从严格控制到总量管制：台湾地区高校专业设置政策走向分析，本文主要内容关键词为：台湾地区论文,管制论文,严格控制论文,总量论文,专业设置论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号： 1671-1610(2008)03-0076-06
近年来，台湾“教育部”陆续颁布实施《大学校院增设调整系所班组及招生名额总量发展方式审查作业要点》及《技专校院增减、调整所系科班及招生名额审查原则》。这是自台湾光复以来当局对高校专业设置政策的最大一次修正或变革，该政策的出台标志着当局把专业设置与调整的控制权下放至高校，学校在符合规定的师资、教学设备和校舍空间条件下，可以根据自身办学特色及发展方向自行设置与调整专业。那么，台湾高校专业设置与调整政策的变迁轨迹如何？为什么会朝向总量管制的方向发展？这样的政策走向会对台湾高校未来发展带来怎样的影响与冲击？诸多问题都值得高度关注。
一、严格控制时期台湾高校专业设置问题凸显
从政治层面上看，1945年台湾光复至1987年的政治“解严”，当局为巩固政权、发展经济，对社会各界实行严格的控制。威权统治下的政治、经济体制，本身就隐含着对高等教育及其政策的控制。这一时期的高校专业设置政策及制度也被打上深深的历史烙印。
(一)高校专业建制深受政党、政治威权控制的束缚
当局为实现对台湾公权力的控制，稳固政党政治，长期对高等教育进行强制性的政治与意识形态教育。“通过‘教育部’不仅介入地方教育事务，也介入各大学校院内部实质运作，使各级学校教育难以发展出自主、多元、开放与专业的特色。凡此种种政治力的运作，对教育活动造成长期的捆绑”[1]61。尤其在高校专业设置与调整上，台湾“教育部”具有很大的控制权。1974年11月16日《私立学校法》规定：“私立学校立案后即可招生，其招生办法及班级名额，应报经教育行政主管机关核定”[2]。《私立学校法施行细则》进一步规定“教育部”对招生专业的审核权，也就是说“教育部”不只审查招生办法及名额，还可决定允许或不允许专业设立。1976年7月30日修正公布的《专科学校法》第四条规定：“专科学校以分类设立为原则，必要时得并设二类，每类各设若干科”。同时，第五条规定：“专科学校得设夜间部、暑期部，其设立办法，由‘教育部’定之”[3]。1982年7月30日公布执行的《大学法》第八条规定：“大学各学院及独立学院分设学系，各学系得分组教学。大学各学院或独立学院办理完善、成绩优良者，得设研究所，研究所得分组教学、研究。前二项系、所之设立、变更或停办，须经‘教育部’核准”[4]。依此法源，“教育部”相继颁布《大学暨独立学院增设所系作业要点》以及《增减、调整所系科班及招生名额审查原则》等政策、法规，明确规定了各高校专业的设置原则及审批程序。可见，这一时期，不管是公、私立高校还是专科学校或大学，每个专业的设置、调整及招生人数的多寡等决定权都集中于“教育部”。高校专业建制深受政党、政治威权控制的束缚。
(二)高校专业设置与调整难以摆脱为经济服务的工具性宿命
人力计划与经建计划[5]同步，进一步引导教育发展，是台湾高等教育发展的一个重要特点。经建计划及人力计划既是劳动力市场对劳动力需求的一个主导性规划，也是高等教育发展的最高指导原则。长期以来，台湾劳动力市场需求借助当局威权控制的权力优势形成人力计划，高等教育的发展被纳入人力计划的一部分加以规划。每期的经建计划和人力计划都是在对当时劳动力结构、需求作描述与评估的基础上，根据不同行业、职业劳动力的分布与需求提出高校专业设置与调整的建议，并直接指导高校专业招生人数的确定。因此历次的经建计划或人力计划，都会涉及到高等教育专业结构调整的重点。这些重点都是以“配合台湾经济发展”、“与经济建设无直接相关的专业不予扩充”为原则[6]。所以说，台湾的经建计划和人力计划对高等教育发展，尤其是高校专业设置与调整的影响作用非常大。这种影响在20世纪90年代中期之前表现得尤为明显。当时，在人力计划观念的主导下，当局对高校招生人数与专业设置如人文与科技类专业的比例方面都有严格的限制。由于长期以来高校担负着培养经济建设人才的工具性目标，使得高校专业设置与调整带有过度实用功利主义的倾向，片面沉沦于为经济服务，而忽略了基础学科的发展以及博雅文化的陶冶。
