财政赤字结构新解，本文主要内容关键词为：财政赤字论文,新解论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分析财政赤字问题，人们往往注重赤字规模而忽略了赤字结构。在各国众多的赤字结构分类中，将财政赤字划分为结构性赤字和周期性赤字是最常见的。这两类赤字，由于能反映政府年度相机抉择的政策和财政的自动稳定器规模，是各国政府重要的宏观经济指标。笔者认为，传统的财政赤字结构二分法还不能完全反映其应有的经济含义，可进一步划分。
一、结构性赤字和周期性赤字的经济含义
结构性赤字是假定经济处于充分就业状态，政府取得相应的充分就业收入水平下发生的预算赤字。一般情况下，结构性赤字是由政府的政策变量决定的。例如，为了促进经济复苏，政府决定减税或增加政府支出，即使经济始终处于潜在的产出水平，这些措施也会增加财政赤字，这类赤字就是结构性赤字。结构性赤字又被称为充分就业赤字，是宏观经济学最重要的概念之一。
周期性赤字是实际的预算赤字超过结构性赤字的差额。当经济陷入衰退时，即使决定税收和政府支出规模的政府预算和法律没有任何变动，由于税收的自动减少和转移性支出的自动上升也会造成财政赤字，这类赤字被称为周期性赤字。也就是说，周期性赤字是由于经济周期性因素而不是基本财政政策造成的赤字。
如果财政赤字主要是周期性赤字，这样的赤字就是由经济衰退导致的税收减少和政府支出增加而引起的，且主要由财政的内在稳定功能调节，这类赤字会随着经济的回升出现财政盈余而弥补。所以，即使这类赤字规模一时较大，也不会有太大风险，不必引起政府的赤字控制政策。政府对赤字控制的重点应放在结构性赤字上。通常情况下，在经济处于衰退阶段，虽然周期性赤字额已经很高，实施扩张性的财政政策也是完全适当的。因为扩张性的财政政策虽然增加了结构性赤字，但由于投资、消费和出口在财政政策的刺激下同时增加，经济衰退程度有所减缓，相应减少了周期性赤字。如果经济衰退期过长，持续使用扩张性财政政策，就会出现较大规模的结构性赤字。
结构性赤字如此重要，但在现实经济中要找出它的实际规模是非常难的。IMF、OECD、EU等国际组织颁布了计算结构性赤字的方法。不过，这些组织颁布的方法只是指导性意见，各国数据分析者只能根据自身的特点采纳这些方法。目前，中国结构性赤字规模的估计没有官方数据的支持，国内学术界仅有一些研究成果，中国结构性赤字的研究方法尚处于争鸣和探讨阶段。笔者认为，首先应将中国赤字结构的形成因素探讨清楚，再运用适合的模型进行计量分析才经得起实践的检验。当前中国的赤字结构分析更需要的是规范分析和理论分析。
二、周期性赤字与结构性赤字的图解
从赤字与经济变量之间关系看，充分就业赤字被作为外生变量来看待，假定赤字不受经济周期的影响，把周期性赤字作为国民收入的内生变量来看待，它的数量随经济波动周期(尤其指失业周期)的推移而变动。借助图1可以说明充分就业赤字和周期性赤字的差别。
在图1中，纵轴代表货币额，横轴代表国民收入水平，MM′和LL′分别代表公共支出水平，TT′代表税收总额，TT′线是一条向右上角倾斜的直线，表明税收是国民收入的函数，假定财政支出不随国民收入变动，因此MM′和LL′是直线。当国民收入为Y[,1]时，公共支出为OM，这时支出与税收相等，预算平衡。若以Y[,e]表示充分就业时的国民收入水平，在公共支出为OM时，财政预算出现充分就业盈余BC。当公共支出增加到OL，若经济仍处于充分就业状态，原来的预算盈余就转变为预算赤字AB，这样的赤字就是充分就业赤字。若Y[,2]为政府支出为OL时实际的国民收入水平，则实际的预算赤字为HD，由于AB＝DG，则周期性赤字为HD—DG=HG，即实际的预算赤字超过充分就业赤字的差额。
