论民族地区民间金融规制政策的选择，本文主要内容关键词为：规制论文,民族地区论文,民间论文,政策论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民间金融是指由民间非国有经济主体投资和经营，依靠民间信用，在官方监管之外的金融交易形式，主要包括民间借贷、合会、钱背、私人钱庄、农村合作基金等形式。[1]民族地区大部分为欠发达地区，经济发展基础差，无法获得必要的金融支持，从而使得经济发展陷入融资难的恶性循环。保障民族地区经济发展得到必要的金融支持，是促进民族地区和少数民族可持续与公平发展的基础。随着我国正规金融市场化改革的推进，其支持民族地区发展的意愿和能力不断弱化。作为内生性、具有悠久历史的金融形式，民间金融对我国民族地区经济发展的支持能力日趋重要。但民间金融严格管制的基本政策，影响到民间金融对民族地区经济发展功效的发挥。因此，为有效发挥民间金融对民族地区经济发展的支持作用，就应改革当前的单向压抑性的民间金融政策，确立有利于民族地区发展的民间金融规制政策。
一、民间金融对民族地区经济发展功效的辩证认识：规制政策选择的起点
民间金融作为一种非正规的资金融通形式，对民族地区经济发展既具有积极功效，但也存在负面效应。民族地区民间金融规制政策应坚持辩证理念与方法，以充分发挥其积极功效，尽可能控制其负面效应的发生。
(一)民间金融对民族地区经济发展的积极功效
1.民间金融是利用民间资本促进民族地区发展的重要方式
随着我国经济持续发展，民间积累了大量资金。民间资金为了保值与增值，必然不断寻找投资途径。前几年的湘西非法集资事件，从资金流向上看，正是我国民间资本寻找投资出路的体现。在投资途径和投资渠道有限情况下，引导民间资金转化为民间金融资本，能有效地将储蓄转化为生产资本。这样不仅有利于增加公民的资本性收入，而且将充分利用有限的金融资源支持经济发展。在发挥国家投资基础上，通过民间金融形式发挥民间资本支持经济发展作用是促进民族地区快速发展的可行之路。
2.民间金融对民族地区中小企业发展起到重要支持作用
民间金融与中小企业的融资需求具有天然的契合性，其优势和特点使它能够满足中小企业多样化、分散化、非制度化和标准化的融资需求。[2]民族地区中小企业产业转型和升级需要大量资金支持，而正规金融对其融资需求满足能力有限，特别是在中小企业的发展初期，正规金融大多不愿意为其提供资金支持。发挥民间金融对民族地区中小企业支持作用，有利于破解中小企业融资困境，推进民族地区经济健康发展。
3.民间金融为民族地区农业产业化经营提供有力金融支持
促进农业产业化发展是提高民族地区农业发展效率，实现农业经济现代化的基本路径。民族地区农业产业基于其天生的脆弱性和高风险性，加上金融机构的市场化改革等原因，正规金融对于其支持日渐弱化。一方面，大量资金从农村流入城市，另一方面，农民又很难从银行和信用社获得贷款。[2]与正规金融相比，内生性的民间金融更适合于民族地区农村发展的金融需求。由于正规金融贷款条件苛刻，民族地区农户更愿意选择民间金融的形式进行融资，农业企业产业化经营也离不开民间金融的支持。
(二)民间金融对民族地区经济发展的负面影响
1.民间金融逐利性影响到民族地区产业结构调控
基于政府宏观产业调控政策约束和经营风险控制，正规金融对民族地区的落后产业，大多数情况下不会也不愿意提供贷款。这些企业就会转到利率较高的民间金融市场寻找资金支持。在没有外在力量的严格监管下，民间金融由于逐利性本性，就会为这些与产业调控相背的企业提供融资，从而影响到民族地区产业调控政策的实施效果。
2.民间金融的高利率加重了民族地区融资者负担
