集约式行政及其成效分析，本文主要内容关键词为：集约论文,成效论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1000-2804(2009)06-0095-05
一、历史背景
“集约式行政”是本文对当代中国一种新型公共行政模式的概括。所谓“集”，是一空间概念，意指相关要素的空间集中；所谓“约”，是一程序概念，意指约减程序。“集”与“约”相结合，意在缩短工作距离，简化工作程序，节约成本，提高工作效率和服务质量。本文采用“集约式行政”概念，旨在概括和分析20世纪末以来在中国各地广泛兴起的“行政服务中心”、“行政许可中心”现象。
以“行政服务中心”或者“行政许可中心”为表现形式的集约式行政，是将政府相关部门在空间上加以集中，联通和简化各部门之间的程序，实现一站式运行模式，为社会提供方便快捷的服务。这种集约式行政体现了中国政府的效率理念和便民理念。集约式行政的产生不是偶然的，它建立在一定的社会历史背景下，是西方先进管理理念的借鉴和中国政治经济体制改革实践共同作用的结果。
(一)西方新公共服务理论的影响
20世纪末在对新公共管理理论进行批判地继承和反思的基础上，亚利桑那州立大学的罗伯特·登哈特教授和珍妮·登哈特教授提出了新公共服务理论，提出一种更加关注公共利益，更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。这种新公共服务理论包含七项以公民为中心的新公共服务模式中政府承担服务角色应遵循的原则，即服务于公民而非顾客；追求公共利益；超越企业家身份，重视公民身份；将战略思考与民主行动相结合；责任不是单一的；服务而非掌舵；重视人而不仅仅是生产力。这种理论对中国政府转型的实践过程起到了重要的借鉴意义。行政服务中心的建立与这种理念在中国的传播有着一定的联系，它所提供的集约式行政模式是西方新公共服务理念的反映。它树立了以为公众服务为核心的理念，关注公民利益，以公众的满意度来衡量自身的行为。这是新公共服务理论与中国行政改革实践相结合的有益探索。
(二)政治经济体制改革的驱使
“一个国家或地区能否长治久安和兴旺发达，在很大范围内和很大程度上，与公共服务的效率、水平、质量直接相关。”[1]在中国，随着经济社会的发展和政治经济体制改革的深入，政府的职能和角色需要重新定位和完善，朝着为民服务的方向转变。如今，公共服务已经成为公共行政和政府改革的核心理念。行政服务中心所体现的集约式行政在政治经济体制改革的深化中应运而生。这种行政模式通过将政府相关部门及相关职能在空间上集中起来，简化行政程序，节约行政成本，实现一站式服务。
(三)行政审批制度改革的不断深入
在中国传统政府模式下，政府管了很多不该管也管不好的事情，而对这些事务进行管理的一个重要方式就是行政审批。行政审批过滥造成机构臃肿、职能错位，为腐败行为滋生提供条件，制约了社会成员的积极性和首创精神。在改革开放后走向市场经济过程中，行政审批程序也未能实现规范化、透明化、便民化，从而使得行政审批制度改革成为必然。行政服务中心的成立就是行政审批制度改革的一个重大举措。在减少审批事项，规范审批制度的前提下，这种集约式行政使政府的审批职能能够集中在行政服务中心的各部门，实现了集中为民众办理行政审批项目，既简化了审批程序，节约了审批时间，又提高了审批效率。
二、成长历程
综合全国各地的行政服务中心的发展情况来看，行政服务中心所提供的集约式行政可以概括为“一站式办公、一条龙服务、阳光下操作、并联式审批、限时性办结”。这种服务模式将政府相关审批和服务职能都集中在行政服务中心，对于涉及多部门办理的事项采取并联审批，使申请事项能够在最短的时间内办结。同时，审批条件和程序都是公开的，一定程度上保证了集约式行政的公正透明。集约式行政方便了群众，提高了工作效率，节约了审批时间，缩短了公众与政府之间的距离。当然，这种新的行政模式不是一蹴而就的，而是在近些年的实践和探索中逐渐总结出来的，它经历了一个不断完善和创新的过程。