从图1中，还可以看到经济衰退和扩张性财政政策对预算赤字的影响。假定国民收入水平为Y[,1]，财政收支平衡。当其他条件不变的情况时，公共支出由OM增加到OL，使得国民收入由Y[,1]增加到Y[,2]，由于税收的增加额小于公共支出的增加额，出现财政赤字HD，这种赤字就主要是由于政府实行扩张性财政政策引起的。若公共支出仍为OM，税率不变，则经济出现衰退。这时，社会投资减少，国民收入水平会随之从Y[,1]下降到Y[,3]，并相应引起税收减少，出现财政赤字KN，这样的财政赤字就可看作是由于经济衰退引起的赤字。
三、财政赤字结构的“四分法”
笔者认为，传统的财政赤字分类中的周期性赤字和结构性赤字可以进一步扩展。周期性赤字可被分解为收入效应赤字和支出效应赤字，结构性赤字可被分解为相机抉择赤字和不规则赤字。这样的分类方法可将周期性赤字和结构性赤字的成因剖析得更为全面和深入，为政府的宏观经济决策提供更加准确的经济指示器。
(一)将周期性赤字分解为收入效应赤字和支出效应赤字
财政预算中的周期性成分可以是支出效应和收入效应两方面的总和。
假定个人所得税是累进的，其他税收是比例税率，总税收收入T是实际国民收入Y的正函数，为方便分析，假定T函数从原点出发。政府总支出为M，包括购买性支出和转移性支出，定义为实际国民收入的负函数，原因在于当实际国内总产值下降时转移性支出(如失业保险、医疗保险、社会救济、对地方政府的转移支付)会增加。首先，假定经济到了充分就业状态，实际收入为Y[,e]，税收收入和财政支出都相等，政府预算是平衡的，周期性赤字和结构性赤字都是零。现在假定随着实际国民收入的变化财政预算位置的总变化反映的是预算周期性变化，实际收入下降到Y[,1]，周期预算赤字(也是实际赤字)增加，数量等于垂直线BD。出现这样的赤字是由于税收的下降和政府支出的上升，这两方面的效应可用图示来区分。当实际收入从Y[,e]下降到Y[,1]，税收收入由T[,A]下降到T[,B]，如果政府支出保持不变，税收收入的下降增加了BC量的赤字额，这种影响可被称作收入效应，并把它定义为实际收入引致税收收入变化导致了政府预算位置的变化。这种定义意味着收入效应在给定的税收对实际收入变化的函数关系上变动，与之对应的财政制度变化显示在税收函数的移动和转动上。
同样，当实际国民收入从Y[,e]下降到Y[,1]，政府支出上升到M[,D]。如果税收收入假定保持不变，政府支出的增加增加了财政赤字，数量上等于CD线段的垂直距离。由实际国民收入变化引起的财政支出变化导致的政府预算位置的变化，叫做支出效应。如前所述，这种定义意味着支出效应沿着反映实际国民收入与政府支出函数关系式的直线变动，与之对应的财政制度变化显示在财政支出函数的移动和转动上。
由于周期性效应与收入效应、支出效应的总和相等，于是有：
BD=BC+CD
假定Y[,e]下降到Y[,2]，运用以上的分析框架可以看出，周期性赤字等于EI，增加周期性赤字的收入效应等于EF的垂直距离，增加周期性赤字的支出效应等于HI的垂直距离。这种方法的灵活性在于不管财政收入函数和财政支出函数的形状如何，这种分解是可行的。例如，图2形象地显示税率越高，收入效应越大；税收收入弹性越大，收入效应越大；在图2中穿过A点税收收入线越陡直，收入效应越大。
此外，分析表明，财政支出对GDP的弹性值越小、财政支出曲线越平坦，支出效应越小。极端的情况是，财政支出不受国民收入的影响，财政支出是一条平行线，周期性赤字的支出效应为零[2]。
