我国党政领导干部公选模式的回望与前瞻，本文主要内容关键词为：公选论文,党政领导干部论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.3文献标识码：A文章编号：1672-1942(2007)01-0014-05
近年来，随着干部人事制度改革的进一步深化，领导干部公选工作逐步走进人们的视野并日益常态化。2000年6月，中共中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》明确提出：“要逐步提高公开选拔领导干部在同级提拔干部中的比例”。同年7月，中组部在青岛召开的全国干部人事制度改革经验交流会上又提出了具体要求：2001年至2010年，各地通过公开选拔产生的地厅级以下委任制领导干部人数要达到新提拔同级干部总数的1/3以上。[1] 这就为领导干部选用方式的改革指明了方向，也对领导干部公选模式的科学化、规范化提出了更高的要求。但是，我国各地现行的几种公选模式仍存在不同程度的缺陷，需要进一步改革创新。
一、现行党政领导干部公选模式的利和弊
我国正式开展公开选拔党政领导干部始于20世纪80年代中期，经过20多年的实践探索，各地在公选模式的认识上有了长足的进步，形成了一些比较好的作法，如吉林省的“一推双考”模式、广安的“5+3”模式、江苏的“公推公选”模式以及四川的“8+3”模式等，为全国公开选拔领导干部工作的继续深化提供了宝贵的经验，也为完善公选模式提供了有益的启示。下面，就这几种典型的公选模式逐一进行比较评析。
(一)吉林省的“一推双考”模式
吉林省的“一推二考”模式，即各级党组织和广大群众推荐，考试与考察相结合的模式。它是我国应用最早，也是普及面最广的一种公选模式。它的主要做法和程序是：1.拟定公选职位和条件，发布公选公告。结合干部队伍实际，确定公选领导职位及职数，提出报考者应具备的基本条件，主要包括思想政治素质、文化程度、专业知识、年龄要求、任职经历等。通过新闻媒体或其它社会渠道向社会公布。2.推荐报名。发动各级党组织和广大群众举荐，提倡和鼓励符合条件的干部个人自荐。3.资格审查。按照选拔条件和要求，由组织部门对报名的人选进行资格审查。对审查合格者，准予参加考试。经资格审查参加考试的人数，一般不少于选拔职数的5倍。4.进行笔试。按部门岗位和类别要求，应试人员分别参加公共科目和专业科目考试，重点测试干部的理论素养及分析、解决实际问题的能力。根据笔试成绩，确定参加面试答辩的人员。5.面试答辩。组织面试答辩委员会(一般由7人组成)，对笔试者进行公开答辩测验，根据面试答辩成绩，确定考察人选。6.组织考察。由组织部门组织干部考察组，分别到入选干部所在单位及近三年来工作过的部门，广泛听取意见，主要对干部的德、能、勤、绩、廉等方面进行全面考察，并在考察对象所在单位进行一定范围内的民意测验。根据考察情况，考察组提出人选意见，报省委讨论。[2]
“一推二考”公选模式的推行，在我国领导干部公选制度的发展上具有特殊的意义：一是把公选形式运用到批量选用厅局级领导干部，对公选领导干部的发展起到了重要的推动作用，为此，中组部曾两次转发吉林省的做法，广泛推介吉林省的成功经验。二是经过反复摸索实验，初步形成了公选领导干部的制度结构模式，为公选领导干部制度的形成奠定了重要的基础。三是定期组织笔试和程序化的结构化面试，便于各级组织操作，节约管理成本。
其不足之处：一是由于笔试内容设置不合理以及考题的机遇性比较强，使得不少实践经验丰富、领导才能优秀、有发展潜力的干部难以进入下一个竞选环节，有可能造成“矮子里面选高子”的局面。二是面试的手段过于单一，难以全面掌握应试者的综合素质。吉林省设置结构化面试过于注重程序化和标准化，考官难以在考生的一问一答中深入了解其分析能力、创新能力、决策能力以及组织协调能力的状况，容易导致最终选用的干部“高分低能”的现象。