(三)高校在专业设置与调整中的主体性缺失
高校是专业结构的微观基础，是专业设置与调整的具体组织者和主体，影响专业设置与调整的各种因素都是通过高校来发挥作用的。在西方发达国家和地区的高校中，专业设置被认为是学术权力范围内的事情，教授们在专业设置与调整方面拥有极大的权力，他们是专业设置与调整的重要力量之一。大学没有专业设置权，就没有真正的自主[7]。光复以来，台湾高校专业设置与调整长期受到外部各种力量的作用与影响。虽然说台湾专业设置与调整的主体依然是高校而不是台湾当局，不论是当局的控制，还是市场的调节，它们都只是推动专业设置与调整的外部力量，最终都必须通过高校这个着力点来实现它们的目标或要求。但在台湾高等教育长期发展过程中，在专业的设置与调整上存在着较为严重的主体性缺失问题。这一特点似乎在高等技职院校表现得更为明显，其定位与发展受当局的强力主导，长期担负着培养经济建设人才的工具性目标，比普通高等教育体系更难以发挥自主能力，在面临社会快速变迁及教育市场开放时，也易因惯性而屈居弱势，无法充分发挥自我特色[8]。
(四)专业设置与调整的行政程序冗长，欠缺弹性
图1 技职院校专业设置与调整的审核流程图
1991年7月，“行政院”颁布的《大学暨独立学院增设所系作业要点》明确规定普通高校专业设置与调整的审批程序：第一，各高校根据中、长期发展规划，详细说明专业设置与调整理由、师资、图书、设备、相关专业及毕业生状况等，并向“教育部”提出申请；第二，“教育部”依据审查原则，参考台湾人力需求预估及就业状况予以初审；第三，“教育部”初审后，邀请有关部门组成项目审核小组复审，复审通过后，私立高校所设专业由“教育部”核定，公立高校由“教育部”报请“行政院”核定；第四，“教育部”根据各高校所送的专业申请计划书，如有查证必要，得组成项目小组进行实地视察或评估。高等技职院校的专业设置与调整必须经过“教育部”技职司的《增减、调整所系科班及招生名额审查原则》核准通过，再经历冗长的审核作业流程(图1)。从各高校提出申请到“教育部”批准专业设立及招生，大概要经历两年时间，仅“教育部”的审批时间就长达二至三个月，更遑论各高校及“教育部”已做的大量前期工作。由于每年要设置与调整的专业种类及布点繁多，所投入在申请、审查环节的人力与物力不计其数，专业调整弹性无从谈起。
二、台湾高校专业设置政策革新的客观诉求
20世纪80年代末特别是90年代以来，随着台湾社会政治经济的急剧变迁，全球化、市场化的发展，知识经济时代的来临，以及世界高等教育改革与发展的影响，台湾高等教育面临着巨大的挑战与冲击，社会大众要求高等教育改革的呼声愈来愈强。高等教育逐渐朝向多元化与民主化的方向发展。
台湾社会政治经济的急剧变迁。1987年台湾“戒严”解除后，台湾社会逐渐朝向开放与多元方向发展。政治上，在野政治力量及社会中产阶级集结而成的社会力量不断发展壮大。经济上，当局开始推行“国际化、自由化、制度化”的方针政策，新的经济增长点不断出现，服务业逐渐取代工业在经济活动中的地位，经济社会向以服务业为主体的时代迈进。
高等教育大众化的发展。20世纪90年代中期以来，台湾社会经济环境的变迁，民众对高等教育需求的扩增，民间教改团体对广设高校诉求的提升，共同推动了台湾高等教育的快速发展。1994年至2006年短短12年间，高校数从130所增加到163所；学生数也逐年增加，2006年高等教育毛入学率高达83.58％。可以说，在高等教育的大众化发展方面，台湾创造了相当惊人的成绩。高校新专业的设置进入了快车道，不论是总的专业布点数还是校均专业布点数，增长速度都非常快。经统计，1993年，台湾高校总专业布点数为1862个，2005年高达5954个；校均布点数由1993年的约15个提高到2005年的约37个，校均专业布点规模比1993年翻了一番多，其中普通大学的校均专业布点数约为53个。[9]