1999年初，浙江省金华市政府在全国开创了行政服务中心的先河。最初它就本着“服务投资、方便市民、并联审批、全程代理、强化监督”的理念，将行政服务中心纳入集约式行政模式的轨道，设立首个集中办事的大厅。为方便公众办事，金华市行政服务中心采取“主审负责、一门受理、内部传递、限时办结”的并联审批方式，形成一条龙的服务流程，为集约式行政的发展明确了方向。
安徽省行政服务中心是全国第一个省级行政服务中心。该中心成立后，为改进审批方式、简化办事环节、缩短办事时限，始终以“廉洁、务实、规范、高效”为宗旨，把效率理念和便民理念作为工作的出发点和最高标准，按照“集中办公、公开办事”的运行方式，努力实现“进一个门办好，交规定费办成，在承诺日办结”，使集约式行政的运行取得了成效。此后，全国各地的行政服务中心开始如雨后春笋般地建立起来。目前已遍及到全国各省市乃至于县级层次，为集约式行政的进一步发展奠定了基础。
为使集约式行政的作用发挥得更加充分，各地行政服务中心从建立起一直在借鉴和探索中不断完善。比如在对待如何高效处理行政审批和服务项目的问题上，河南省焦作市行政服务中心就曾尝试将办理事件按轻重缓急进行详细的划分，将受理的案件分为“九类件”，即即办件、急办件、承诺件、联办件、补办件、退办件、上报件、复议件和投诉件，并对每一类件的认定和处理方法做出了明确规定。这样既规范了办事流程，又节约了办事时间。
2004年，天津市南开区行政许可服务中心率先在国内建立功能最大、规模最全的行政许可服务中心以来，一直积极探索如何能高效便民地提高服务效率。2006年，该中心制定了“超时默许”机制，严格规定审批工作制度和时限，使各审批部门由过去的等客上门转变为主动服务，审批办结的时限由过去的15天至93天提速为最快1个工作日，极大地提高了工作效率。另外，为规范行政审批行为，简化审批流程，提高行政效能，对凡注册在500万元，投资额在1 000万元以上，预计留取50万以上的项目，特别建立了行政审批“绿色通道”，促使高新技术企业、企业总部、现代服务业、大型商业地产开发企业等落户，积极推进区域经济发展，加大了服务力度，帮助企业高效完成各项审批。
吉林省长春市政务中心从建立以来也是不断创新工作方法，在一些繁忙的窗口实行独特的“AB角”制度，即每个工作人员都要熟悉其他几人的业务，使得工作在人员A空缺的时候能够让人员B来及时受理，从而保证了工作的连续性，同样提高了工作效率。
在关于如何完善横向协调机制的问题上，北京市怀柔区综合行政服务中心经过不断探索，创新“跨部门并联审批”工作机制，对需要多个部门联合办理的审批事项的流程进行整合，理清办事程序，划分办事责任，通过明确一个牵头部门，实现了“申办材料一口受理、现场核查一同前往、事项审核一家协调、办理结果一口反馈”[2]。这种并联审批自然缩短了办理时限，从根本上方便了百姓办事。河北省邯郸市行政服务中心虽然建立的时间较短，但其创新的行政审批模式依然值得提倡和借鉴。为更好地贯彻高效理念和便民理念，该中心建立一个集行政许可、招标投标和便民服务三位一体的综合行政服务平台。其中专门设立的便民服务大厅在全国是无先例的，它将医疗保障、居民卡办理、社会保障等一些与群众密切相关的事项全部纳入进来，极大地方便了群众办事，简化了办事环节，提高了服务质量和效率。当然，国内其他行政服务中心也一直在探索和改进，在此不一一列举。正是由于这些行政服务中心运行机制和方法上的不断创新，才形成了一套较为完善的集约式行政运行模式。