(二)广安的“5+3”模式
“5”即在考试环节采取基础知识测试以及视听传达、案例分析、竞职演讲和现场问答等能力测试；“3”即在考察环节，主要对前三年实绩进行考核、开展民主测评及线性分析、座谈推荐及考察组综合评价等。[3]
与吉林省的“一推二考”模式相比，“5+3”模式的不同点在于：一是进一步突出了透明性与民主性。在笔试环节，加强新闻舆论监督，笔试成绩一旦产生，就在电视台进行公布。在面试环节，以全程录像的形式进行，并及时在广安电视台播放。在考察环节，及时将进入考察的人选的基本情况和笔试面试成绩在《广安日报》上予以公告。考察组每到一个单位，首先张贴干部考察预告和政绩公示，公布监督电话和考察组联系电话，明确参加会议测评人数不少于50人、座谈测评推荐不少于20人，并把群众推荐和满意度测评作为重要的依据，50％的人选自然淘汰。二是强化了领导能力测验。在面试环节，增加了视听传达、案例分析、竞职演讲、演讲答辩等环节。考察考核阶段，除了采取常规的民主测评和个别谈话了解情况外，还引入数量线型分析进行测评，通过对13个测评项目的测评，准确了解考察对象的德才表现和工作表现，并强调给政绩突出者加分，让在基层主干线工作、群众认可、实绩突出的同志后来居上。三是实行了量化考评。对整个公选进行量化考核评分，全部记入考生个人总成绩。整个公选总分350分，其中综合知识测试150分，视听传达、案例分析、演讲及答辩150分，考察考核50分。在演讲及答辩环节，统一由专家评委组进行，一个标准执行到底。在考察考核环节，对参加测评推荐的范围以及获奖加分范围作了统一规定，明确了记分细则和转化公式。特别是把年度考核和获奖的分数控制在20分以内。
其不足之处：笔试环节设置靠前，把知识测试和能力测试人为地分开，并且知识测试与能力测试的分值相同，使不少实践能力强的考生被排斥在组织选用的视野之外，同样存在“矮子里面选高子”的情况。
(三)江苏的“公推公选”模式
江苏省在推进县(市)长候选人推荐人选产生方式创新方面较早实行“公推公选”。2003年10月到12月，徐州沛县县长候选人推荐人选和常州金坛市市长候选人推荐人选通过“公推公选”产生，南京白下区、雨花台区的区长候选人推荐人选相继通过“公推公选”产生。2006年3月至5月，徐州市贾汪区、龙云区、泉山区三区区长候选人推荐人选通过“公推公选”产生，“公推公选”成为徐州市产生县(市)长候选人推荐人选的重要方式之一。“公推公选”包括以下程序：报名和资格审查、两轮民主推荐、实地调研、演讲答辩、民意测验、组织考查、常委会差额推荐、全委会投票表决。以沛县为例，沛县县长候选人推荐人选的最终出炉经历了六“关”，首先是符合基本条件和资格，这是报名参与竞争的前提，也是参与竞争的起点，经过报名和资格审查，70人开始了竞争；“第二关”是“70进12”，由754名县处级领导干部参加的第一轮民主推荐从70人中投票选出12人；“第三关”是“12进6”，由29名市级领导参加的第二轮民主推荐从12人中投票选出6人；“第四关”是“6进3”，经过调研和撰写调研报告、演讲答辩和民意测验，组织有关部门和各县(市)区有关领导，市及沛县部分党代表、人大代表、政协委员和干部群众参加民意测评，现场提问，同时邀请9名省市有关领导和专家学者组成评委组现场评分，根据综合得分排序，从6人中选出3人；“第五关”是“3进2”，市委常委会根据省委组织部考察结果从3人中选出2人；“第六关”是“2进1”，市委全委会投票表决从2人中选出1人。[4]
与上述公选模式相比，“公推公选”模式主要有两大特点：一是摒弃了面试前惯用的笔试这一环节，让更多领导能力突出，有发展潜力的干部直接进入了组织选用的视野，杜绝了“考试专业户”的出现。二是把竞争的前几轮环节的决策权交给广大干部，在最终人选确定上又实行全委会票决，更大范围地体现了民主，实现了变“少数人在少数人中挑人”为“多数人在多数人中选人”。