民间金融利率普遍要高于正规金融机构贷款利率，有时甚至是正规金融利率的几倍甚至十多倍。民间金融高利率增加了融资者的还款压力，为尽快还款，融资者往往利用资金从事利润较大的短期性经营，从而影响融资者长期生产经营决策和其持续发展。民间金融的利率如果超过了融资者承受能力，对其来说将是沉重的负担，甚至成为灾难的导火线。许多中小企业者正是由于没有能够预见民间金融的风险，最后导致无法自拔，走上非法集资等金融违法犯罪道路。
3.民间金融易引发违法犯罪事件
由于民族地区民间金融还没有实现法制化，大部分民间金融只能以隐蔽方式进行运作，监管机构也很难对其进行必要的监测和管理。当前，民族地区的非法民间金融行为如高利贷、非法集资等给当地的经济社会发展造成极大的负面影响。湘西爆发的非法集资事件就是很好例证。脱离监管的民间金融也容易引发暴力犯罪、洗钱、诈骗等犯罪行为。如果对民间金融弊端不加以引导和控制，就会导致在发挥民间金融促进民族地区发展的同时带来诸多问题，从而影响到经济持续发展和社会稳定。
二、当前民间金融规制政策现状与缺陷
(一)民间金融规制政策现状
当前，我国对民间金融总体上采取严格管制基本政策。随着政府对民间投资和民间融资功效的逐步认识，严格管制的基本政策有所松动，但民间金融依然没有从根本上取得合法与阳光化发展的地位。
1.民间金融的严格管制政策
为利用金融资源资产支援国有经济发展和有效控制金融风险，国家通过严格的利率管制、融资管制、金融机构设立管制等以维护正常的金融秩序。但这种金融政策使得民营企业、中小企业融资难和民间金融缺乏发展空间。我国对民间金融采取严格管制基本政策，其主要表现在：第一，对民间金融采取严厉的行政性管制制度，规定未经审批的金融机构和金融活动为非法。我国当前金融政策与法规将金融活动的合法性标准确定为是否经过金融管理部门批准，没有获得批准的将确定为非法金融机构与金融活动。如国务院1998年《非法金融机构和金融业务活动取缔办法》第三、第四条对未经批准的非法金融机构和金融活动明确规定为非法。第二，对民间金融活动采取严厉的刑事打击政策，对触犯设立金融机构罪、非法转贷牟利罪、非法吸收或变相吸收公众存款罪予以坚决打击。因为民间金融活动一般难以获得金融管理部门的批准，且相关法律对罪与非罪的界限极为模糊，从而使得正规金融以外的民间金融机构及金融活动极为容易陷入违法犯罪的境地。第三，对于允许存在的个人民间借贷利率也采取严格管制政策，规定超过基准利率四倍的民间借贷即视为高利贷，而予以严厉禁止。
2.民间金融管制政策的逐步松动
随着对金融服务业民间金融功效的辩证认识的深化，我国政府对民间金融严格管制有所松动。管制政策的放松首先表现一些政策对民间金融的逐步接纳。2005年2月国务院颁布的《关于鼓励和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》规定非公有制资本可以进入金融服务行业，为民间金融阳光化指明了方向。2005年5月，中国人民银行《2004年中国区域金融运行报告》提出要正确认识民间金融的补充作用。2009年3月，温总理在《政府工作报告》提出要深化国有金融机构改革，稳步发展多种所有制中小金融企业，积极引导民间融资健康发展。2010年5月，国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(“新三十六条”)提出进一步拓宽民间投资领域和范围，允许民间资本兴办金融机构。今年两会期间，王岐山副总理重提应给予民间金融合理性与合法性发展。同时，一些法律法规与司法解释为民间金融阳光化与合法化划出了法制空间。2010年底，最高人民法院出台的关于非法集资司法解释，在明确非法集资定罪量刑标准的同时，也给出了一些类似“安全港”的豁免规则，明确某些社会集资活动情况不属于非法集资活动或者免予刑事处罚。[4]
(二)民间金融严格管制政策的缺陷