在近十年的发展过程中，尽管全国各地行政服务中心的名称不尽相同，但其内容相似、运行方式大体一致，而且无论从组织结构设置、规章制度还是运行模式等方面，都得到了明显的完善和规范，集约式行政的发展也因此得到了阶段性的突破。它被人概括为“首家开创，其他效仿，遍地开花”，经历了由改变组织结构——创新审批方式——服务流程再造的发展过程。
三、成效与作用
(一)提高行政效率，方便群众办事
以往行政职能分散在各个单位，企业和群众办事极为不便。有时办一件小事都要跑好几次，即使这样也未必能办成。行政服务中心成立后，开始采用集约式行政方式。集约式行政的作用首先体现在“集”上，即改变原有的条块分割的行政格局，使政府诸多部门的审批职能和服务职能都集中到行政服务中心，“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、限时性承诺”的运作模式使行政审批方式得以转变。这种转变将过去那种分散式、封闭式和串联式的审批转变为现在的集中式、开放式和并联式审批，有效地解决了原来审批程序繁琐、效率低下的问题，行政效率得到了明显提高。同时，集约式行政体现了“以民为本”的服务理念，真正做到了为老百姓着想，过去那种“东跑西跑重复跑，这批那批拖延批”的现象不复存在了。人们只要进入中心，就可以一次性办理所需事项，即使复杂的手续办理速度也较之以往大大加快，使群众切实享受到了便利。对此，学术界给予较高评价，如有的观点认为行政服务中心有利于提高公众满意度，有利于保障公民的知情权，且有利于规范行政行为[3]。
(二)促进职能转变，节约行政成本
长期以来，政府在管理上存在着越位、错位、权力分配不合理等问题。随着行政管理体制改革的深入进行，要求对以上问题予以改变。转变政府职能是行政改革的关键任务，而集约式行政在一定程度上解决了这些问题。将原本分散的大量职能部门进行整合，使需要审批的项目都集中在行政服务中心，既实现了政府的决策权和执行权的有效分离，又促进了政府职能的转变。当然，集约式行政另一方面的作用体现在“约”上。集中办理审批项目和服务项目，直接的结果就是简约了办事程序，一站式服务、当场办理和限时办结等。最明显成效就是节约了办事时间，节省了企业、群众与政府之间的交往成本。
(三)规范行政行为，遏制腐败现象
以往的行政审批制度很容易成为少数人利用手中的权力谋取私利的手段。而行政服务中心提供的这种集约式行政，要求中心的办理事项、办事程序、承诺时限及收费标准等相关信息明确公开，初步建立了“想腐而不敢，欲腐而不能”的行政机制。原来那些“不给好处不办事，给了好处乱办事”的现象和许多“暗箱操作”的项目都很难再得到施展的空间。政务公开、阳光操作的集约式行政将政府部门对公众的服务变得更加透明有效，使行政服务中心可以接受内部和外部的全方位监督，群众的知晓权、参与权和监督权在一定程度上均得到了实现，行政行为也因此而得到完善和规范，从而为从源头上预防腐败和解决腐败问题提供了保障。
(四)再造服务流程，提升服务品质
传统政府模式下的行政服务流程是在官僚体制模式下形成的，无论是管理还是服务都是自上而下的。这种体制本身所固有的弊端使政府长期以来形成了机构臃肿、部门林立、人浮于事等不良局面，最终造成政府工作流程不通畅、审批程序不透明、服务流于形式等问题。集约式行政方式形成以后，政府部门的审批事项和服务工作都重新进行了设计和改造，原来串联式的审批程序改为并联方式，申办人一次可以同时办理若干项相关手续，即办事项在行政服务中心当场办结，非即办事项明确承诺时限。这种行政模式将以“政府”为中心的工作流程改造为以“公众”为中心的服务流程，实现了服务流程的再造。而服务流程的完善与否又直接影响着服务质量的高低。因此，在集约式行政实现服务流程再造的过程中，通畅的服务流程从根本上为服务质量提供了体制上的保证，服务品质已经得到了明显的提高。
四、存在的问题
