财政应从一般性生产领域退出来——从财政与国有企业的分配关系看财政职能的转变，本文主要内容关键词为：财政论文,国有企业论文,职能论文,分配论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在建立与市场经济相适应的财税体制的过程中，财政资金将逐步从经营性和竞争性生产领域退出来。这一重大转变主要涉及财政与企业的分配关系。回顾改革开放以来财政与国有企业分配关系的变革历程，可以更加清楚地看到，财政资金从生产经营性领域退出来是建立市场经济体制的客观需要，是历史的必然。
从国有企业利润的统收统支分配中退出来
建国以后，我国长期实行高度集中的计划经济体制。全国的经济活动都纳入中央的计划，人、财、物、产、供、销都由中央（通过各部门）统管。在这种体制下，国有企业成为行政机关的附属物，没有自主权，没有独立的经济利益，实现的利润全部上交，需要的资金主要由财政供给，职工的个人收入与企业的经营情况没有直接联系。政府与国有企业不分你我，财政对国有企业的利润统收统支，是政企不分的根基，是财政直接参与一般生产活动的集中体现。改革正是首先从这一分配领域开始的。
经济体制改革的重点从农村转向城市后，首先是要解决企业的基本自主权问题，特别是企业对利润的分配权。改革国有企业经营成果的分配方式，是城市经济体制改革的第一步，也是财政从直接参与生产经营活动中退出的第一步。这一过程是曲折和渐进的，大体经历了四个阶段：一是对国有企业实行利润留成。1978年11月，国家对国营企业开始实行企业基金制度，规定企业在全面完成国家下达的有关计划指标后，可以从利润中提取一定的比例，用于企业集体福利设施和劳动竞赛奖金等，这是打破统收统支体制的开始。从1981年开始，国家对企业实行了利润留成制度，把企业实现的利润直接留给企业一部分。利润留成制度给企业的自主权不大，但对企业的激励作用以及对推进企业内部分配制度改革发挥的作用十分明显。二是实行两步利改税。为了稳定国家与企业的利润分配关系，使国有企业逐步走上自主经营、依法交税、自负盈亏的道路，1983年国家实行了第一步利改税改革，主要内容是：把国营大中型盈利企业上交国家的利润按55%的比例税率缴纳所得税，税后利润一部分留给企业，另一部分按照不同的形式上交财政；对盈利的国营小型企业，按八级超额累进税率缴纳所得税。第二步利改税将企业利润分配制度改为征收所得税和调节税，税后利润全部留归企业自主安排使用。两步利改税试图改变财政与企业的利润分配关系，这一改变还未来得及深化和规范，便被承包制代替了。三是承包经营责任制。在实行两步利改税的同时，国家对亏损和微利企业实行了多种形式的盈亏包干办法。从1987年8月起，国家对企业实行了以“包死基数、确保上交、 超收多留、欠收自补”为特征的承包经营责任制。与两步利改税相比，承包制不是前进了，而是退了一步，包盈不包亏，包出了不少空壳企业，国有资产流失严重。四是1994年以来的税制改革。建立社会主义市场经济体制的目标明确后，按照市场经济的要求，1994年国家实行了新税制，在改革流转税制，建立以增值税为主体、消费税和营业税相配合的流转税制度的同时，健全和完善了企业所得税制，规定所有内资企业，包括国有、集体和私营企业都实行统一的所得税，税后利润归企业自主支配。后来，逐步统一了内外资企业的所得税制。从上交利润到依法征税，不仅是国有企业利润分配方式的变化，而且是政府与国有企业分配关系的根本性改革，是调整政府与企业关系的关键性措施。
过去所讲的大财政包括国有企业财务这一环节，主要就在于财政可以直接参与国有企业的利润分配，对国有企业的利润有完全的支配权。对国有企业的利润分配实行统收统支，是高度集中体制下财政直接参与一般生产经营活动的突出体现，是计划经济财政与企业以及财政与经济关系的基础。财政从国有企业利润统收统支分配中退出来的过程，反映了我们把企业作为一个市场元素以及对市场机制逐步认识的过程。现在回过头来看，不从国有企业利润的统收统支分配中退出来，国有企业就不可能成为独立经营、自负盈亏的企业法人，就不可能形成公平竞争的市场环境，也不可能培育起相应的市场运作机制。可以说，财政从对国有企业利润的统收统支分配中退出来，是经济体制改革的必然选择，是我国市场经济发展的重要推进剂。没有分配关系的调整，就不可能有今天市场经济蓬勃发展的大好局面。
从国有企业基本生产资金供给中退出来
在统收统支的财政体制下，与国有企业的利润全部上交相适应，国有企业的基本生产资金也主要由财政供给。政府不仅拿钱建企业，还要向企业提供流动资金、设备更新改造资金等。财政担负着大部分的生产性投入，财政支出中用于生产建设的资金占财政支出的60%甚至70%以上，是名副其实的生产建设型财政。这种体制，不仅财政自身难以承受，而且助长了企业的依赖心理，企业争投资、抢项目，而不关心财政资金的使用效益。有困难找政府是这种体制的必然结果。
与国有企业利润分配改革相适应，政府对国有企业的基本生产资金如流动资金、基本建设等方面的直接投入也在逐步减少。从1978年开始，国家对财政用于生产和建设资金的供应方式进行了改革。过去，企业折旧基金国家管得过多、统得过死，不利于企业技术改造。1978年，国家把企业折旧基金留用比例由原来的40%提高到50%；次年又规定，凡固定资产原值在100 万元以下的工交企业， 所提折旧全部留给企业。 1985年又将企业提取的折旧基金70%留给企业，30%上交主管部门和地方使用。从1987年起，企业提取的折旧基金全部留给企业。财政从国有企业折旧基金分配中退出来，是退出国有企业的简单再生产的一个重要方面。与此同时，通过采取分类折旧和提高折旧率等方式，逐步提高了固定资产折旧水平，增强企业自我改造的能力，鼓励企业加快技术改造步伐。
