鸦片战争前粤海关税费问题与战后海关税则谈判，本文主要内容关键词为：鸦片战争论文,税则论文,税费论文,战后论文,海关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
鸦片战争作为中国近代史上划时代的重大事件，其意义和影响向来没有多大争议。但有关教科书和研究论著对这一事件重大影响的一再强调，却或多或少地掩盖了鸦片战争前某些历史问题发展演变的连续性。而人们在对《南京条约》及相关不平等条约无可置疑的侵略性质和严重后果长期关注的同时，对这些问题的复杂背景也鲜能进行全面体察，以致一些重要事实至今仍未得到恰当的研究和认识。鸦片战争前的粤海关关税及战后税则谈判问题，即其中一例。在中外研究者一再证明1842年《南京条约》及次年公布的《海关税则》并未确定“值百抽五”的税率之后，（注：参见莱特：《中国关税沿革史》，姚曾廙译，北京：科学出版社，1965年，第1章；严中平：《中国近代经济史统计资料选辑》，北京：科学出版社，1955年，第57页；叶松年：《中国近代海关税则史》，上海：上海三联书店，1991年，第28-30页；陈诗启：《中国近代海关史》，北京：人民出版社，2002年，第7页。）依然有无数的教科书宣称“值百抽五”的协定税率是鸦片战争后第一批不平等条约的内容。至于这一问题产生、演变的过程及其蕴涵的其他历史症结，则更未得到清楚的认识。本文将在中外学者相关成果的基础上，依据中英档案史料和其他资料，对该问题作进一步探讨。
一
1842年7月初，在与英国全权公使璞鼎查的谈判中，钦差大臣耆英及伊里布、牛鉴回应璞鼎查提出的条件，在照会中谈及关税问题时说道：
粤东海关之弊，在于条款过繁，司事者拘牵旧例，以致远商受其掊剋。即如货船一到，自进口日起至出口日止，总督、海关衙门，均派有官役押船。而押船之官役，每日皆取规费。此外薪水食物，均由买办之手。上下澳门，全须牌照支领。此皆大不便于远人者。而洋商经手税饷，各种行用使费，无不任意开销。贵公使条款所称，比税饷多一二倍，自系实在情形。（注：佐佐木正哉编：《鸦片战争的研究（资料篇）》，东京：近代中国资料委员会，1964年，第202页。）
耆英等在此指出的粤海关征课中存在的“条款过繁”、官役“收取规费”、行商收取各种“行用使费”等弊端，是对英方有关指责的承认。璞鼎查在《南京条约》签订后的一份照会中再次强调，“以粤海关与随带之衙役，左右勒索，额外苛求，以致正饷加倍三四。系英人不服，致启衅之大端。”（注：《璞鼎查照会》，佐佐木正哉编：《鸦片战争的研究（资料篇）》，第222页。）他将税费问题上升到战争原因的高度，意在迫使耆英、伊里布等对这一问题予以高度关注，不免有些言过其实，但也确实反映了英国人对这个问题长久郁积的愤懑。中英两国政府间就这一问题进行的讨论和谈判是以英国侵略军的压倒性胜利为背景的，但中西贸易中的税费问题，则是有历史渊源的。
17世纪末，英国商船初到广州时，就“立即开始了一个由来已久但永远滋长不息的争执，那就是决定在官定税额之外必须缴付多少的问题”，而中国官吏的受贿与勒索的问题也由此成为外商恒久的谴责对象。（注：马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，张汇文等译，上海：上海书店出版社，2000年，第58页。）1689年到广州贸易的英国商船“防卫”号(Defense)船长黑斯(Captain Heath)，就记录了他遭受粤海关监督勒索和受贿的过程。（注：Peter Auber,China,An Outline of the Government,Laws,and Policy,London:Parbury,Allen,and Co.,1834,pp.148-149.）事实上，不仅在广州，在厦门等地，超出正式税则的征收和官役人等的勒索，在外商看来，也是中外贸易的一个显著特征。（注：参见马士：《东印度公司对华贸易编年史》第1、2卷合刊本，区宗华译，广州：中山大学出版社，1991年，第80-81、122、301等页。）后来在中西贸易中占据主要地位的广州口岸关税征收中的规费问题，及其所引发的中外双方争端，贯穿于此后一个多世纪的中西贸易史。
英国东印度公司在1715年开始参与对华贸易，当时就向粤海关提出了9条要求。据英方史料，粤海关接受了8条。其中第八条规定：“海关监督须保护他们不受平民和官吏们的欺侮和勒索，这些官吏每年都加收新的税收和勒索，而这些本来是被禁止的。”这反映了中英贸易初期英国人对这一问题的敏感。（注：Peter Auber,China,An Outline of the Government,Laws,and Policy,pp.153-154.）在此后的漫长时期，公司大班对额外征收的反抗有时也会短时间地奏效，但不久均故态复萌。例如，“一七二七年（英国商馆）大班扬言如果再不削减，船只将离去广州另到厦门去发展贸易。于是粤海关部应允他们不课征多于正税的数额。”（注：马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第74-75页。）然而在次年，广东当局又“对所有售给外国人的货物加上一种值百抽十的从价附加税。”英国大班和马德拉斯、孟买及法国商人共同向两广总督抗议，又向北京的朝廷陈情，“要求免除这项值百抽十的税收”，但未能如愿。直到1736年，“乾隆帝登极，下诏取消这项百分之十的税收”。然而，次年英国大班又开始“为取消丈税之外1950两的征收”以及其他“勒索”而继续抗争。（注：Peter Auber,China,An Outline of the Government,Laws,and Policy,pp.158-163.）洪任辉事件发生后，东印度公司董事部决定向两广总督派出特使，以“解决中国人与英国大班之间的分歧”。该特使除要求释放洪任辉外，还提出了4项要求，其中3项均与税费问题相关，但“没有任何一点得到让步”。（注：Peter Auber,China,An Outline of the Government,Laws,and Policy,pp.173-174.）各种变幻莫测的额外征取，成为英商挥之不去的长久烦恼。
1793年，马戛尔尼出使中国时，英国政府赋予他的使命之一就是“摆脱广州官吏强加于该口岸贸易的限制和勒索”。（注：马士：《东印度公司对华贸易编年史》第1、2卷合刊本，第533页。）为此，马戛尔尼在北京和广州都曾就粤海关税费问题进行了交涉。他在向两广总督提出的11点正式要求和若干条“要求纲要”中，有3点要求和3条“纲要”涉及缴税和“勒索”问题。这是在东印度公司一次又一次的抗议和抱怨之外，英国使节首次正式向中国当局正式提出税费方面的问题。他的要求包括：“英国商人除钦定税则外，不再缴付关税或其他规费。应将钦定税则给予他们，并载明船只大小所应征的税额，规定他们买或卖的每种商品的税率”；“船只只负担缴付钦定船钞一项，其附加规礼银1950两应行取消”；等等。（注：《1831年12月3日特选委员会秘密议事录》，转引自《东印度公司对华贸易编年史》第1、2卷合刊本，第567-568页。）很明显，这些要求承认“钦定税则”即海关正税的合理性，但希望废除正税以外的其他各种征收，并要求提供“钦定税则”的样本，以使关税缴付建立在确定和透明的基础上。关于上述问题，乾隆皇帝在给英国国王的敕谕中答复得含糊其词：“夷商贸易，往来纳税，皆有定则，西洋各国均属相同。此时自不能因尔国船只较多，征收稍有溢额，亦不便将尔国上税之例惟独减少，应照例公平抽收，与别国一体办理”。（注：梁廷楠：《粤海关志》卷23《贡舶三》，台北：文海出版社，1975年影印本，第11页。）随着马戛尔尼使团的失败，这些要求当然也就没有了下文。在马戛尔尼离去后不久，东印度公司广州商馆特选委员会主席波郎向两广总督递交禀帖，提出同样的要求，此外还希望改变“向来系中国人包揽上税”的制度，由英商自行纳税。这些要求同样被拒绝。（注：《粤督批英商波郎所禀十一事件》，许地山编：《达衷集》下册，上海：商务印书馆，1931年，第44-46、50页。）1316年英国阿美士德使团来华时，也被要求在与中方讨论时“要特别提及的是关于税率章程问题”。（注：马士：《东印度公司对华贸易编年史》第3卷，区宗华译，广州：中山大学出版社，1991年，第283页。）但结果并不理想，英方就此问题进行正式交涉的希望再次落空。