集约式行政在我国毕竟是新生事物。它首先是行政改革实践的产物，相关理论也是在不断的实践中概括总结出来的。因此，对于这样一个新型的公共行政模式，尽管其理念是积极的，也取得了较为显著的成效，但其发展过程必然是曲折的，在具体的实践中还存在着许多问题。学术界对此进行了评述：有的观点指出，在目前各地行政服务中心建设中，传统的管理理念没有完全向服务理念转变，“条块分割”的行政管理模式依然存在，对于行政服务中心这个服务机构的管理长效性问题产生了质疑[4]；有的观点提出现在行政服务中心急需解决的问题包括法律问题、体制问题、利益问题和观念问题[5]；有的观点认为行政服务中心法律地位不清晰，职能定位不明确，运行机制有待于进一步完善，另外还存在资源整合与配置问题及人力资源开发问题[6-7]。
(一)人们的思想认识障碍
集约式行政是建立在效率和便民的理念之上，注重“以民为本”。但在其实践过程中，却遇到了人们思想上的阻碍。这些阻碍首先来自于行政官员。造成这种障碍最根本的原因是他们不愿放下手中的权和利。毕竟集约式行政的实行意味着官员需要移交一些权力，面对权力转移时，“官本位、权力本位”思想可能在一些部门的官员中作祟，他们不愿意把手中的权力放到行政服务中心去公开运行，因此就会出现一些主管部门总是以各种理由拒绝进入行政服务中心，或即使进入中心也握住手中的权力不放，许多审批事项还是要回到原单位去申办。其次是行政服务中心的工作人员思想认识也有偏差，他们也还没习惯这种集约式行政的工作模式，不适应与老百姓平起平坐，总有些人摆架子、养尊处优，故意使某些窗口成为“收发室”，对审批工作设置各种障碍。这些都使集约式行政的实践面临着很大的困境。
(二)行政体制和机制的缺陷
集约式行政的顺利实行需要有完善的行政管理体制和机制作保障。然而，在现实中，行政服务中心的管理体制和机制存在着一定的缺陷。首先，存在着“双重管理”的领导体制。行政服务中心的工作人员要接受本中心和原单位的双重领导，造成管理权限划分不清，出现管人与管事相脱节的现象；同时，窗口授权不够充分。其成因在于行政机构不愿放权给行政服务中心，很多窗口无法拥有实质性的权力，许多审批事项需两头受理，有的审批时间与以前相比更长了，反而增加了行政成本。其次，协调机制不尽完善。由于行政服务中心不享有独立的审批权，短期内很难彻底打破“条块分割”的管理体制。因此这种集约式行政难免会受到各职能部门的制约，造成部门之间、部门内部配合不协调，并联审批效率受阻的现象。最后，监督机制不健全，没有形成一个完整的监督机制，只有中心对窗口工作的内部监督和办事群众对中心的外部监督，缺乏独立的专门监督机构对集约式行政的实施效果进行实质性的监督，缺乏重要的制度保证。这些缺陷都使集约式行政的成效和作用得不到充分的发挥。
(三)法律法规上的缺失
由于我国行政服务中心的建设还处于起步阶段，对集约式行政理论的研究更是属于初探阶段，而且行政服务机构也不是经过法定程序产生的，因此迄今还没有出台完善的政策或者完整的法律法规来统一规范全国各地集约式行政的建设、发展和运行。尽管《行政许可法》第二十六条涉及行政审批的运行程序问题，但对于集中办公、并联审批的设立程序、内部管理和监督检查等机构的设置及权限等均没有做出明确规定，也没有说明派出单位和行政服务机构的职权划分，而且还出现一些行政服务中心的部门规章与《行政许可法》和国家行政审批制度改革的精神不完全一致的现象，从而使其运行中出现很多不规范行为，集约式行政的发展受到阻碍。
对于这些问题，有人提出了四种关于行政服务中心走向的观点：短命论、维持现状论、虚体模式论和中心集权论。这些观点值得商榷，行政服务中心所提供的集约式行政毕竟是新时期改革的新探索和新实践，遭遇一定困境在所难免。只要有针对性地采取对策解决问题，行政服务中心体系就会得到完善和发展，发展道路上的障碍就会被逐渐扫清。