1.影响到金融资源配置效率
事实上，民间金融严格管制政策也难以从根本上解决民间金融问题，反而加大了民间金融运行成本和诱发非法集资等违法金融的风险，影响到金融市场资源配置效率。开放金融市场和逐步放松管制，是促进金融市场正常发展和金融体制自由化改革发展的需要。近年来，国务院发布了系列鼓励民间资本进入金融行业的行政法规，为打破金融市场垄断，激活民间资本，促进正规金融与民间金融公平竞争奠定了基础。公平竞争的金融市场是提高金融配置效率的基本路径。
2.不利于民间金融健康发展
严格管制民间金融不但不能降低金融风险，反而使增加了金融市场发生系统性风险的可能性。频发的非法集资案件和日趋膨大的地下资金，使其诱发系统性金融风险可能性逐步增加。严格管制政策也忽视了正规金融体系与民营经济发展的不相匹配性、金融安全的整体性和民间金融积极功效。民间金融严格管制不仅不利于民营企业和中小企业融资难问题的破解，反而增加了其民间融资难度。民间金融的严格制使其只能以非法和隐蔽形式运行，不但无法控制民间金融，反而加重了民间融资管制成本，影响到金融体系稳定和金融调控效果。
3.没有顾及到区域差异性
严格管制政策采取“一刀切”的规制模式，没有考虑到民族地区金融市场发展特殊性和金融需求的紧迫性，没有考虑到民族地区民间金融的重要功能。金融不仅关系到公众的日常生活，更是制约公民基本权利的实现和发展。[5]民族地区弱势群体由于自然的或者社会的原因，欠缺较多的发展机会，发展能力也显得不足，理应得到优先照顾并给予有意识的倾斜。[6]民族地区民间金融对经济发展支持作用更大，亟待放松管制，以充分利用民间金融资源促进经济发展。从民族地区发展权和金融支持重要性来看，引导和保障民族地区民间金融健康发展为政府基本义务。
三、民族地区民间金融规制政策选择的特殊因素
民间金融严格管制政策，使其游离于正规金融监管体系外，金融风险不断积聚。我国应改革和创新民间金融规制政策，实现民间金融阳光化与法制化发展。民族地区的民间金融规制政策的选择，不仅要遵循民间金融规制的一般性规律，也要考虑到民族地区民间金融和民族地区经济社会发展的特殊性。
(一)民族地区平等与公平发展的基本政策
保障少数民族和民族地区平等和公平发展是我国的基本政策。《宪法》序言确立了民族平等和民族共同发展的基本政策。总纲第四条规定了国家帮助各民族地区加速经济和文化发展的责任，为民族地区金融及经济发展基本政策制定的宪法依据。民族地区发展落后与我国实施的区域不均衡发展战略，改革成果分享不公平有很大的关系。民族地区属于欠发达地区或相对落后地区，社会差距过大会制约民族地区的后发赶超，容易引起少数民族的不满，引发区域矛盾与冲突。[7]为促进区域经济协调发展和促进民族地区发展的公平性，我国应率先在民族地区改革严格管制的金融政策，率先实现民间金融阳光化和法制化。
(二)民族地区经济与金融落后
民族地区大多数处于西部，为经济欠发达地区，西部地区发展问题也就是民族地区的发展问题。我国东西地区差距依然很大，如2006年，东部地区人均GDP达到3353美元，西部为1356美元，东部地区人均GDP分别是西部的2.46倍。[8]虽然实施区域经济协调发展战略以来，我国区域经济相对差距逐步缩小，但绝对差距不断扩大。2000-2008年东部与西部人均GDP之比从2.46缩小到2.33，但绝对差距从6105元扩大到21213元。[9]促进民族地区快速发展和区域经济协调发展是我国的基本战略。当前我国“包容性增长”概念提出就是对人民群众发展权利的充分尊重和肯定，只有彻底解决人民群众的权利贫困问题才能赋予他们更多的发展权利。[10]民族地区发展落后，与经济发展的金融支持不足及不断弱化紧密相关。随着市场化改革的取向，国有商业银行调整经营策略，大量缩减县级以下的经营机构，把金融资源向大中城市转移。如1998年到2006年期间，湘西民族地区金融机构总量减少138个，减幅达到43%，国有商业银行营业网和从业人员比1998年减少74个和742人，减幅分别达到49.01%和31.72%，这一状况还在进一步扩大。[11]在正规金融日趋弱化的背景下，民族地区更需要建立合理的民间金融规制政策，以释放民间资本，发挥民间金融支持民族地区经济发展的重要支持作用。