我国郑超愚、张燕将周期性财政赤字分解为与财政支出政策相关的支出性财政赤字和与税收政策相关的收入性财政赤字[3]。其具体做法是：以G与I分别表示财政支出与财政收入，以G[,3]与I[,3]分别表示充分就业的财政支出与财政收入，结构性财政赤字为(G[,3]—T[,3])，周期性财政赤字就是[(G—I)—(G[,3]—I[,3])]，这样得到了财政赤字分解的三缺口模型，D＝(G—G[,3])+(I[,3]—I)+(G[,3]—I[,3])。财政赤字D包括(G—G[,3])、(I[,3]—I)、(G[,3]—I[,3])三部分，分别定义为支出性财政赤字、收入性财政赤字以及结构性财政赤字。这种分类方法，与以上图解的周期性赤字划分方法基本分析思路是一致的。
(二)将结构性赤字分解为相机抉择赤字和不规则赤字
常见的计算结构性赤字方法的共同点在于这些方法明确或者模糊地以政府收入可以划分为结构性和周期性成分为前提，假定不规则收入为零，而不规则收入在有些国家规模是比较大的。博德默尔分析认为，瑞士结构性赤字在1997年到2001年间有巨大的波动，用瑞士的财政政策导向发生改变来解释这种差异是不正确的[4]86。实际上，这些波峰产生的原因是1998年和2000年由于预扣所得税超常增长导致的税收超常增长。总之，不规则收入的产生原因可能来自每年引起税收收入强烈波动的税收政策调整、税收统计、税收征管等方面的管理性、一次性因素等等。财政支出在原则上也应将那些既非周期性也不是体现政府财政政策意图的支出(传统意义上的结构性支出)与其他财政支出相区分。
不规则财政收支因素的存在就意味着将财政收入仅分解为结构性成分和周期性成分这是有问题的，特别是将周期性收入从总收入中扣除并将余额视为相机抉择性收入的做法欠妥。因为不规则收入隐含地加在相机抉择性收入中，这导致了相机抉择性收入的相应变化，从而夸大或者缩小了相机抉择赤字规模，不能为政府运用财政政策调控经济提供准确的指示器。财政收入中存在的不规则成分在有的国家所占的比重较大。据博德默尔估计，瑞士的财政不规则成分控制了周期性成分5％的因素[4]80。
综上所述，笔者认为可将结构性赤字再进行分解，一部分是体现政府政策导向的相机抉择赤字(传统意义上的结构性赤字)，一部分是不规则财政收支差额引起的不规则赤字。
(三)运用“四分法”扩展后的财政赤字结构
财政赤字可按经济性质划分为四部分。第一部分是收入效应赤字，反映由税收制度内在稳定功能引起的税收自发变化产生的周期性赤字(盈
余)。在主体税种为累进税率的所得税类国家，收入效应赤字非常灵敏地反映国民收入的波动，与经济周期存在负相关关系。第二部分是支出效应赤字，反映由社会保障制度等内在稳定功能引起的转移性支出自发变化引起的周期性赤字(盈余)。在社会保障制度健全的西方高福利国家，在人口结构、社会保障制度不发生改变的前提下，支出效应赤字规模与经济周期自动存在负相关关系。第三部分是相机抉择赤字，体现政府在进行需求管理时周期性财政政策调整功能，反映的是政府在经济衰退(繁荣)时政府为平抑经济周期波动主动改变财政收支预算所形成的结构性赤字(盈余)。这类赤字受政府财政政策导向的影响，体现财政政策逆经济风向而动的政策功能，需要通过经济复苏和繁荣产生的结构性盈余来弥补。第四部分是不规则赤字，反映了既不是周期性因素也不是相机抉择因素，而是一些管理性、制度性、经济结构性、统计方法调整性以及偶然性因素引起财政收支变化。不规则赤字与国民收入水平不直接相关，不会随着经济周期阶段的推移而自动减少，即使这样的赤字规模不很大，也应引起关注。