东印度公司广州商馆特选委员会直至1834年商馆解散之前，也曾多次就税收问题与广东地方官员进行交涉。1820年代后，在中英贸易中占据越来越大份额的英国港脚商人，也开始加入到抗议粤海关税收体制的行列，并逐渐成为主力。1829年9月29日，颠地(Thomas Dent)等英商向英国商馆特选委员会主席部楼顿(W.H.C.Plowden)递交了一份包括10个要点的申诉书，对广州口岸的贸易体制进行了全面抨击，要求部楼顿转达广东当局。他们抱怨的主要问题之一就是税费征收。（注：“To W.H.C.Plowden,Esq.President & c.and Select Committee,”The Canton Register,22 nd December,1829.）特选委员会根据上述申诉书，在10月3日致函两广总督李鸿宾，提出了8项要求，其中包括改变税收体制问题。（注：“Extract of a Letter from the Select Committee to the Viceroy of Canton,”The Canton Register,22 nd December,1829.）其后他们又多次致函，提议对税收进行改革，希冀“推翻广东官吏以对外贸易自肥的整个制度”。（注：参见马士：《东印度公司对华贸易编年史》第4、5卷合刊本，区宗华译，广州：中山大学出版社，1991年，第87章；引文见第221页。）1831年，在与广东当局经过一系列的争执之后，特选委员会又在10月28日呈送包括16点要求的长篇信函，涉及税收问题的共有5点，包括希望“不需缴付海关监督的巨额规费”，“向买办和通事索取的巨额规费应予停止”，降低英国船只所负担的“异常繁重的口岸税”，英商直接缴纳关税，“同时由阁下将这种税率表公布”，等等。（注：参见马士：《东印度公司对华贸易编年史》第4、5卷合刊本，第331-334页。）查顿(William Jardine)和因义士(James Innes)等巨商，以及来自英属印度的巴斯商人，还以个人或集体名义，就关税等问题直接向广东官方提出申诉。（注：参见The Canton Register,3 rd December,1832;The Canton Register,4 th August,1835;Supplement to The Canton Register,May 10 th,1836.）
与此同时，英国散商开始将这一问题作为他们在广州所受的主要“冤屈”之一，屡次向英国政府上书，要求予以解决。在英国商务监督律劳卑(William John Baron Napier)来华前夕，一个署名“Delta”的作者在广州的英商报纸上发表题为“给即将到来的英国驻华商务监督提供线索”的文章，就粤海关的税费问题进行全面的抨击。（注：“Hints for the Approaching Superintendent of British Affairs in China,”The Canton Register,4 th February,1834;“Delta's Appendix,”The Canton Register,11 th February,1834.）在整个1830年代，英国商人在其喉舌《广州纪事报》(The Canton Register)和《广州周报》(The Canton Press)上发表的谴责粤海关税费问题的文章，可谓不计其数。
英国驻华商务监督署建立后，也马上开始关注这一问题。普鲁士籍传教士、英国驻华商务监督中文秘书郭士立(Charies Gutzlaff)在1836年就此问题撰写了一份60页的备忘录，由商务监督义律递交英国政府。1839年，他又撰著了题为《论中国商业》的长篇论文送交英国外交部。（注：《郭士立备忘录》（该文献为1836年12月31日义律致英国外交部信件的附件，原件为英文，无标题，题目为笔者所拟），见Charles Elliot to Foreign Office,December 31 at,1836,Inclusure no.1,F.O.17/15（英国外交部档案Foreign Office General Correspondence before 1906,China,1815-1906，本文使用的是缩微胶卷，下同）；A Dissertation upon the Commerce of China,in Charles Elliot to Viscount Palmerston,January 10 th,F.O.17/30.）在这些文件里，他表示支持英国商人的立场，抨击粤海关税收体制，认为进出口总额巨大的中英贸易，“有得到优惠并免于勒索的权利。它应该在财政方面显示自己的分量并有权得到法律的保护。”他还拟定了一份详细的税率表，包括中国钦定税率、实际税率，和他建议确立的税率等，作为英国政府与“北京最高当局”交涉时的参考。（注：《郭士立备忘录》，第46页，F.O.17/15.）
通过以上简略的回顾可以看出，关于粤海关税费征收的争执由来已久。英国人主要反对的就是钦定正税之外的额外收费。他们同时要求清政府提供明确的、透明的关税税率，并希望绕过中间环节由自己直接纳税。从18世纪末英国政府介入有关交涉后，特别是英国散商成为贸易主角后，英国人解决这一问题的要求愈益迫切。
二
如此长期地抗议关税问题，似乎东印度公司大班和英国散商们真的感到不堪重负。但实际上，与英国征取的进口税相比，中国的税收显得微不足道。（注：1810年代后，英国征取的茶叶税长期保持在每年300万镑以上，参见John Crawfurd,Chinese Monopoly Examined,London,Ridgway,1830,p.70.）那么，鸦片战争前粤海关税费征取的具体情况到底怎样？问题的症结到底在哪里？外商被“勒索”的程度究竟如何？历来有关论著甚少详论。本节将对这些问题作具体考察。
这里首先依据原始资料制成表1（见下页），以了解鸦片战争前粤海关税费征收的基本情况。
表1仅选取了1837-1838年和1838-1839年度中西贸易中20种交易量较大的商品，其中前10种为出口货，后10种为进口货。“正税”是指清廷钦定的税则，而“实征”则是实际征收的税费。需要说明的是，粤海关往往对一些商品按类别征收税费，对其等级或品质，或不加区分，或区分不细，但这些不同等级或品质货物的实际价格，却有明显差异。同一种商品往往也因交易时间、交易者的不同，价格互有参差。表1中的货物价格，有的提供的是同一类货物不同等级价格高低的变化区间，有的是资料本身提供的货物平均价格，只能近似地反映当时的情况。而所谓“税率”，也只是为了有所对比，根据这两个年度的物价进行的概略计算，聊备参考，笔者无意以此全面而精确地反映鸦片战争前漫长的历史时期的关税比率。
表1 鸦片战争前粤海关主要进出口货物税费征收情况
资料来源：商品价格及实征税率据“Statement of Trade in British Vessels at Canton from 1 at July 1837 to 30 th June 1838,”“Exports,Free on Board,”by General Chamber of Commerce,in The Canton Press,29 th September,1838;“Imports Duties Paid by the Purchaser,”in“Canton General Price Current:Mercantile Register and Shipping List”of The Canton Press,September 25 th,1838；正税税率据《粤海关志》卷9《税则二》。表中哔叽一项，因笔者依据的资料未表明其一匹的具体长度，故无法计算税率。
从表1可看出，若以1830年代后期的价格为参照，则粤海关出口货正税平均税率约在2%左右，实征税费率约在10%左右，后者约为前者的5倍；进口货正税平均税率约在6%左右，实征税费率平均约在12%左右，后者约为前者的2倍。大宗贸易货物实征税费与正税之比，茶叶为17:1，湖丝为4.6:1，土丝为15:1，棉花为10:1，大呢为1.3:1，棉纱为2.8:1。这些都显示，实征税的确大大超过了正税，而出口货在正税之上被加征其他收费的情况尤其突出。其实，除极个别的情况（如贸易量较小的矾石、肉桂）外，即使按实征税费的比率，粤海关税收也只在较低的、至少是可以接受的水平上。但正是这种实征税费远远高于钦定正税的情形，招致英商和英国政府在一个多世纪中持续不断的抗议和抨击。马士在谈到这一问题时解释说：“事实上，税并不特别重，而且都被巧妙地掩蔽起来，因此也不显著；但是人们对政府官吏的勒索总是斤斤较量的，不知数额的勒索总觉得特别重，所以那些经久不变的露骨的勒索，就成了激起愤懑的许多芒刺。”（注：马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第98页。）这个看法是有一定道理的。
如前所述，包括英国商人在内的外国商人抗议的一个重要内容，就是进口洋船交纳1950两规礼银的问题。该项征收源自清朝前期海关吏役多种名目的额外征取。乾隆二十四年十二月（1760年2月），两广总督李侍尧等查审前粤海关监督李永标案，其奏折指出了雍正四年(1726)之前这种征取的情形：“检阅粤海关则例，内开：外洋番船进口，自官礼银起，至书吏、家人、通事、头役止，共规礼、火足、开舱、押船、丈量、贴写、小包等名色共三十条。又于放关出口，书吏、家人等共验舱、放关、领牌、押船、贴写、小包等名色等共三十八条。头绪棼如，实属冗杂。”但“自雍正四年起，管关巡抚及监督等节年奏报归公，遂同正税，刊入例册”，（注：梁廷楠：《粤海关志》卷8《乾隆二十四年十二月二十二日李侍尧等奏折》，第21-22页。）实际上成为清政府正式征收的税项。关于这1950两的情况，有多种学术论著说明，本文不再赘述。