其不足之处：一是资格“门槛”过高，限制了人才竞争的范围。如江苏公推公选县长候选人规定，参加“县长推荐人选”选举，必须具备以下条件：大学本科以上学历，年龄在45岁以下，在徐州市担任副处级以上职务两年以上，结果，徐州仅有89人符合这些条件。二是选举人的条件设置过严，降低了民主参与的广泛性。在多轮民主推荐和测评中，参与投票的只限于副处级、正副厅级领导干部，群众参与性不强。
(四)四川的“8+3”模式
2006年3月，四川省试行“8+3”模式公开选拔20个副厅级领导干部，这种模式将测评干部的关口增加到了11项，包括基础知识测试、无领导小组讨论、案例分析、模拟演讲、视听传达、现场问答、心理素质测试、培训结业测试等8个测试内容以及民主推荐、民主测评结果、线性分析、组织全面考察3个环节。由于测试环节众多，强度较大，这一模式也被人们称为“魔鬼集训”。[5]
比较而言，这种模式具有比较明显的特点：一是体系性较强。该模式在程序上设置了8个环节，8个测试内容总分1000分，测试形式、重点、权重各不相同，如在基础知识测试中侧重于对考生的基本理论和专业素质进行测评，在无领导小组讨论、模拟演讲、视听传达、现场问答中侧重于对考生的组织能力、领导能力、思辨能力进行测评，心理素质测试侧重于对考生的心理素质、健康状况进行测评，培训结业测试侧重于对考生的团结协作能力及体能进行测试，最终构成一个干部资格、素质、知识、能力及体能等方面全方位、系统考核的新体系。[6] 二是更注重对干部综合素质进行测评。在广安“5+3”公选模式的基础上，测评大胆引进了无领导小组讨论、心理素质测试等一些现代人才测评手段，增加了考生考试的广度和深度，增强了测试结果的科学性，杜绝了“高分低能”情况的发生。在培训结业测试中引入了野外生存能力测验、体能训练等考核方式，从多个侧面全面掌握考生的综合素质。三是先定人选，后定职位。过去公选采取先确定职位，再按职位报名参考，同一职位内竞争的做法，这次公选采取“先定人选，后定职位”的办法，即通过推荐、测试和考察，先确定人选的资格条件，再根据干部个人的素质和能力，参考本人意愿，由组织确定拟任人选的职位，实现人选与职位的优化配置。
其不足之处：一是测评过程过于繁琐，在能力素质的考评上可能会出现重复测试。二是成本不经济。从考试报名参加基础知识测试到培训结业测试众多的环节中，历时近三个月，组织者都设置了淘汰的程序，不光是考生要应付高强度的考试，组织部门也需要安排相当的人力和物力来保证考试的有序进行，导致行政组织成本过大。三是由于考官素质、管理成本等方面的原因，该模式适用于选拔高级官员，不太适用于科局级领导干部选拔。
二、改革现行党政领导干部公选模式的思考
从近年来我国党政领导干部公选工作发展的实践来看，现行公选模式存在的制度性缺陷已越来越明显，人们对公选改革的呼声也越来越高，但如何改革，大家众说纷纭，没有一个统一的认识，不少人认为可以学习企业选人用人的那一套，有的人则认为要学习“超级女声”的做法。笔者认为，不管如何操作，领导干部公选作为一项人才选用的行政组织活动，必须遵循两个原则：一是坚持科学最大化与成本最小化相统一的原则。科学最大化，就是要最大限度地提高公选的科学性，保证公选最后确定的人选就是最胜任公选领导职位的人选。成本最小化，就是要以最小的行政管理成本来保证公选活动的顺利进行。任何为了节约成本而减少考试环节或为了增强科学性而随意增设考试环节，延长考试时间的做法都是不可取的。二是坚持党管干部和发扬民主相统一的原则。[7] 党管干部原则历来是我党使用干部的一条基本原则，在公选工作开展过程中，这一原则同样不能丢，但实现形式发生了变化，由过去的确定具体任用人选转换成确定人才选用制度，再根据确定的选用制度按程序因岗定人。发扬民主是我党使用干部的一个优良传统，也是干部选拔任用工作必不可少的程序。只有实现两者的辩证统一，才能够选出德才兼备的合适的领导人才。
根据上述两个原则，至少可以得出以下三条改革思路：