总之，政府应主要重视后两类结构性赤字，如果任其长期存在，没有在经济繁荣期以财政盈余加以弥补，乃至在经济复苏期，仍摆脱不了经济增长对赤字支出的依赖，就会使财政陷入困境。而政府债务不可逆转地增长，甚至可能引起金融危机和经济衰退。
四、中国赤字结构的规范分析
中国财政赤字率(财政赤字占GDP的比重)从1998年的1.18％猛增为1999年的2.12％，在2000年至2003年的连续4年中，赤字率均在2.5％以上，其中2002年为2.99％，逼近3％这一国际警戒线[5]①。从2002年开始，中国的财政赤字率开始明显下降。中央财政赤字率从2002年的2.6％持续下降到2005年的1.6％，预计2006年为1.5％，但2006年中央财政预算赤字绝对数仍高达2950亿元，仅比上年减少50亿元。[6]这意味着，虽然从2005年开始我国已经实施了稳健的财政政策，但财政赤字规模仍居高不下。近几年高额的财政赤字由哪些部分组成，各类赤字对政府财政政策的走向有什么参考价值等问题都值得深入探讨。
按照上述财政赤字四分法的划分原理，可将我国的赤字结构分解为四部分。由于暂时缺乏一定的计量模型和相关数据，无法对赤字结构准确的规模进行计算，笔者主要分析了各类赤字的影响因素并对其规模进行了经验判断。
(一)存在收入效应盈余，但规模很小
我国个人所得税调节收入的职能和组织税收收入的职能都得到越来越充分的体现。1994年至2005年，我国个人所得税收入从73亿元增加到2093.91亿元；个人所得税收入占税收总收入从1993年的1.33％上升至2005年的6.8％。但是，我国具有累进税率的个人所得税收入(其中的利息税还是比例税率)比重还远远低于发达国家。发达国家个人所得税收入占税收总收入的比重一般为30％～50％[7]。所以，中国来自财政收入一方的自动稳定功能非常弱。最近几年，我国个人所得税持续增长，平均增长率都在两位数以上，超过同期GDP增长率。从经济形势判断，个人所得税的自动稳定效应开始显现，周期性财政收入对财政平衡的影响在近期主要表现为由经济回升带来的收入效应盈余，但规模不大。
(二)支出效应赤字不明显
由于我国占社会保障支出最大比重的社会保险收支没有纳入预算内财政收支的统计，预算赤字受社会保障收支波动的影响较小，因而来自社会保障制度方面的内在稳定器对财政赤字的影响就不能与西方国家相比。不过，我国财政支出中社会保障支出的增长趋势很快。根据财政部在提交2005年中央和地方预算执行情况报告中的数据，2005年中央财政社会保障支出1623.59亿元，中央财政总支出20249.41亿元，社会保障支出占财政支出的比重约为8％。值得指出的是，我国社会保障支出增加因素与国有企业改革和中国社会保障制度的历史欠账直接相关，受经济波动的影响相对更弱一些。例如，2005年社会保障支出最大的一项是545亿元，用于确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放支出[8]，这项支出就与经济周期波动不直接相关。所以，我国社会保障规模变动还不能完全和准确反映经济波动的影响，在现行的社会保障制度下，利用国外周期性赤字分析方法衡量出的支出效应赤字规模应该很小。
(三)相机抉择赤字近期呈现倒U型增长
相机抉择赤字是政府实施扩张性财政政策的后果，反映政府财政政策的方向和力度，也是传统意义上的结构性赤字的内涵。1997年以后，中国宏观经济出现总需求约束下的紧缩状态。1998年宏观决策层有史以来第一次动用凯恩斯式的扩张性财政政策来增加投资需求和消费需求，从而出现了大量的财政赤字，赤字率在2002年达到最高值。由此可见，1998年至2002年中的大规模财政赤字每一年有相当大的比重是为启动需求而产生的相机抉择赤字，在2003年，相机抉择赤字应该增长到最高点。我国经济增长速度于2003年跃上9％的平台后，沿着经济增长周期的上升波段稳健前行，积极财政政策在2005年也转向稳健的财政政策，此后的赤字额和长期建设国债出现了双减。政府的调控重点转向预防通货膨胀和实现充分就业，近期相机抉择赤字的增长应该是呈下降趋势。