1830年8月2日的《广州纪事报》曾刊登了一份英国港脚船税单，该船在一次贸易中缴纳的各种税费共有48项之多。（注：“List of Charges payable by every English Country Ship frequenting the Port of Canton,”The Canton Register,2 nd August,1830.）这些项目可能就是此时1950两规礼银的部分项目。这样繁多的名目，其最初的成因则是寄生在关税征榷上的利益集团的贪婪。这个集团，下至巡役、关吏、兵丁，上至海关官员、监督、府县、督抚及其亲友、属僚，甚至清廷官员，他们利用清朝关榷的制度性缺陷，不断生出各类名色，为自己开辟利源。即使因清廷的裁正归公而暂时失去利源，这个无孔不入利益集团仍能想方设法寻找缝隙，渐渐收复失地，并尽可能地加以扩大，以致不断生成新的、如同乱丝的额外征收项目。
在英国商人越来越强烈地指责“勒索”问题的背景下，当时最为精通中国问题的马儒翰(John Robert Morrison)和郭士立等对此问题展开调查，后由郭士立撰成前已征引的备忘录，对粤海关税费问题进行了较全面的阐述。他整理出一份鸦片战争前外商在粤缴纳税费的详细表格，并对各种征收名目作了很详细的介绍，以揭露粤海关的“腐败与勒索”。（注：郭士立声称，他所罗列的钦定税率主要是根据《钦定户部则例》；其余两项的资料来源，包括马儒翰在1832年年历中提供的一个“大纲”，通常由通事和海关官员掌握的“一份手抄小册”，并且“还得到一位前海关监督衙门职员的帮助”。）郭士立将粤海关征取的税费列表，分为三大类，并对其中“合法”与“勒索”的部分进行了区分。其情况如下：(1)船钞类：按船只大小征收的船钞银“合法”；海关监督征银（即火耗加一）、藩司征银两项为“勒索”。(2)港钞类：进口规礼（1013两，1830年后为810两）、粮道捐两项“合法”；离港费“较合理”；其余解京火耗及解费、称量差、折合纹银加成、折色等项为“勒索”。(3)杂钞类：正项（即正税）“合法”；担头银（按货价征4.9%，后实征6%）本为“合法”，后来增加的部分为“非法”；其余加征、担头银、秤验费、驳运费、转运规银、杂项规银、督装费、通事收费、买办收费、行用、交易费等全为“勒索”。（注：《郭士立备忘录》，第8-29页，F.O.17/15.）
郭士立的表格还提供了部分项目征收的具体比率，限于篇幅，这里不一一列出。至于其列出的这些项目，对照《粤海关志》卷10的记载和马士在《中华帝国对外关系史》第1卷第4章所作的研究，可以发现三者互有出入，也都有遗漏，但大致相符。郭士立将正项、船钞之外大部分项目的收费定为“勒索”，这既反映了广州外商的普遍看法，也势必给英国政府留下深刻的印象。在外商长期抗争的1950两中，进口规礼、离港费和粮道捐三项却被承认为“合法”，这也反映出他们对于被裁正归公、至少在理论上缴入国库的收费项目的合理性还是予以认可的。
上述被郭士立等认为“非法”、“勒索”的收费，在他们看来，大多被各级官吏收归私囊。各级官吏围绕粤海关税费征收牟取私利的具体情况，恐怕是永远无法弄清的秘密，但数字无疑是庞大的。即使是被郭士立等认为“合理”、“合法”的部分税费，也存在被化公为私的现象。马儒翰曾提供了若干年份行商代外商交纳的进口税费的具体数字。由于出口税费与进口税费至少相等，“如果不是更多的话”，（注：《郭士立备忘录》，第43页，F.O.17/15.）故以进口税费的两倍来估算外商所纳税费总额，应可大致反映实际情况。再将所得结果与粤海关奏报上交国库的数字相对照，便可以看出官吏们损公肥私的情形（参见表2）。
表2 1829-1832年度粤海关进出口税费额与奏报数字
年份进出口税费（两） 粤海关奏报数字（两）
1828-1829 1560076.4
1499580.74
1829-1830 1799070.8
1663634.98
1830-1831 1994141.6
1461806.16
1831-1832 2240290.6
1532933.25
资料来源：进出口税费据《郭士立备忘录》第43页数字计算；粤海关奏报数字据《粤海关志》卷10，第15页。
从表2可以看出，粤海关每年奏报的数字均小于实际征取的税费，而1831-1832年度，奏报数竟比实际征收少1/3。需要指出的是，表2所列的进出口税费只是行商代为收取的“合法”部分，亦即正税、规礼等依例应上交国库的部分。按郭士立的看法，除此之外，广东地方官员、行商和通事们的每年“非法所得”达300万两。他由此认为，“如果实现自由贸易，（政府税收）数字将大为增加”。（注：《郭士立备忘录》，第44页，F.O.17/15.）如果这种说法可以成立，则每年外商缴付的各类税费只有1/3左右进入清政府的国库，而另外的2/3则流入各色人等的口袋。从外商的角度来看，既然关税征收的主体是清政府，那么他们只应该缴纳清政府收取的那一小部分，剩余的大部分则是被额外非法勒索的。这种“冤屈”，是一代又一代的英国大班和散商持续不断地抗议和抱怨的原因。
马儒翰、郭士立及大量英国商人极力抨击的另一个重大弊端就是行商代缴税费的体制。正如马士在谈到初期中西贸易时所说，“中国商人负责缴付进出口税：这个办法是中国政府今后150年处理对外贸易的主要特点”。（注：马士：《东印度公司对华贸易编年史》第1、2卷合刊本，第80页。）1754年，广州当局又建立保商制度。保商的使命之一是“要向政府负担所保的船全部进口货物估算纳税及捐税的责任，不管是保商购入或其他人购入”。（注：马士：《东印度公司对华贸易编年史》第1、2卷合刊本，第298页。）行商介入税收，势必从中渔利，使外国商人又多了一群“勒索者”。在他们看来，行商对他们进行“盘剥”花样百出，但最明显、也最不堪忍受的就是“公所基金”(Consoo Fund)，即所谓“行用”。这项开始于1780年的征收，“是由对外贸易上直接征收百分之三的金额取得的，用作清偿拖欠、罚款、亏折等任何方面的债务”，到19世纪超出了3%这个比例。（注：马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第77-78页。马士的研究表明：在1809年，“行商所必须缴付的——不是名义上的3%，这是行佣的正常税率——而是征收进口棉花每担2两即14%，出口茶叶每担3两即全部平均为10%。”见《东印度公司对华贸易编年史》第3卷，第142页。）义律在1839年2月21日给巴麦尊的报告中，附上了公行对若干种主要商品征收的行用数额。因相关研究在此方面一向缺少资料，现列表如下（表3），以供参考：（注：义律在信中写道：“为了收集所附数据，我进行了相当困难的工作，并参考了多方面的情况，但我有理由向勋爵大人保证，一般来说其准确性是可以信赖的。见Charles Elliot to Viscount Palmerston,February 21,1838(1839?),F.O.17/30,pp.274-275.）
表3 1830年代大宗进出口商品缴纳行用情况
资料来源：行用数额据“Charges on Exports and Imports in Foreign Vessels Imposed at Canton by the Co Hong of Hong Merchants”,Charles Elliot to Viscount Pslmerston,February 21 st,1839,Inclosure no.1,F.O.17/30,p.276;商品价格所据同表1。
从表3提供的情况看，大宗进口货的行用比率均在6%以上，而大宗出口货的比率一般则维持在3%或以下。义律致巴麦尊报告的另一份附件则提供了1836年7月1日到1837年6月30日一年中公行就大宗进出口商品，包括茶叶、丝绸、棉花、棉纱、棉布、大呢、哔叽等，所收取行用的具体数目，计1833680西班牙元。（注：Charles to Viscount Palmerston,February 21 st,1839,inclosure no.2,F.O.17/30,p.278.）这一数字看上去很大，与一般研究者所认为的每年数10万元相去甚远。尽管义律声称他提供的数字基本可信，其可靠性仍需其他资料的佐证。不过，当时广州口岸进出口商品贸易额约3000万元左右，以3%-6%的行用比率计算，所征行用超过100万元是可以肯定的。仅此一项，已与粤海关每年奏报清廷的关税数目不相上下。1834年，有人对1780年以后历年征收的“公所基金”，以1830年的635674元为平均数进行计算，并按8%计算年利率，得出了50多年来行商征收的“公所基金”本息达到319789125元（71952553镑）的极为惊人的数字。（注：“Delta's Appendix,”The Canton Register,11 th February,1834.）尽管数十年中所征行用累计起来，实际数字可能的确很庞大，这个数字还是过于夸张，因为以1830年的数字为平均数是没有多少根据的。但是，这种被无端剥夺巨额财富的观念，成为英国商人的普遍认识，也成为他们向中国官方不断抗议的理由。而希望摆脱这种负担的想法，也成为他们越来越强烈地向英国政府发出呼吁、施加压力，要求政府干预，迫使清廷改变行商制度的动力。
不过，行商自身也是不堪重负，行用的相当一部分是用以应付清政府及各级官员向他们施加的种种负担。对此，已有不少论著予以论述，这里也不再赘述。（注：见John Phipps,Practical Treatise on the China and Eastern Trade,p.143；马士：《中华帝国对外关系史》第1卷，第78页。）