(三)民族地区传统文化与习惯规范
民族地区地广人稀，特别是农村地区，信息较为封闭，从而使得信息收集成本较高，这是正规金融支持民族地区经济不断弱化的原因之一。民间金融者之间具有地缘、亲缘关系，信息收集成本较低。民族地区传统文化与习惯规范也为其提供了保障作用。如彝族传统的“借贷还钱”观念根深蒂固，为民间借贷提供了最原始的信用环境，在浓郁的民族文化背景下，宗族长者凭借其丰富的彝族文化和多年的威望专门调解民间纠纷，在民间借贷实践中是最现实的保障。[12]民族地区的传统文化与习惯等有利于民间金融的健康发展，是民族地区民间金融规制政策所应考虑的影响因素之一。在制定民间金融政策时，民族地区应利用丰富的民间传统文化与习惯资源，以引导民族地区公民合理进行民间融资和保障民间金融健康发展。
四、民族地区民间金融规制基本政策选择的建议
从民间金融对民族地区经济发展功效与严格管制政策的内在缺陷来看，民族地区要充分利用国家对民族地区扶持政策和民族区域自治权，率先改革严格管制的基本政策，确立民间金融合法发展的基本政策，引导民间金融健康发展。
首先，民族地区应对民间金融采取区别对待，疏堵并重与综合引导的基本政策。对诸如民间借贷、合会、企业内部集资、钱背、合作基金等形式的民间金融，因为其利大于弊，应采取承认其正当地位，引导其阳光化、规范化运行，以支持国家鼓励发展的产业和企业发展。而对于如非法集资、地下钱庄、高利贷等弊端和危害大的民间金融，则应采取严厉打击，坚决取缔的基本政策。民族地区应对民间金融采取综合引导，规范发展的基本方法。引导民间金融支持民族地区产业政策实施，使其健康发展道路。并通过产业、税收、政府采购、金融和投资政策等综合引导手段来促进民间金融健康发展。在综合引导民间金融基础上，规范其发展，构建保障规范发展的制度体系，消除不公平的制度设置。
其次，民族地区可利用民族自治权和国家优惠政策，通过民族地区基本政策或民族自治立法形式，承认民间金融正当法律地位。民间金融的正当法律地位指消除对民间金融的压制政策，确立其作为金融形式存在的正当性和合法性。确立民间金融正当法律地位，是民间金融阳光化发展的前提，首先要求改变对民间金融严格管制政策，承认民间金融作为社会公众融资方式存在的正当性。消除对民间金融的压制，将使其浮出水面，为引导其阳光化发展奠定基础。同时，实现民族地区民间金融法律化。民间金融法律化就是在确立其法律地位基础上，用法律规范民间金融关系主体权利义务，实现民间金融关系法律调整。还要依法保护民间金融产权。对民间金融债权、股权、合作权等给予法律保护，为参与主体提供合理预期。
最后，民族地区应民建立适合民族地区经济发展的完善的政策体系。基于民族地区经济欠发达、信息闭塞和民族地区优先发展等政策因素，民族地区在疏堵并重和确立民间金融法律地位基础上，建立规制政策体系。构建和完善民族地区民间金融准入、退出、治理结构、风险控制、监管、信息公开、信用担保、打击非法集资等方面的政策与措施。在构建和完善民族地区民间金融规制时注意适当降低民间金融组织准入标准，促进互助合作式民间金融发展，鼓励长期性民间金融，重点构建民间金融信息共享、信息公开、信用担保和鼓励政策措施。民族地区还应完善投资政策，政府在拓展和完善储蓄、国债、证券、基金、保险等投资渠道上应该有所作为，引导社会资金通过合适的方式安全地进入企业。[13]