高等教育市场化的推进。香港城市大学莫家豪教授研究指出，即使台湾没有公开表示要发展教育市场，但当局对教育服务“去中心化”和多样化的强调和倡导，已为台湾教育市场创造生存空间。表明当局已逐渐放弃担当教育服务直接“提供者”的角色，为私营部门和市场在教育服务的发展提供了机会，市场化及民营化成为了当前台湾高等教育发展的重要趋势之一[10]。
图2 影响台湾高校专业设置与调整政策变化关键转折时期分析图
高等教育自主机制的确立。1994年1月5日，《大学法》的修正公布，使得高等教育自治精神倍受强调与提倡，高等教育的治理结构发生了很大改变，当局逐步下放高等教育的决策权。台湾当局在高等教育发展过程中的角色，已由过去的控制者转向监督者。从“行政院”每年的施政报告中，亦可清晰看出当局与高等教育的关系变迁[11]：
1994年，“立法院”提出，当局要整体规划高等教育发展，配合台湾社会经济发展，规划高等教育人力之成长目标，调整未来高等教育劳动力结构，建立高等教育网络，并辅导各校发展重点及特色，落实推动各大专院校中、长程校务发展计划，调整高等教育资源分配的模式，提升资源使用效益。1997年，又提出蓬勃大学发展，落实大学自主经营，其中在大学教育品质提升方面，推动大学建立自我评鉴指标，试办综合评鉴，落实大学教育功能，授权大学在组织及运作上有充分自主性及弹性，以支援一切教学、研究、推广、服务等活动；当局在大学教育发展上，扮演支援、引导和监督角色。通过健全法制，以对大学的组织、运作及大学教育的发展有适切规范。
总之，随着台湾社会的变迁，高等教育的日趋普及、开放与多元，高校、政府与市场的关系发生了相当程度的改变。社会各界对原有高校专业设置政策与制度的质疑不断出现，高校专业设置的问题日趋凸显。显然，在高校专业设置与调整上，当局必须采取不同以往的管制政策，顺应高等教育自主发展的历史潮流，配合地区经济发展，促进人力素质的提升。在此背景下，台湾高校专业设置政策从原本的严格控制转变成了总量管制[1]63(图2)。
三、总量管制政策的真实意涵与实施现况
“总量管制”(total load control，TLC)又称总量控制，是指在特定时空范围内，综合经济、技术、社会等条件，对某领域的成长总量制订最大的容许量并进行管制，该领域的各部门必须在此最大容许总量的限制下，重新检讨各部门的成长分配比例。总量管制其实就是一种对成长量的管理策略，主要在于改善传统管制的缺失。一般在环境工程、经贸发展、都市发展、土地开发等领域最常被采用。总量管制在教育上的应用主要体现在两方面：其一，对教育经费的总量管制；其二，对学校学生数的增减以及学校设置调整专业等的管制。台湾学者林俊彦认为，总量管制策略至少具备三方面的功能与特点[12]：
第一，提高成本效益，总量管制因将成长管理的责任交由经营者与市场自由运作，由最熟悉市场需求的经营者依其成本效益的考虑，进行成长的规划，因此具备成本效益；第二，节约行政资源，在总量管制策略下，政府只进行最大容许总量的控制，减轻了政府机关与经营者的行政工作，也减少了政府的干预；第三，维持成长质量，由于政府干预角色的转变，以及政府与经营者对立关系的化解，促使管制者与被管制者之间的互动朝向良性发展，从而促进该领域品质的提升。
早在1998年8月台湾“教育部”修订的《大学增设、调整系所班组及招生名额审查作业要点》即明确提出台湾高校专业设置与调整及招生名额的确定将采用“总量管制”的原则。据此，2002年起台湾高校全面实行总量发展审核。该政策历经多次的修正，内容日臻完善与丰富。在此以最新版即2005年12月26日修正颁布的《大学校院增设调整系所班组及招生名额采总量发展方式审查作业要点》(以下简称《要点》)为蓝本，对该政策进行较为详细的剖析(由于高等技职院校所采用的《技专校院增减、调整所系科班及招生名额审查原则》的基本精神与《要点》同，在此不加赘述)。该《要点》对高校专业设置总量管制政策的法源、规划原则、学校发展总量规模审核标准、作业程序、追踪考核等都进行了详细的规定。与“严格控制”时期的专业设置政策相比较，该《要点》呈现以下几方面的特点：
(一)高校专业设置的自主权与选择权得以彰显