五、解决对策
(一)通过教育和定期培训，提高工作人员思想认识和服务素质
充分发挥集约式行政的成效和作用不仅可以促进行政服务中心的良性发展，对于行政管理体制改革的深化和构建政府公共服务体系也具有重要意义。所以，政府部门和行政服务机构都要清醒地认识到集约式行政发展的良好态势。只有树立正确的理念，才能指导正确的行动。为此，可以通过定期培训和思想教育，使工作人员不断加强学习、更新观念，在提高自身素质的同时逐步克服部门权力利益化的心理，以大局为重，把集约式行政所固有的效率理念和便民理念作为工作的指导思想。此外，还可以通过电视、网络、报纸等媒体，努力加大对这种公共服务理念的宣传工作，使行政服务中心形成一种效率办事和为民服务的氛围，努力使集约式行政的理念深入人心。
(二)实现行政管理体制和机制的创新
首先，根据工作需要，向行政服务机构窗口充分授权，并严格规定集约式行政的管理权限，对集中在行政服务中心的行政审批项目和服务项目进行明确定位。根据集约式行政的效率理念和便民理念，那些不利于提高办事效率、不利于节约成本、业务量又很小的项目可以申请退出行政服务中心。对于属于集约式行政范围内的项目，要明确其中那些可以现场办结，即使不能现场办结的，也必须明确办理时限，以防止多头受理，职能交叉，行政机构内部权力之争的弊病。其次，处理好各个职能部门纵向、横向之间的关系，特别要理顺受双重管理的部门与行政服务中心的关系。比如让职能部门的分管负责人直接进驻行政服务中心就是一个很好的选择，这样易于协调进驻部门和原单位之间的关系。同时，要注意完善窗口前后台之间、中心内部业务之间的联办机制。再次，建立有效的监督机制，除了要严格监管内部工作人员的行政行为和扩大公民参与的空间外，特别要注意加强同级人大和公共舆论对行政服务中心的监督。同时，要注重责任追究体系的完善，做到权责统一，一经发现违规行为，立即查处。最后，完善关于集约式行政的各项规章制度，使各项行政服务工作有章可循，从长远稳定高效的体制机制上实现集约式行政的顺利发展。
(三)尽快出台相关法律法规
集约式行政的理念之所以还没有在全国各地被普遍接受，重要的原因之一就是没有完整规范的法律体系作其后盾，行政服务中心的人治色彩还比较浓。因此，为更好地发挥集约式行政的整体效应，迫切需要出台现实可行的法律法规来约束规范集约式行政的统一运作模式。包括如行政组织法、行政程序法、行政监督法等，对以集约式行政为表现形式的行政服务中心的功能、运行模式、职能职责、管理体制、监督机制、法律责任等都做出严格明确的规定，最终将行政服务中心的建设和集约式行政的发展都纳入法制化的轨道。
(四)改善环境和待遇，调动工作人员积极性
很多工作人员从原单位进驻到行政服务中心后，时常抱怨他们工作和生活环境。因为行政服务中心的管理制度和措施都相当严格，对于那些业务量大的窗口工作人员，他们总感觉相比原单位，工作强度太大，自由的时间和空间却少了很多，因而可能会对行政服务中心统一部署的任务和工作要求产生抵触心理，甚至故意不配合支持。而工作人员的消极行为直接导致集约式行政的发展受阻。因此应该采取积极的对策努力改善工作环境，适当提高工作待遇。比如在遵循规章制度的前提下重视人性化管理，注重对工作人员的人文关怀；同时经常对工作人员的工作成绩进行考核，作为评优、奖励、晋升的依据。这些都可以调动工作人员的工作积极性和主动性，促进他们不断改进工作作风，更充分地发挥出集约式行政的功效。
总之，作为一种新型的理论与实践模式，集约式行政需要不断完善才能逐渐成熟。虽然目前还存在很多亟待解决的问题，但是从它的功效和作用来看，集约式行政的发展是一个必然趋势。只要有的放矢地去一步步解决前进中出现的问题，集约式行政势必会朝良性的方向发展，最终成为深入人心的公共管理和公共服务的新型模式。