对于粤海关税费问题，郭士立在1839年向英国外交部提交的《论中国商业》的长篇论文中，对于中国的税收体系有如下评论：
根据（中国）既有法律，由税关执行固定税率（应该指出，除少数例外，它是非常合理的）以防止勒索。这是很公平的，如果只有这一种税项，那将没有任何理由进行抱怨；但实际上的勒索如此名目繁多，其方式如此曲折隐晦，以致没有任何道义上的可能性足以穿过这种迷宫。……这一类的榨取行径，有的与律例相符，但有些则是海关官吏为了自己的利益捏造出理由来的。（注：Charles Gutzlaff,A Dissertation upon the Commerce of China,in Captain Elliot's Despatch no.4,1839,p.69,F.O.17/30.）
他在前引备忘录中认为：“中国政府可以按其意愿征收贸易税，但以令人起敬的旧有成例之名将勒索合法化，则窒碍贸易，且有损诚信。……外国人展开斗争，并不是针对合法的收费，而是为了反对非法的勒索。”（注：《郭士立备忘录》，第27-28页，F.O.17/15.）
对于上述弊端，中国政府官员其实也十分清楚。后来签订《海关税则》，耆英在1843年的一份关于关税的奏折中有一段话，对此问题进行了集中概括：
从前粤海关于正税之外，皆有羡余。是以监督、洋商一切公事，得以从容措置。无如日久弊生，洋商辄藉办公为名，把持垄断，巧立名目，多取获利。该洋商获利既厚，各项人等无不视为利薮，小则望其佽助，大则从而勒索，日增月加，无所底止。总而计之，几将入不敷出。身家殷实者尚可勉力支持，成本较薄者无不立形倒乏。其乏商所亏官项，不得不摊之于众商，以期有着。年复一年，竟致无商不累。于是各洋商上则短少羡余，外则诛求无厌，为挹彼注兹之计。因之，监督办公竭蹙，外夷积忿生事，上年（1842年——引者）在江南议抚时，夷酋璞鼎查首以裁革洋商、删除浮费为请，实由于此。（注：蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第3册，北京：北京大学出版社，1988年，第845页。）
耆英因签订一系列不平等条约，在对外交涉中多持妥协立场，向来对他评价甚低。但他这段话，却非常准确精练地总结了历来围绕关税征收产生的种种黑幕和重重矛盾。
以上所述表明，鸦片战前的中外税费争端，其起源并非在于清政府征课的严苛，也不在于外商企图逃避或要求减少法定税收，而在于寄生于海关征课上的拥有大小不等权力的官吏和行商对贸易的额外征取。发生于中外贸易中的大量税费，多数未被用于充实清朝国库，而是被各色人等中饱私囊。当围绕税费课征形成的利益集团想方设法巧立名目开辟“利源”时，他们并不具备用税费壁垒来保护本国产业的近代意识，他们对外商要求的拒绝也并非为了维护国家主权。当外商屡次向广东当局要求制订明确税率，并让他们直接纳税时，他们也并非想要挑战中国的主权。也许，正因为历次的要求被盘根错节的税费利益集团以各种方式拒绝之后，他们开始设想用战争来达到自己的目的，并推动英国政府将这种野蛮的设想付诸实施。
三
对粤海关税费问题长期关注和忧虑的，不仅是外商，还有清政府。
外贸税收只是清朝整个税收体系的延伸。出现在粤海关税收中的种种弊端，也是清朝整个关榷体制乃至行政体制所面临的问题，并早已存在。顺治十年(1653)，清廷即令“各关差刊示定例，设柜收税，不得勒扣火耗，需索陋规，并禁关役包揽报单”。康熙时期，多次颁发的谕旨显示问题更为严重。如康熙十八年(1679)谕：“各关额外横征，差役四出扰害商民者，该部严禁访参。”（注：《钦定大清会典事例》卷239《户部·关税·禁令一》，上海：商务印书馆，1909年。）雍正帝即位之初，在指出有关官员对关税征收的种种黑幕置若罔闻，“以国家之税额，听猾吏之侵渔；以小民之脂膏，饱奸胥之欲壑”的局面的同时，要求“嗣后榷关者，务须秉公除弊。过关之船，随到随验。应收税者，纳税即放。不得认胥役作奸勒索阻滞，以副朕通商便民之意。”（注：《钦定大清会典事例》卷239《户部·关税·禁令一》。）
但缺乏制度保障的政令，其效用是难以持久的。从乾隆到嘉庆年间，对关榷之弊要“严办示惩，不稍宽贷”之类的警告屡屡见诸谕旨，均收效甚微。中英之间开始屡屡产生冲突的道光时期，局面在继续恶化。道光三年(1823)五月的一道上谕指出：“各关正额、盈余，例有常数。近年征收亏短，缘积弊未能去除。凡关津市镇地方，往往有恶棍把持，蠹役盘踞，及牙行铺户人等，相缘为奸，包揽商贾，串嘱在关家人、书吏，以重报轻，以多报少，通同掩饰，渔利分肥。甚至纳贿、私放、隐匿，皆所不免。”（注：蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第1册，第204页。）一个多月后，道光帝又发谕旨，表明他对此问题极为关注：“各关税课之盈绌，由商贾之多寡，而裕课必先恤商，恤商必先除弊。乃近闻各关奸胥蠹吏，勒征卖放，以正作罚，上下分肥。加之奸商偷漏，绕越粮船，百弊丛生，亏短日甚，转藉年岁歉薄，商货短少……总由经征各员，任听丁胥人等，例外横征，通同舞弊，以致商人裹足不前，于榷务大有关系者。”（注：蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第1册，第224页。）
在这种关税征课普遍腐败黑暗的大背景下，粤海关榷务作为巨利所在，情形必然更为糜烂，已如上所述。清政府无法设计出有力的税收制度，较为长期坚持的一项要求就是，各关口要将课征税率公开化。清政府在此问题上与东印度公司及英国散商竟有着一致的要求，但也同样难以实现。顺治十四年，清廷令各口将“关税照部颁条例刊榜，竖立关口，便商输纳”。（注：《钦定大清会典事例》卷239《户部·关税·禁令一》。）康熙五年，清廷又“议准刊刻关税条例，竖立木榜于直省关口，晓谕商民”，以防“不肖官吏于定额之外私行滥收”。（注：《清圣祖实录》卷18，第20页。）然而，将关税条例刊刻于木榜、树立于关口这样看似简单而又明确的政令，竟很难得到执行。雍正二年，皇帝令各地关口，“嗣后著将应上税课之货物，遵照条例，逐件刊刻详单，印刷多张，各货店均给一纸，使众人知悉。其关上所有刊刻条例之木榜，务令竖立街市，使人人共见，不得隐匿屋内，或用他纸掩盖，以便高下其手，任意苛索。”（注：《钦定大清会典事例》卷239《户部·关税·禁令一》。）但这样明确的政令总是无法落实。（注：嘉庆十九年(1814)的一道上谕指出：“各关口应立之税课木榜，并详单小本，均不竖立刊刻。商贾不知税则多寡，任听家人吏役额外抑派，多收少报，亏课病商，丛滋弊窦。”见《钦定大清会典事例》卷240《户部·关税·禁令二》。）
隐瞒官定税则，剥夺中外商人的知情权，“以便高下其手”，也正是粤海关常为外商诟病的一项弊政。粤海关在此方面同样有明确规定：“各关征税科则，责令该管官详刻木榜，树立关口街市；并责令地方官将税则刊刷小本，每本作价二分，听行户颁发遵照。倘该管官将应刊木榜不行设立，或书写小字悬于僻处，掩以他纸，希图高下其手者，该督抚查参治罪。地方官将应刊税则不行详校，致有舛漏，或更扶同徇隐者，并予严参。”（注：梁廷楠：《粤海关志》卷17《禁令一》，第2页。）但这种规定却从未得到执行。1836年4月，25个英美商行联名向两广总督和粤海关监督请愿，其申诉书中提出，“我们对（中国）政府制订的税额轻重一无所知”。（注：“Copy of Representation to the Viceroy and Hoppo of Canton,”Supplement to The Canton Register,May 10 th,1836.）到1830年代，随着中外贸易的扩大和文化交流的深入，外国商人私下通过种种手段来对粤海关的税收问题展开调查，获取了一些文献，但所知仍为有限。前引郭士立的备忘录曾说：“许多年的光阴流逝之后，外国人才得以获知对他们的生意征税的方式。甚至在今天，我们对中文的学习使我们可以查考原初的规则，但我们所知仍极为有限。我们可以指出朝廷所定税则的多少，但无法弄清各种勒索的因由。所有被特许参与对外贸易的商人均刻意将税收系统神秘化，所有海关职员都在各种名目和借口下尽可能地勒索榨取。”（注：《郭士立备忘录》，第1-2页，F.O.17/15.）“将税收系统神秘化”，这正是清朝整个关榷系统的要害，更是关税利益集团赋予粤海关的一个显著特征。正因为如此，在《南京条约》签订后，伊里布、耆英在与璞鼎查谈判过程中，曾主动提出要将重订的税则刊刻于木榜，竖立于关口，以清弊源。
对于海关税收中存在的问题，清朝历代统治者均很明了。康熙帝曾多次就外贸税收问题发布谕令，要求按章课税。康熙三十七年，清廷下令“减广东海关税额”，因“广东海关税收人员，搜检商船货物，概行征税，以致商船稀少，关税缺额。且海船亦有自外国来者，如此琐屑，甚觉非体。著减额税银三万二百八十五两”。（注：《清圣祖实录》卷188，第4页。）这说明，关吏的滥征不仅使外商啧有烦言，而且祸延国课。减轻其中弊端以维持国库收入，正是清朝历代统治者企图解决关税问题的内在动力。