对流动资金，国家也不断探讨改革供应的方式。改革开放以前，国有企业流动资金有时由财政和银行双口供应，有时由财政全部负责定额流资。从1980年起，实行国拨流动资金无偿占用，企业自有流动资金不足部分由银行贷款解决，流动资金增量财政不再负担。1983年以后，财政将国拨流动资金全部移交给人民银行，企业流动资金由银行统一供应。至此，财政基本从国有企业的简单再生产领域退了出来。
对财政用于基本建设资金的投资方式，进行了几次改革。1979年，对预算内基本建设拨款改为由建设银行贷款，并在部分地区进行试点。从1981年起，基建投资拨改贷逐步推开。这项改革，一定程度上增强了建设单位使用资金的责任感，对于促进建设单位改善经营管理，节约建设资金，提高投资效益，起到了一定作用。由于财政用于基本建设的投资主要是构成新建企业的固定资产，属于新建企业的资本性投入，全部改为贷款，新企业从一开办就无资本而只有债务，企业债务负担增加。为了减轻企业债务负担，搞好国有大中型企业，这几年国家每年都把一部分“拨改贷”资金本息和基本建设经营性基金转为国家资本金。
1998年，财政部正式明确对财政周转金实行只收不贷，停止周转，到2000年清理完毕。财政周转金作为财政无偿投入方式的一种补充，在支持企业发展方面发挥过积极作用。清理整顿财政周转金，也是转变财政职能、规范金融秩序的需要。
20年改革的实践说明，财政包揽国有企业大部分生产建设资金的做法只能适用于资本积累的最初阶段，与市场机制格格不入。企业要走向市场，按照市场机制平等竞争，优胜劣汰，就必须切断与政府的直接分配关系，政府做自己该做的，企业干自己该干的。目前，财政缺位与越位并存的问题依然存在，财政资金从一般经营性和竞争性生产领域退出来还需要一个过程。这有实际操作上的问题，如有些建设项目需要较长的时间才能完成，原定由政府财政投入的资金来源无法中断，金融体系还不够发达，企业融资机制不健全等；也有观念上的原因，如人们往往沿袭过去的经济发展思路，千方百计争取财政资金投资于一般生产企业。因此，转变财政职能还面临着艰巨的任务。
转变财政职能，建立公共财政
当前，转变财政职能的重点是财政资金逐步退出经营性和竞争性生产领域，转到满足社会公共需要方面上来，逐步提高财政对社会保障、教育科技和文化卫生事业发展及基础设施、环境保护、国防安全等公共需要方面的保障能力。
保证国家政权建设的支出需要，确保国家机器正常运转。各级党委、政府和公、检、法部门有效地发挥职能，是市场正常运转必不可少的，保证党政机关和公检法部门必要的办公、办案经费，保证公职人员工资按时发放，是各级财政最基本的职责。当前尤其要关注县乡基层政权建设的需要，不断完善转移支付制度，增强县乡财政的基本保障能力。
增加社会保障支出，加快社会保障体系建设。采取多种措施，包括调整支出结构，适时开征社会保障税，变现部分国有资产等，充实社会保障资金，逐步形成资金来源多渠道、管理服务社会化的社会保障体系。这是市场经济的客观要求。当前要落实好国有企业下岗职工基本生活费用、离退休养老金、城镇居民最低生活保障支出，保持社会稳定。
增加科教投入，支持文化、卫生、医疗等公共事业发展。科教兴国是我国的重要国策。财政对科教文化事业的投入是逐年增加的，但与人民群众日益增长的需求相比，还有相当大的差距。随着财政收入的增长，财政职能的转变，应逐步增加用于这些公共事业领域的投入，为提高整个社会的文明程度提供必要的财力保证。
增加基础设施建设投资，为经济发展提供良好的环境。搞现代化，基础设施建设先行一步，这已是不少发达国家工业化和城市化的成功经验。去年以来，国家实施的积极财政政策，先后增发1600亿元长期国债，用于增加农田水利和生态环境建设投资，加快电信和铁路、公路建设，扩大城市环保和城市基础设施规模，拉动经济增长。这次实施投资拉动，没有投资生产经营性项目，对重点企业的技术改造采取财政贴息的方式给予支持，这是转变理财观念和财政职能的一个伟大实践。
转变财政职能的一个重要前提是逐步提高财政收入占国民生产总值的比重，为政府职能的发挥提供雄厚的物质基础。目前，财政集中的水平很低，国家财政收入占GDP的比重仅为12.4%， 大大低于市场经济发达国家，也低于一般发展中国家，政府在社会资源配置中的作用受到很大限制。从国际经验和我国财税体制改革的实践看，财政收入与GDP 增长同步，或在一定时期内略高于国内生产总值增长是能够实现的。通过加强税收征管、调整现有收入结构、开征社会保障税等新税种、加快费改税步伐，以及逐步把预算外资金纳入预算内管理等措施，力争逐步把财政收入占GDP的比重提高到20%左右， 为建立公共财政提供必须的财力保证。这是我国财政发展的一个长期目标。
标签：财政职能论文; 国企论文; 国内宏观论文; 企业利润论文; 经营利润论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 企业经营论文; 经济论文; 利润论文;