总量管制政策与以往政策的最大区别在于，“教育部”只根据高校的师生比、师资结构及校舍建筑面积等标准核定学校总量规模。除特殊专业(博士班、法律和医学类专业、与师资培养相关的专业等)仍须提交计划经“教育部”审查外，各高校均得自主规划设置其它专业，依据学校特色及发展方向自行增、删及调整专业，“教育部”不再进行个别审查。如果学校提交给“教育部”的计划超出可发展的总量，也由高校自行调整或撤销。总量发展审核的实施，意味着原来由当局根据社会需求设置专业的任务转嫁到高校身上，高校专业设置的自主权与选择权得以彰显，高校校务更趋向自主、开放[13]，更加有利于高校依据自身学科特点、发展情况、地方人才需求状况、经济发展状况以及区域文化特色等迅速进行专业设置与调整。
(二)高校专业设置审查流程简化
总量管制政策的实施，使原来冗长而又繁琐的专业设置审查流程大为简化，节省了大量人力、物力、财力。具体来说，总量管制的作业程序由原来的“多阶段”简化为“二阶段”：第一阶段，申报阶段，即专业设置与调整规划及招生名额总量的提交与审核。除了某些特殊专业的设置与调整需提前两个学年度上报“教育部”外，其余专业的审核都是采取逐年申报的方式，各校只需于每年的六月三十日前，将学校的教学资源表、学生人数资料表、各院系及专业师生资料表、开课状况表、年度增设或调整专业规划表、各专业招生名额表等提交给“教育部”即可。第二阶段，反馈阶段，即“教育部”一般会于当年九月上旬核查并回复各校次年招生总量。由于专业设置与调整不再需要经过层层的审核与批准，时间也由原来的两年缩短到数月，流程简化，大大降低了运作成本。当然，由于“教育部”审批程序的简化，为确保高校自身能及时、准确提交相关数据和资料，各高校的审查作业程序就必须更加的慎重与周密。以私立中原大学为例，其每年向“教育部”提交的全校总量管制标准都要经过多次的评估与讨论：第一，系务会议提出增设或调整专业的申请，并提交“筹设计划书”及“增设调整系所班组及招生名额资料审查一览表”；第二，院务会议提出专业设置与调整的评估建议；第三，招生委员会报送相关评估报告至校务会；第四，中长程校务发展委员会审慎评估各项申请方案；第五，校务会议及董事会最终确定学校增设、调整专业及招生名额。[14]
(三)强调高校自律，建立专业进退场机制
总量管制政策更加强调高校自律，并增加了高校专业进、退场机制的实施原则。在专业进场方面，“教育部”在实施总量管制政策之前，采取事前审查的方式，任何专业设立均需接受专门审查，针对师资、图书仪器设备、校舍建筑等各项指标，严格把关，规范专业的进场。该《要点》还进一步提高了专业准入的门槛，鼓励高校以质的提升取代量的扩张，如对夜间部普通班学生数及校舍计算标准、新设博士班及招生名额等标准都相应提高。在专业退场方面，《要点》明确规定[15]：
各校所提总量规划的执行结果之追踪考核由“教育部”组成项目小组进行系所师资质量或相关指标之考核，如考核无法达到一定的教育质量时，即不同意该校次年度所有增设、调整系所班组及扩增招生名额的申请，并要求限期改善；情节严重者，并得要求相关系所减招或停招。
这表明当局在高校专业设置与调整中的行为更为理性。此外，当局凭借对绩效责任的强调，专门设置了“高等教育审议委员会”，逐渐建立健全高校校务或专业评估制度，组织一系列的评估活动，引导未来高等教育的发展。2005年底，由台湾“教育部”及153所高校共同捐助的第一个非营利性的中介评估组织——“财团法人高等教育评鉴中心基金会”正式成立。该中介机构于2006年1月开始进行首轮专业教学评估，具体评估标准涵盖了目标特色与自我完善、课程设计与教师教学、学生学习与学生事务、研究与专业表现、毕业生表现等五个项目。此次评估结果直接结合专业退场机制，对评估不合格的专业，“教育部”减少其招生计划并限期整改，整改后仍不合格的，即刻停止招生或撤销；对于办学条件差、专业内容陈旧、改革成效不明显的专业，给予警告并限期整改。
(四)强化竞争，优势或特色学科专业获得发展