需要指出的是，粤海关及其他各地关口的滥征和勒索，除了官吏的贪婪外，还有着制度上的原因。部分的额外征取是因“公用浩繁”，即因关口业务的开展和扩大而产生的各种开支。粤海关因中外贸易的不断扩大，这方面的情况尤为突出。但清政府在正项之内又不考虑这些支出，或规定的经费不敷用度。这既迫使关口官吏设法浮收以补缺，也为他们肆无忌惮地设法中饱私囊提供了借口和契机。清政府对此并非无知，但又绝不愿因实际支出需要而影响财政收入。它甚至也以各种名目向海关和行商搜刮，从各种额外征收中分肥。这样它便往往向关税利益集团妥协，对他们的行为实际上加以默许乃至纵容，关税利益集团则趁势变本加厉，各种禁令便成具文。勒索滥征的溃疡历久不愈，原因之一便在于此。例如，乾隆元年管关巡抚杨文乾奏请将每年约银八九万两的规礼杂费“悉予减免”，但户部却认为，这些规礼、杂费，虽则例所无，但“若系相沿旧例，日久相安者，仍行照旧办理，使伊等办公有资，不致别生弊端，有亏课额”；其中有些是归公名色，“即属公项钱粮，有关国帑，未便竟行裁减”。（注：梁廷楠：《粤海关志》卷14《奏课一》，第617页。）结果否决了杨文乾的主张。乾隆二十八年，清政府就各关陋规应革应留作出规定，对一些额外征收予以“恩准”即合法化，实为中央政府向各地关税利益集团作出又一次全面妥协。其中“粤海关之规礼、担银、并平、罚料、截旷以及舟车饭费等六款”，均予保留。（注：《钦定大清会典事例》卷239《户部·关税·禁令一》。）
但由于关税收入，尤其是粤海关的收入，在清朝财政中占有相当重要的份额，清政府对其极为关注，故一旦过分的额外滥征损害到正常贸易，清政府还是会重申禁令，加以抑制。如前所述，在外商抗议下，粤海关早期曾数几次减税。乾隆帝在即位之初，即废除10%的从价附加税，并令粤海关监督“将朕旨宣谕各夷人知之”。（注：《钦定大清会典事例》卷239《户部·关税·禁令一》。）对于在关税缴纳中占有重要份额的英国人的要求，清政府越来越难以忽视。1829年，收到前述东印度公司要求减税的禀帖后，两广总督李鸿宾等将该公司的要求密奏道光帝。李鸿宾等报告说，粤海关每年100多万两的关税收入中，“夷船货税约十之八九。而夷船中英吉利船货等税居其过半，每年约纳税银六七十万两不等。是以该国夷商恃以输税独多，往往意存挟制，故作刁难”。（注：蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第1册，第591-592页。）或许李鸿宾是在暗示道光帝，从“货税”的角度出发，需认真考虑英国人的要求。道光帝对此问题本即敏感，前引其两道谕旨，很清楚地将厘清榷务之弊的必要性与“征收亏短”之局面联系在一起。故道光帝不久果然下令：“该夷人禀内，夷船规银不论船只大小一律征收，恳请分别纳饷等款，尚可量为变通，著该督等妥议具奏”。李鸿宾会同广东巡抚卢坤、粤海关监督中祥在1830年2月21日再上奏折。他们认为应该减免的是进口规银，提出的减税方案是：“仿照康熙二十四年酌减洋船钞银二分之例，将一、二、三等各船规银均减去十分之二，以昭公溥。”“至夷船另有出口规银五百余两，九折征收，为数较少，亦系随饷解部；放关银一百三十余两，系拨充普济堂公用，报部核销，俱应毋庸议减。”（注：《清代外交史料》（道光朝三），北平：故宫博物院，1933年，第22、23页。）对这一方案，道光帝很快发下谕旨，全部依议。（注：蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第1册，第604页。）粤海关监督中祥随后向外商公布了道光的这一谕令，将所有外国船只的规礼银由原来的实际征收数字1013.364两减为810.691两，不再区分船只大小。船钞、放关银、粮道捐等维持不变。（注：The Canton Register,2 nd August,1830.）
清政府这次让步被英国人当作一个难得的胜利。在这之后，仍有外商就税费问题向中方提出抗议，迫使后者作出让步的例子。（注：如巴斯商人化琏治(Framjee Pestonjee)等20人，就粤海关对劣等生丝（“皮丝”）征收与优质生丝一样的关税（每担13两），在1834年7月3日提出申诉，要求减免。7月21日，粤海关监督给予答复，满足了他们的要求。详见The Canton Register,July 28 th,1835;August 4 th,1835。1836年4月，25个英美商行联名向两广总督邓廷桢申诉，就诸多税费滥征现象提出抗议，粤海关监督彭年稍后正式回应，实际上接受了英美商人的要求，并表示：“今兹重申严令，命行商、通事仍按（过去）税率征收，毋得多事，致生滋扰。该夷等亦切勿乘势渎请，以免纷争”。详见Supplement to the Canton Register,May 10 th,1836.）而1834年道光帝就粤海关关税问题专门发下的一道谕旨，似乎更鼓舞了英国人的希望。道光帝对于官吏、行商的“额外横征、通同舞弊”导致“商人裹足不前”，因而危害榷务，确有较深体察，他在上谕中说道：
有人奏粤商近增私税，拖欠夷钱，请明定章程，杜绝弊端等语。外夷与内地通商，本系天朝体恤，所有应纳税课，果能按额征取，自必乐为输纳，日久相安。若如所奏，近年来粤商颇多疲乏，官税之外，往往多增私税；奸人又于其中关说牟利，层层朘削。甚有官商拖欠夷钱，盈千累万，以致酿成衅端。是粤商等假托税课名目，任意勒索，甚至拖欠累累，该夷商等不堪其扰，无怪激生事变……若不明定章程，何以服夷众而杜弊端。著卢坤等确切查明，倘有前项情弊，立即从严惩办，毋稍徇隐。（注：中国第一历史档案馆编：《鸦片战争档案史料》第1册，天津：天津古籍出版社，1992年，第171-172页；蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第2册，第125-126页。）
道光帝的着眼点之一，显然是希望有关人员能“按额征取”，使外商“乐为输纳”。两广总督卢坤对此了然于胸。他首先矢口否认谕旨中“粤商增私税”的说法，进而强调：“夷人完纳税饷，有减无增，虽每年来粤夷船多少不定，关饷赢缩靡常，而近年征收饷银，均溢正余定额”。进而宣称其调查结果是“一切船钞货税，均系查照则例，由书吏按额核算征收，商人不过代为完纳，无从私增浮索”。（注：中国第一历史档案馆编：《鸦片战争档案史料》第1册，第172、173页。）这明显是投其所好，以关税溢额征解来搪塞关注税收的道光帝的责问。
但道光帝的整个谕旨却被英国人翻译，显示他们对清廷态度高度关注。（注：英商恰和洋行的马地臣(James Matheson)在其所著书中曾加摘录，详见James Matheson,The Present Position and Prospect of the British Trade with China,London:Smith,Elder and Co.,1836,pp.109-111.）也许，1830年代中期后，英国商务监督署和英国在华商人对粤海关税收问题的一再抨击与抗议，就是希望引起清廷的关注以实现其目的。英国人也相当清楚粤海关税费之弊与清政府财政利益之关系。郭士立的备忘录指出，广东官员拒绝变通税收体制的直接后果，“就是大规模的、组织完善的走私体系的形成，海关缉私船和快船都从事这种活动。（走私船的）许可是从官员那里买来的，讨价还价一结束，货物就如常运入并发货。”他还指出，尽管缉私有时会有很大的“收获”，但“所有的预防措施都证明，彻底根除这些（走私）恶行是不可能的，除非税收得以减免，而合法化的勒索不复存在。但却不能指望本地政府会支持这种主张，因为现存秩序的存在可以保证他们获取巨额的资财，而根绝走私则会使他们合法所得的主要源泉趋于干涸”。（注：《郭士立备忘录》，第3-6页，F.O.17/15.）在一定意义上，这种丑陋的事实是他们向清政府施加压力的资本。
当然，高度关注税务与财政问题的道光帝也像清朝历代皇帝一样，无法真正根除弊端。最终将这英国人忍受多年的“愤懑的芒刺”拔除的是鸦片战争，战后新税则的制订无疑是英国人因这场不义的战争而收获的一份红利。但从另一方面来看，对海关税费征收问题的解决，在清政府这方面也有长远的历史背景和相当清晰的政策基础。在清政府谴责贪官污吏横征暴敛的道德言辞的背后，是对财政收益的高度关注，这在中英争端日益激烈的道光时期也表现得愈益明显。道光帝对粤海关税费问题有关政策的主要着眼点，乃是保证其财政收入。这在后来海关税则谈判中成为清政府及主持谈判的大臣们惟一坚持的原则。
四
关于海关税则谈判，不少论著已予研究。但笔者认为以下几个问题仍需申论。
1.中英双方谈判原则之确立。
当英国政府决定发动战争时，逼迫清政府改订税则并非战争的主要目标，而是一个选项。英国外交大臣巴麦尊在1840年2月给义律的指示中附有一份战后条约草案，该草案规定了五口通商、割地、赔款、废除行商制度等必须达到的条款；而只有当清政府拒绝割让岛屿时，英方才提出作为通商条约的5个条款，即允许英人在各口岸自由贸易、公布固定税率、最惠国待遇、领事裁判权、中国政府有权没收违禁品（鸦片）与走私货物等。其中关于税率的条款写道：“中国政府应在本条约第一款提到的通商口岸公布对合法进口和出口的所有货物征收的税率清单，各通商口岸任何官员不得对任何进出口货物征收高于该清单所列的关税”；“当中国政府意图对关税税则作出任何更改时，须提前12个月将更改内容通知英国商务监督或总领事”。（注：“Proposed Treaty with China,”(draft)F.O.17/37,pp.103-120.巴麦尊在1840年4月指示懿律与义律要在与中国签订的条约中就内地税问题作出规定，见Palmerston to George Elliot and Charles Elliot,April 25,1840,inclusure no.1 and no.2,F.O.228/14(Embassy and Consular Archives,China,series 1,Correspondence,1834-1930，英国外交部档案，这里使用的缩微胶卷，下同），pp.95-102.）应该说，这种表述是不含有协定关税的意图的。义律等在战争初期给中方的一些照会，也没有正式提出作为选项的5个通商条款。只是后来随着中国在军事上的一再失败，侵略者的要价才越来越高。