(四)不规则赤字规模较大，持续时间长
在中国这样的转轨经济国家，不规则赤字的成因很多。与国外不规则赤字主要来源于税收不同，我国增加不规则赤字规模的诱因主要来自财政支出一方，减少不规则赤字的影响因素主要来自财政收入一方。由于这些不规则财政收支因素的影响，我国的不规则赤字规模较大，是未来几年甚至较长时期影响中国赤字规模的主要因素。
不规则因素在财政收入方面主要表现是那些在既定的税制框架下因经济、管理、政策等因素变化而引起的税收变化因素。在我国，不规则财政收入的变动主要表现为财政收入增加引起不规则赤字的减少。如，加强税收征管引起的税收管理性增长；股市政策和行情的变化导致印花税的波动；税收应征值和实际征收值之间的统计差异造成的赤字结构波动(如对受到出口退税限额影响引起的出口欠退税因素进行调整，导致2000年—2002年的财政赤字上调，2004年和2005年的财政赤字则下降)。此外，还有一些非经常性因素。如受基础能源、原材料生产增长和价格大幅上涨以及房地产行业增长较快等因素的影响引起的增值税、营业税超常规增长；国有商业银行实施了股份制改造，盈利能力增强带来的企业所得税增长。据财政部统计，2005年的财政增收中有1200亿左右是非经常性因素带来的。
财政支出的不规则因素与中国处于转轨经济层面和中国政府财政职能有着直接联系。由于政府要在消除经济发展中的不健康和不稳定因素，稳定宏观经济运行，巩固经济社会长期健康发展等方面发挥更重要更积极的作用，近期财政支出存在较大的扩张压力。从长期来看，我国税制改革、社会保障制度改革、教育体制改革等制度改革的推进需要财政提供资金支持，这也是我国今后财政增支的压力来源。
五、结 论
除了财政收入和财政支出统计口径的年度变化因素以外(例如前面的出口退税欠款余额的统计方法的调整)，不规则收支因素对经济的影响都是长期的。
笔者认为，中国政府近期的财政管理目标应放在相机抉择赤字和不规则赤字上。从2003年开始，中国经济已经走出拐点。如果政府还主动采取增加政府投资和社会消费性支出的方式保持需求的扩张，就可能对经济的正常运行产生严重干扰。所以，在财政“双减”政策中，赤字的增量减少应保持相机抉择赤字为零甚至产生相机抉择盈余来弥补前期的相机抉择赤字。在赤字管理上，需要通过财政支出乘数的作用，调节产业结构、地区结构和收入结构等经济结构，这样才能对国民经济的可持续发展和优化产业结构产生深远的影响。
在我国，不规则赤字主要由不规则财政支出引起，具有刚性特点。这就需要我国各项改革攻坚力度加强，效率提高。特别是用长期建设国债融资的财政投资，如果不规则赤字支出投资效益低下，赤字支出的经济总量调整和结构调整达不到预期目标，就容易形成债务累积，加大财政风险。这就需要在财政投资管理中一方面改革财政投资体制，完善招投标制度、代建制等制度，在资金来源上吸引民营经济加入，形成多元投资格局；另一方面，在工程使用过程中应加大内部监督和外部监督，推广效益审计。总体而言，加强财政投资管理，提高投资效率以及形成良性的税收增长机制是中国当前减少不规则赤字规模的关键。
注释：
①文中本处财政赤字为决算赤字，赤字率数据为笔者根据相关资料计算所得。
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