总量管制政策的实施还意味着台湾高校间的竞争加剧，高校必须变过去对市场的被动适应为主动迎合社会需求，积极迎接市场的竞争与挑战。近年来台湾的学龄人口急速下降，虽然招生报考人数逐年增多，但是由于校数及专业数的大量增加，逐渐出现“僧多粥少”的招生困境。据“教育部”的资料显示，现今每位高中应届毕业生升学率已高达130％以上。[16]一些办学水平较差或声誉较低的私立高校普遍面临着招生不足的问题，部分高校甚至面临着被迫关闭、被淘汰的命运。面对竞争日趋激烈的院校市场，各高校为了提升自身的竞争力，纷纷通过谋求发展优势、特色学科专业，如化妆品科学、翻译学、生死学、未来学、时尚造型学等专业，以吸引学生前来就读。总量管制政策的实施给高校提供了更大的专业设置与调整的空间，缩短了高校与社会需求特别是瞬息万变的劳动力市场需求之间的距离，有助于大量新兴的、反映劳动力市场急需的特色专业的出现；也有助于高校保持自身特色，更多优势、特色或学术型学科专业获得发展。在发展总量许可范围内，高校无须担心某些专业会因为不符合人力规划或经建计划的相关规定而被取消。
四、对当前台湾高校专业设置政策的省思
毫无疑问，自2002年台湾高校专业设置全面实行总量管制迄今，总量管制政策的实施着实解决了旧政策及制度上的若干问题，有利于高校专业设置自主权的落实、专业设置审查程序的简化、专业设置与调整弹性的提高、减弱外力对高校专业设置的过度介入等，但还存在诸多缺失。具体表现在：
第一，由于教育政策大幅度松绑，各高校设置专业的自主性空间加大，高校内部因专业的增设或删减所带来的校内政治斗争或资源抢夺现象加剧，导致学校整体发展方向难以把握。
第二，由于台湾普通高等教育体系、高等技职教育体系及师范教育体系主管单位不一，各自确定的总量发展审核办法不同，因而，造成了不同类型高校之间的不公平现象，进一步阻碍了高校的均衡发展。
第三，高校出现了争设热门专业的现象。在市场力量主导下，高校为了抢夺生源，没有动力也无心设置基础学科和专业，普遍开设被社会或学生、家长、学校所认为的最具有就业前景或最能“挣钱”的专业，如电机学院、工学院、商学院、医学院、管理学院等，应用性强、就业市场较大的学院所开设的专业获得较大的发展空间；相对而言，数学、物理、文学、历史、哲学等偏重理论、基础研究的专业，所分配到的资源和发展空间普遍受到挤压。其结果是，高校发展不平衡问题进一步恶化，基础与应用学科、专业难以得到均衡发展。
第四，高校专业设置趋同化愈加明显，尤其是同科类院校或综合性大学，专业设置的雷同性更加明显。虽然说目前还无法预测专业设置趋同化带来的后果，但长此以往，势必影响台湾高等教育专业结构的优化。
第五，台湾高校明显欠缺替代“政府控制”的竞争机制。总量管制政策的顺利实施既依赖于政府的有效控制，也取决于市场机制的健全程度。依台湾学者盖浙生教授所言，目前台湾高校内外部环境建构机制尚未完备，高等教育市场化的条件不足，高等教育仅能达到类似市场(market-like)，或半市场化(semi-market)的程度，尚欠缺替代“政府控制”的竞争机制[17]。
第六，专业设置政策的变迁存在路径依存现象。新制度经济学的重要代表人物诺斯(Nourse)提出的路径依赖(Path Dependence)的概念形象地说明：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”[18]。因为沿着已有制度安排的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径来得方便一些。路径依赖有利于巩固、强化原有制度安排，其形成的深层原因就是利益因素。通过上文对高校专业设置与调整新旧政策进行比较后我们发现，新政策的实施其实大多以旧政策做基础，多种旧政策的规范原则仍在总量管制政策中实施，比如有关专业及招生名额的增调原则、特殊专业的审查、专业设置的主要标准包括师资及校舍等。尤其是随着总量管制政策的多次修订，其审查原则及标准、限制似乎又有逐步提高之意，更呈现出了当局严格控制专业设置与调整的旧有轨迹。
那么，台湾教育当局面临这些问题与困境，是否应该考虑制定更为合理的政策法规，还是进一步完善总量管制政策？总量管制政策的实施成效如何，对台湾未来高等教育的发展究竟是利大于弊还是弊大于利？诸多问题还有待更深入的观察。