1840年12月12日，在给琦善的照会中，义律首次正式提出，在赔款、割地等要求外，他还将就“定明税课及交易章程”等四个问题，与琦善“逐一详细酌商”。（注：《义律照复》，佐佐木正哉编：《鸦片战争的研究（资料篇）》，第33页。12月29日义律的照会再次提出“有交易章程、自开栈房贮货”之要求，见同书，第46页。）1841年2月13日，义律将一份条约草案随同照会送交琦善，其第五款提出：“嗣后英国商船，仍得进入黄埔，照旧贸易。现在输纳洋行规银行用者，自本年元旦为期，不准再行加增。至交易章程，进出货物税课、行用、规费各等事件，即由洋商三人，公同英商三人，会议定期，即便详报广东上宪，就行允准依照各商人会议之情，查办施行。”（注：《善定事宜》（1841年2月13日义律致琦善照会附件），F.O.682/1974/33（Embassy and Consular Archives,China,Papers in the Chinese Language，英国外交部档案，中文文书类，这里使用的缩微胶卷，下同）。）这一“草案”值得注意之处在于它提出中英双方协商税率的意见，可以视为首次正式提出协定关税的要求。
1842年《南京条约》签订前夕，取代义律的英国全权代表璞鼎查一再张贴晓示，发出照会，指责税费勒索问题为中英冲突原因之一，强调需要明定税则。璞鼎查在谈判期间向耆英、伊里布等发中一份包括9点内容的说贴，其第一、二、三点均与关税及贸易问题相关。他认为解决税率问题最好的方法是“皇帝命令地方官员就各口岸详细的、既定的进出口税率提供报告，当然要删除所有行用之类专横的收费，这些报告由双方高级官员加以审核，然后宣布以适当并准确的平均数为进出口税率”。（注：“Memoranda,”Henry Pottinger to the Earl of Aberdeen,September 2 nd,1842,inclusure no.27,F.O.228/19,p.462.）对此，伊里布等在8月14日给璞鼎查的复照中说：“其广州、福州、宁波、上海五处通商，除去广州一处本有关税定例外，其余各关则例不同，尚须两国会议，以昭遵守。”（注：佐佐木正哉编：《鸦片战争的研究（资料篇）》，第202页。）同意了璞鼎查提出的两国官员会议税率的要求。这可能是中方谈判代表首次同意“两国会议”关税则例，是影响中国近百年的一个关键性步骤。
不过，耆英等在第二天的照会中，开列“两国善定各事宜”，其中又提到：“至应纳税饷，由中国议定则例，颁发晓示，以便英国按例交纳”，（注：《耆英、伊里布、牛鉴致璞鼎查照会》，1842年8月15日，F.O.682/1975/65.）似与“两国会议”的承诺相抵牾。不久签订的《南京条约》也没有明确作出有关协定税则的规定。其第9款相关文字是：“（英商）应纳进口、出口货税、饷费，均宜秉公议定则例，由部颁发晓示，以便英商按例交纳。”（注：王铁崖主编：《中外旧约章汇编》第1册，北京：三联书店，1958年，第32页。）这里的“均宜秉公议定则例”，常被当作体现协定关税精神的条约表述。但是，这句话没有主语，并没有明白规定要由中英双方来议定税则。这段话在条约英文本中是：
His Majesty the Emperor of China agrees to establish at all the Ports,which are by the second Article of this Treaty to be thrown open for the resort of British Merchants,a fair and regular Tariff of Export and Import Customs and other Dues,which Tariff shall be publicly notified and promulgated for general information.（注：William F.Mayers(ed.),Treaties between the Empire of China and Foreign Powers,Shanghai,1906,p.3.）
这里的establish一词的主语显然是“中国皇帝陛下”，故英文本这一条款，在字面上并没有协定关税的规定。9月1日，伊里布、耆英等给璞鼎查的照会中，在谈到关税问题时又说，通商各口除广州外，其余四口“旧定关税之则例，向无英国出入口之货物，自应照粤海关输税章程，由户部核议遵行，俾昭画一。”（注：佐佐木正哉编：《鸦片战争的研究（资料篇）》，第219页。）这个照会小心翼翼地表达了仍由中方确定税则的意愿，似可看作一个试探。
然而，英方决心插手具体税则制订的决心却没有更改。璞鼎查对于“照粤海关输税章程”这一说法极其敏感，他在9月5日的照会中，对此表示强烈反对：
以粤海关与随带之衙役，左右勒索，额外苛求，以致正饷加倍三四。系英人不服，致启衅之大端。今乃言以粤海关输税章程为例。此如何不是与难加难及至永远之争论乎！本公使以较比五港口之则例，用取长补短，随势琢磨，致有则例公平，乃成功之法……本公使只俟贵大臣等，由内阁奉谕，以便宜行办，则图一晤为面叙各情。本公使又在粤东或他处，若更为便与贵大臣商议，以致此要案有着也。（注：《璞鼎查致耆英等照会》，1842年9月5日，F.O.682/1975/85.）
这份照会要求中方钦差大臣应得到充分授权，与他“面叙各情”，在广东继续谈判税则问题，这就将协定关税的要求进一步正式化。刚刚订立城下之盟的耆英等人不敢拂逆璞鼎查的意志，9月27日，他们在给璞鼎查的照会中表示，关于关税则例，“将来查照户部则例，刊刻成本，并竖立木榜，俾众共知，不任衙役稍得高下其手。仍将向取众费查明，应留应革，酌中定制，俟本大臣等到粤以后，再行会议，断不致有争论不美之端”。（注：《耆英、伊里布、牛鉴致璞鼎查照会》，1842年9月27日，F.O.682/1975/126.）次日，璞鼎查率舰队离开南京，游弋数月后到广东海面，等待与中国钦差大臣谈判税则。两国协议以定税则，因伊里布、耆英等，缺乏抗争的勇气和胆识，于是成为不可避免的结果。（注：到后来法国、美国与中国谈判时，协定关税作为一项原则，被正式写入条约。按照最惠国待遇的规定，英国自然也拥有这项其实由他们开创的权利。参见叶松年：《中国近代海关税则史》，第19-20页。）
至于英方在税则问题上的具体要求，可以概括如下：各口遵行统一税则；将引起英商愤慨的规费、行用等全部废除；税则公开，严格执行。（注：璞鼎查在1842年8月20日的照会中较为系统地提出了有关要求，见佐佐木正哉之《鸦片战争的研究（资料篇）》，第214-215页。括号内正字为笔者所改。按：《鸦片战争的研究（资料篇）》未标明日期，此处据The Canton Press,14 th January,1843年所载英文原件确定。）璞鼎查及其他英方谈判人员还在谈判中最大限度地诱使中方降低税率，为英国商人牟取利益。
作为中国谈判代表的伊里布、耆英等人，一开始就承认了这些要求的合理性。1842年9月13日，他们在照会中声明，“粤海关税例刊刻成本，英人在粤年久，当已无不周知，何尝稍有苛敛。其或勒索苛求，致比正饷加倍三四，则由于随带之左右、衙役及行商、通事、买办等人所为”，将“严行禁革”。（注：《耆英等致璞鼎查照会》，1842年9月13日，F.O.682/1975/89.）而他们在谈判中希望守住的底线，可以从伊里布、耆英及其助手黄恩彤等人提出的方案和其他文件中看出。在伊里布主持谈判的时期，黄恩彤就提出了大致的谈判策略，被前者认可。他的方案有二：“撤退洋商，将抽提行用，及海关各项陋规，一并裁正归公，则岁入可加三倍，一也。酌留洋商，将出入口大宗货物，如茶叶、湖丝、棉花、洋布之类，逐件加增，冷僻货物，如钟、表、洋参、洋缎之类，逐件议减，则所增之数，百倍所减之数，二也。”（注：黄恩彤：《抚远纪略》，齐思和等编：《中国近代史资料丛刊·鸦片战争》第5册，上海；上海人民出版社、上海书店出版社，2000年，第419页。）这两种方案的主要着眼点都是如何确保、甚至扩大清廷的关税收入。伊里布1843年3月死后，清廷命耆英接替钦差大臣之任，负责税则谈判。耆英在6月4日抵达广州当天，就税则谈判问题照会璞鼎查，重申税则谈判之“第一要务乃谨守上年成约；至保证有益税课，且利于两国贸易，则殊为至要。”（注：Keying to Herry Pottinger,4 th June,1843,F.O.17/67,pp.239-241.）他在有关续约签订后，竟认为中方在谈判中取得了成功，原因在于：“将大宗货物税银逐一加增，其余各税虽互有增减，而以新例比较旧例，每年征收额外盈余银两，总可有盈无绌。”（注：耆英等：《筹办粤海关裁费归公情形折》，《筹办夷务始末补遗·道光朝》第3册，第847页。）