(一)重新设置公选考试的环节顺序，增强公选考试的科学性。分析比较现行的几种公选模式可以看出，公选制度设计中环节顺序的先后在一定程度上决定了公选的成效如何，所以设计合理的公选运作流程对于达到选人用人的预期目的至关重要。针对现行公选模式中存在的不足，建议从三个方面调整公选运作流程：一是把笔试环节放后。目前公选出来的领导干部普遍反映较好，但仍然存在不少问题，比如说领导能力差，长时间难以适应工作岗位；调控能力不强，难以应对较复杂的工作局面；协调能力不强，难以理顺复杂的人际关系等。在领导工作中能力比知识更重要，要防止这种“高分低能”现象的发生，就有必要把笔试环节放在面试考试环节之后进行。二是分化考察环节并进行合理安排。我们可以把考察工作分化为民意无记名投票测评与组织全面考察两道程序，把民意无记名投票测评放在面试环节之前，组织全面考察放在面试之后，这样既保证了干部选用的群众参与性，有利于选出德才兼备的领导人才，又可以设置淘汰程序，不致提高公选成本。三是增加全委会票决程序。全委会票决既是保证地方党委民主决策的需要，同时也是防止一把手在用人制度上“一言堂”现象发生的有效办法，因而也更有利于选出适合工作岗位的领导人才。
(二)实行考任分离和资格分类审查，提高公选笔试的科学性。公选领导干部公共科目笔试与专业科目笔试测试的知识素质只是应试者胜任党政领导干部的基础条件，而不是充分条件，所以有必要改革现行的把笔试成绩按比例划入考评总成绩的模式，以利于在节约考试成本的同时进一步选拔出领导能力强、实践能力优的领导干部。为此，一要建立国家统一的党政领导干部任职资格考试制度，把试题命制、考试组织、阅卷工作与考察任用等工作相分离，使其成为两个独立的过程。首先是考试的命题组织。可由中组部或国家人事部委托独立于组织部门的考试测评中心组织命题专家和学者对不同的领导岗位进行分类命题。具体可分为党群、经济管理、农经、基础设施建设、社会发展、政法、综合管理、乡镇管理等几大类。[8] 其次是考试的时间。根据当前公开选拔领导干部的时间密度以及政府对公选成本的控制，建议实行一年一考，全国统一考试时间。考试合格给予发放党政领导干部选用资格证书。只有拥有选用资格证书，应试者才有资格参加每年各省市组织的公开选拔。另外考虑到领导干部知识更新速度的加快，资格证书可以两年内有效。二要设置科学的考卷结构。建议实施千分制的考卷结构，考卷可以分卷一、卷二，卷一考公共基础知识，卷二考专业知识。考卷的设置，一方面要加大笔试知识点的覆盖面，另一方面要提高所测知识的层次性、体系性和科学性，再一方面要增强试题的灵活性和实用性，尽量避免应考的机遇性。
(三)合理构建测评要素的结构化格局，增强公选面试的科学性。公选领导干部既不同于一般公务员的选拔，也不同于纯粹的专业技术人员的选用，它不但要求选用的人才必须具备良好的专业素养，而且还要有较强的规划组织能力、人际关系协调能力、战略决策能力、日常事务处理能力以及应对复杂局面的能力等等。也就是说，领导干部公开选拔实质上是以考生的“领导管理能力”为核心的选拔。因此，公选面试方式的改革要倾向于三个方向：一是突出日常工作能力的测评。日常工作能力如何是彰显考生是否具备公选岗位基本素质的前提，同时也是以后开展各项工作的基础。进一步强化这种能力的测评能够有效地保证工作的连续性，不至于在地方党组织任用人选后产生新的“领导缺位”。这种能力的测评方式主要有公文筐测验、视听传达、案例分析、无领导小组讨论等。二是突出战略决策能力的测评。领导的职能主要体现在战略决策和组织协调两个方面，其中首要的是战略决策。这种能力的测评方式主要有实地调研、发表竞职演说、演讲答辩、案例分析、无领导小组讨论等测评方式。三是突出调控复杂局面能力的测评。领导干部能力水平的高低常常取决于他是否能轻松应对复杂的工作局面，能否最大限度地调用手中的各项资源解决面临的问题和矛盾。这种能力的测评方式主要有情景模拟演讲、角色扮演、管理游戏、案例分析、公文筐测验等。