使清政府的实际收入“有盈无绌”，这就是伊里布、耆英等人的基本谈判原则。这在具体问题的谈判中也表现出来。前已述及，粤海关及行商对贸易的搜刮，结果之一就是明目张胆的走私的日益扩大。伊里布等人相信，仅靠中国海关是无法制止走私以保证税收的。于是，他们将希望寄托于英国人。《五口通商附粘善后条款》第12款、《五口通商章程》第6、7、8、9、11等款，均有关于各通商口岸英国领事官员参与贸易与纳税事宜的规定，（注：王铁崖主编：《中外旧约章汇编》第1册，第37、41、42页。）这都是对中国主权的侵削。但在谈判过程中，中方官员对于英方提出的英国领事官参与税收管理的规定，则表示欢迎。参与具体谈判的马儒翰曾向璞鼎查报告双方协商的结果是：“领事在货船到达某口岸之时，即采取措施保证所有税款的交纳，在他满意地认为这类事宜业已办妥或至少将要解决之前，他将不会归还舱单及其他航行证件。只有领事在与关税有关的事项发生时始终在场，并参与其中，帝国岁入才能在最大限度上得以保证，同时也可予以有效的监督。”（注：“Henry Pottinger to J.R.Morrison,”Henry Pottinger to the Earl of Aberdeen,February 6 th,1843,inclosure no.19,F.O.228/23,p.100.）伊里布等在1843年2月给璞鼎查的一份照会中认为，由英国领事来“照料”关税征取，可以保证中国海关可以获得足够的税收，“是非常明智与合适的”。同时，他提出在通商口岸课征子口税的要求，因为清政府原在赣州关、韶州关和北新关等课征茶叶、丝绸和瓷器等货物通行税，因五口通商，“再无此类货物通过，无法征得额定税款。是故必于海口额外加征税款，以弥内地所缺。”（注：Elepoo,Keying and Leang Paouchang to Henry Pottinger,February,1843(no date),F.O.17/66,pp.331-336.）无论是赞同英领事官参与官吏纳税事宜，还是要求加征子口税，伊里布等的目的都是为了保持税额，而完全没有考虑对本国产品的影响这样的问题。
璞鼎查等对中方的立场是很明了的，也愿意通过对英国领事官管理纳税事项以维持贸易秩序、保证关税收入的承诺来攫取利权。他于2月20日复照，表示将拟定领事管理纳税事务的规条，并将付诸实施。他针对伊里布等关于五口通商导致原有内地关口税额不足的担心，要求伊里布等向他提供关于原有陆路外贸货税的资料，并表示“我从我的调查中满意地发现，无论是海口还是陆路的货税，都不会减少，相反，还会大幅度增加。一旦阁下将贵方希望的税额告知，我将毫无困难地将这一想法形诸文字，使您满意”。（注：Henry Pottinger to Elepoo,Keying and Leang Paouchang,20 th February,1843,F.O.17/66,pp.338-341.）这也可以说是在利用中方代表的愚昧而对其加以利诱。这样，中方认可了英方裁减规费的要求，而英方则愿意保证清廷的关税收入。可以说双方互相接受了对方的谈判原则，这使得炮舰威逼下的谈判得以更顺利地进行。
2.税则制订的基础问题。
在上述原则确定的同时，双方也着手进行税则谈判的具体准备。在璞鼎查离开南京之前，伊里布、耆英等和他商议解决了一个问题，即未来的税则以何者为基础。伊里布等在9月13日的照会中提出，在粤海关的税费中剔除不合理的规费，以清廷钦定的“刊刻成册”的粤海关税则为基础，拟定新税则。这一点，得到璞鼎查的同意。（注：《璞鼎查致耆英等照会》，1842年9月17日，F.O.682/1975/99.）同时，伊里布等虽承认粤海关的规费总体上是不合理的苛索，但又认为，“正饷之外”的部分收费还是有理由的，如设立税关的开销；各类衙役书办之伙食及饷银，等等，“关口资用所需，贵公使亦知其万不能少”。嗣后其他四口开放，各省督抚亦将“会同酌定”，以提供这类开销。但他们保证，其数额“断不会有加倍三四之事”，“只要酌中定制，足敷资用而止”。（注：《耆英等致璞鼎查照会》，1842年9月13日，F.O.682/1975/89.）
璞鼎查对中方适当征收银两以为“官用”，及书吏、衙役之“俸禄钱粮”的要求也表示同意，但强调“务当关税平中，不致商人受损；尤宜税例定明，俾免藉词勒索”。他要求将所有进出口税费“归一数征输”，即税费合一，定明于册，以使书吏、衙役人等“不得高下其手，仍行任意讹索”。（注：《璞鼎查致耆英等照会》，1842年9月17日，F.O.682/1975/99.）这一原则，英方后来一再重申。（注：如1843年1月22日璞鼎查在致伊里布等的照会中强调，“凡有火耗、加抽及各项公规，俱在税内，不得于定议后另抽，以致再起口舌，滋生事端”。见F.O.682/1976/21.）耆英到粤后，也先后两次向道光帝请示，将所有税费“归作一条鞭征，分款解支，例外浮费，尽行禁革”。（注：耆英等：《筹办粤海关裁费归公情形折》，蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第3册，第846页。）
新税则以粤海关正税为基础，加上必要的、以维持海关运作为目的的收费，这似乎是不难确定的。然而，这其中却发生了值得注意的情况。
第一步须将原来正税和各类收费的情况弄清。故伊里布及其助手黄恩彤、咸龄及粤海关监督文丰等，到广州后便着手为谈判做准备。文丰“命库使夏君，将税课定额、陋规实数，并洋行抽提行用，彻底清查，至是开册造报”。（注：黄恩彤：《抚远纪略》，《中国近代史资料丛刊·鸦片战争》第5册，第419页。）伊里布还要求英方就复杂的、英国商人一再抱怨的规费问题，派“熟悉商务之员”向英国商人进行调查，“将英商贩运出口进口各货物实在某项某费若干查明，开写清单，译出汉字，备文咨送，以便秉公核议”，防止行商“尚有隐匿、遗漏，未肯扫数开出”。（注：《伊里布致璞鼎查照会》，1843年1月23日，F.O.682/1976/23.）
英方在这方面的情况则耐人寻味。前面多次引用的郭士立备忘录，既提供了详细的粤海关税费清单，也提出了一个将来要与中国谈判的新税率清单。但热悉情况的郭士立这时在定海，璞鼎查没有起用他参加谈判，而是依靠对情况不如郭士立熟悉的马儒翰和罗伯聃(Robert Thom)。更令人不解的是，他们在谈判过程中也没有参考郭士立精心准备的那份现成文件。璞鼎查到澳门后，要求在华英国商人提供原来缴纳税费的详细情况。英国商人为此专门组织了一个五人委员会与璞鼎查联系。但这个委员会并没有能给璞鼎查提供多少资讯或有用的建议，（注：有关文献见“Correspondence between H.E.Sir Henry Pottinger and the British Merchants,Concerning the Future Trade of China,”The Canton Press,14 th January,1843;Friend of China and Hongkong Gazette,January 12,1843;The Canton Register,January 17 th,24 th,1843;etc..）后来璞鼎查向巴麦尊抱怨说，英国商人作为一个群体，“没有向我提供任何帮助”。（注：Henry Pottinger to Viscount Palmerston,July 19,1843,F.O.17/68,pp.62-63.但茶叶一项是例外。英商委员会向璞鼎查提供了鸦片战争前夕茶叶税每担6两的税率，而且给出了这6两所包含的所有税费名目和详细数字，应该是比较准确的。事实上，茶叶税费经常变动，6两这个数字反映的也只是鸦片战争前夕的情况。见《璞鼎查备忘录》，F.O.17/66,p.347.另见《英商委员会致璞鼎查》，The Canton Press,11 th February,1843.）璞鼎查转而要求伊里布向行商索要有关资料，提供给他参考。（注：《璞鼎查致伊里布等照会》，1843年2月18日，F.O.682/1976/35.）
黄恩彤在1843年2月6日向英方提出一份关税问题备忘录，表明中国方面的主张，包括如何清算粤海关原来所征的正税、归公税（即以往裁正归公之费，如担头、加三之类）和各项规费；在此基础上如何确认“不必更动”而仍需征收的正税和归公税；如何确定各项规费中当留、当废的部分；等等。他建议将所有应征税项仍分为“正税”和“公费”二种。他还提出，原各海关向宫廷奉献的“备贡”、“办贡”、“参价”之类，“火耗”、“添平”、“解部饭食”、“解饷盘费”及“吏役工食”等，都要在新税则中得到安排；又重申，因五口通商造成内地各关通行税的损失，“不得不以海口之盈余，补内地之溃缺”。（注：《黄恩彤酌拟税饷说帖》，F.O.682/1976/30.）黄恩彤和咸龄于1843年3月中旬访问香港，与麻恭少校(Major Malcolm)、马儒翰、罗伯聃等商谈税率问题。黄恩彤的将税收分为“正税”和“公费”两部分等建议，均未被接受，但英方却把他“编制成表的资料都接受了”。（注：莱特：《中国关税沿革史》，第9页。）
在这以后，拟定正式税则的使命主要由英方的罗伯聃承担。鉴于郭士立备忘录中的资料未被采用，而英国商人又未能提供具体的帮助，罗伯聃所依据的只能是黄恩彤到香港时带去的“编制成表的资料”。根据这些资料，正式税则的酝酿历时数月。直到7月初，罗伯聃所拟的税则方案为耆英所接受。璞鼎查曾认为由罗伯聃拟订的税则对英方太过有利，以致中方可能会提出异议，故特别指示马儒翰和罗伯聃可以作出适当让步。（注：参见璞鼎查的两份备忘录，Memorandum,29 th June,1843,F.O.17/68,pp.139-140;Memorandum,29 th June,1843,F.O.17/68,pp.141-142.）但耆英向英方一再表示没有异议。7月22日，中英双方同时公布了《五口通商章程》和《海关税则》。
罗伯聃后来制出了包括粤海关原有正税、原实征税和新税则的《对华贸易——出口》和《对华贸易——进口》两份表格。其所包含的数据，有粤海关原正税和原实征税两项，是他拟定新税则的重要参考资料，历来被中外研究者作为研究这段历史的重要的第一手资料。然而，笔者将之与其他资料相对照（参见表4），却发现其中存在很大的问题。
表4 鸦片战争前后主要进出口货物征税情况变动对照表 税额单位：两
资料来源：(1)本表所列进出口货物分别按贸易额排序，取1837-1838年贸易年度出口货和进口货之前8位。排序依据、1838年进出口税率资料、正税税率资料同表1。(2)郭士立备忘录税率见前引郭氏备忘录，F.O.17/15.(3)罗伯聃表税率与新税率见：“Foreign Trade with China-Exports”and“Foreign Trade with China-Imports”,British Parliament Papers,China,vol.40,Irish University Press,1972,pp.4-12；新税率参考了《五口通商章程：海关税则》。
表4中，前八种为出口货，后八种为进口货。对照一下可以发现，《粤海关志》所载正税税率与郭士立税率表之正税税率，是一致的；广州外侨总商会提供的1838年之实征税率表与郭士立税率表之实征税率，也是一致的。而罗伯聃表所载这两种鸦片战争前粤海关税率，与其他所有资料均不一致。大体说来，罗伯聃表所载各种货物之正税税率均较大幅度地高于《粤海关志》和郭士立税率表所载正税税率；而罗伯聃表所载之出口货实征税率，除茶叶一项外，均低于郭士立表及广州外侨总商会1838年表所载实征税率，但罗氏表之进口货实征税率，则又高于后二者所载之实征税率。《粤海关志》所载正税税率，应该是比较准确的；而广州外侨总商会及郭士立表提供的实征税率，均为二者经过调查或统计得到的结果，且可互相印证，应是比较可信的。因此，罗伯聃表提供的这两种税率，其准确性极为可疑。
按前文所说的情况，罗伯聃表所载鸦片战争前税率，应该是以黄恩彤所提供的资料为依据的。黄恩彤的资料，则应该是“库使夏君”调查统计的结果。这位“夏君”连钦定正税都提供错误的数据，则他所提供的实征税率资料，也实在令人怀疑。而且，罗伯聃表所有的正税税率与实征税率均与其他资料不同，这也很难说是“夏君”因时间匆促而发生错误。那么，是否“夏君”伙同粤海关官吏、行商，甚至黄恩彤等也参与其中，利用英方谈判代表一再表现出来的对税率问题的无知，故意提供不实的资料，希冀达到某种目的？
由于当事人没有留下相关记载，真相已难以了解。但笔者认为有必要在此提出这一问题，供研究者参考。尽管马士、莱特等中外研究者均以罗伯聃表提供的鸦片战争前税率数据为研究基础，但既存在如此明显的问题，则不应被继续当作研究相关问题的依据。
3.新税则实施的影响。
1843年7月22日广州贸易的正式重开，标志着新税则和新税制实施的开端。
表4显示，在16种进出口主要商品中，《海关税则》规定的关税相对于鸦片战争前的实征税，大多是大幅下降了，一般相当于原来的20%到70%。出口货关税降幅最大的是肉桂，为原实征税的15%；进口货关税降幅最大的是羽纱，仅为原实征税的8%。值得注意的是，棉纱和原色布两种较大宗进口货物的关税，较之鸦片战争前的实征税，各有约18%的上升。笔者还考察了这16种进出口商品之外的一些货物在新税则实施后纳税变动的幅度，一般也多在原来的20%-70%之间。
如果将新税则规定的税率与原来正税相比较，则可发现，所有出口货的课税均有不同幅度、多为数倍的增加。但进口货中的几种纺织品，如大呢、哗叽、羽纱、白洋布等的课税，仍然是较大幅度地降低了（原来对这些商品课征的正税与实征税差别就不太大）。这表明，英国人一方面要满足清廷维持财政收入的要求，于是增加出口货及棉花、棉纱等进口原材料的税率；另一方面他们压低英国纺织品的进口关税，以继续打开中国市场，反映了不断向英国政府施加影响的英国工业资产阶级的意志。
英国贸易商从新税则的实施得到巨大利益，自不待言。希望使自己财政收入“有盈无绌”的清政府的愿望，是否得以实现？两广总督耆英在1845年向道光帝奏报起解关税时，在附片中不无得意地写道：“（1845年所收税银）比较上年税额之数多至三十余万两，较之道光二十二年以前额征之数更属倍增。目前关税已有起色，若能年复一年，俱能有盈无绌，实于经费有济。”（注：《道光二十五年三月初四日耆英片》，蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第4册，第6页。）关于1820-1850年间粤海关历年奏报的税额，可以参见表5（见下页），依此可以观察《海关税则》的订立对清政府财政的影响。
从表5可见，鸦片战争前约20年的粤海关税额一直在150万两左右。1837年所奏报的178万余两为战前历年最高额，此后便迅速滑落。笔者推测这与郭士立所说的正常贸易中的走私活动日形猖獗有关。1843年中英贸易恢复后，在实征税率大幅降低的情况下，税额却在当年即冲上200万两的大关。1847年后的回落，并非关税总额在下降，而是因为其他各口岸相继开埠，尤其是上海开埠，吸引了大量外商前往，必然的结果就是粤海关贸易量的减少，从而导致该关税额的回落。但加上其他四关的税额，清廷从五口通商中收取的税银则一直处于上升的状态，与中外贸易扩大的过程相应。正因为如此，耆英才会认为，这个在炮口下牺牲民族长远利益而确定的税则，从财政的角度看，却是清廷的一个成功。
外商因实征税率降低而获益，清廷关税收入不减反增，谁是新税则的“受害者”？显然是下至吏役、兵丁、家人、通事，上至各级官吏的地方关税利益集团。这个集团不能说从此就彻底消失，但像战前那样肆无忌惮地依靠分润海关税费、进行各类榨取以自肥，则已不可能。
表5 粤海关历年奏报税收统计
年度 税收额（两） 年度 税收额（两）
1819-20 1479820.10
1837-38
1242044.22
1820-21 1497022.49
1838-39
1448558.99
1821-22 1485146.83
1839-40
1186551.86
1822-23 1404913.16
1840-41864232.17
1823-24 1444322.62
1843-44
2030543.18
1824-25 1260722.48
1844-45
2360832.16
1832-33 1477846.27
1845-46
2186530.44
1833-34 1669712.64
1846-47
1972089.83
1834-35 1424944.17
1847-48
1825223.55
1835-36 1674851.73
1848-49
1424045.65
1836-37 1789424.32
1849-50
1471318.48
资料来源；粤海关各年度奏报关税折，见蒋廷黻编：《筹办夷务始末补遗·道光朝》第2、3、4册。
本文的研究表明，无论是粤海关税费问题的形成、演变，还是其最后的解决，都具有长远的、复杂的历史背景，是多种历史因素长期相互作用的结果，而非仅为短时期重大事件所致。应该说，英国商人长期的、持续不断的对税费征收过程中的勒索或滥征的抗议，希望有关当局公布税率，按章课税的要求，在相当大的程度上是合理的。然而，这种要求最后却通过英国发动的野蛮的侵略战争得以实现。从客观上来说，按章课税，禁革浮费，在一定意义上也符合清政府的国家利益，虽然它有时也因额外加收的规费而获益。但它的政令因盘根错节的税费利益集团不懈的抵抗而无法贯彻，其国家意志最后竟因敌国强加的不平等条约强行改变税则和税制而得以实现。鸦片战前粤海关税费利益集团攫取各种名目的额外利益的行为是彻头彻尾的腐败，与利用关税保护民族手工业的近代观念完全无关，但这种税费征收体系又确曾被经营贸易的英国商业资产阶级和工业资产阶级当作共同的敌人；而且，其行为模式的终结在客观上也是西方工业品顺利占领中国市场的部分原因。揭示这些因素之间如此近乎不可思议的相互关系，可以使我们认识到这一问题的复杂性，从而摈弃简单的认识方法。从更宽广的角度来看，鸦片战前粤海关税费问题，也是清朝官僚集团政治文化的一种呈现。那种依恃行政权力、借用国家的名义巧取豪夺的贪婪行为，并非仅见于清朝的关榷体系，而是在清朝行政体系中普遍存在的行为模式。在这个意义上也可以说，即使在鸦片战争之前，对外交往与封建政治之间的冲突也是难以避免的。