税收空转完成地方财政预算收入的成因及对策，本文主要内容关键词为：成因论文,税收论文,财政预算论文,对策论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在税收法制化的今天，“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税”不仅已成为税务部门组织税收收入的重要原则，而且也已经上升为法律规范，成为《税收征收管理法》的明确条款。但是在税收计划管理制度下，依法治税在执行中还存在许多不尽如人意的地方：预征税款、完成税收任务奖励和无偿出借财政资金给应税单位缴税并存，不仅使财政应有的以满足社会公共需求为目的的目标在某种程度上已被扭曲，而且严重背离了依法征税的法制轨道。
一、原因
政府预征税款、实行完税奖励、无偿出借财政资金给应税单位缴税的做法虽然在法律上、理论上的荒谬性显而易见，但在实践中却屡见不鲜，分析产生问题的原因，笔者认为，主要有以下几个方面：
（一）提前征税、财政借钱缴税根在政绩考核标准
在当前政府考核机制、地方官员的选拔和提升的标准中，经济绩效所占的比重越来越大，这其中最为重要的当然是地方GDP增长的绩效，仅次于此的就是税收增长业绩。税收作为一项重要的考核指标，它不仅代表政绩，还代表地方的可用财力、税收“两保一挂”奖励等；不仅是上级税务机关考核下级税务部门工作业绩的重要内容，也是各级政府进行评价、奖励最直接的参考依据。另一方面，在当前因为税收完成情况总是最现成的指标，因此需要警惕的是，即使上级政府不向下级政府下达税收指标，一些下级政府也仍然会主动地超额完成税收任务，增加自己的升迁机会。税收的越多，地方政绩就越多，财政就越“繁荣”。
长期以来，税收工作中流行“以组织收入为中心”的观点和做法，收入目标成为税务工作的主要任务，税收工作已为目标所累。在以“税收任务为中心”的理念指导下，往往形成单一的任务观念，一切工作围绕任务去思考和实施，为了任务的完成，常常采用税法规定以外的因人而异、因地制宜的办法，形成上级下任务、下级想办法、征收单位耍手法之势，统一的税法规定被肢解，致使实践中，有税不收、大量欠税与寅吃卯粮搞“虚假税收”现象并存，这与以收入为中心的观点和做法不无关系，是对依法治税的严重冲击。
（二）“计划”是“提前征税”的原罪
一是由于税收计划刚性过强，税收没有充分考虑地区之间经济发展的不平衡，而是仍然沿袭计划经济时代的经济模式，没有将税收与当地经济增长同步来考虑，刚性的任务标准弱化了刚性的税收执法，看似力度很大，实质上是对法律尊严的自我践踏；二是“计划指标”存在“虚拟化”倾向，即其在定量或量化分配上缺乏科学而合理的依据。制定税收“计划指标”的做法，不仅充满了浓厚的人治色彩和执法者对法律的游戏心态，而且也掩饰了征管过程中执法质量本身存在的诸多问题。尤其税收“计划指标”的规定依据，既非来自于科学的权衡和度量，更非源自于任何法律的规定和授权，而是源自一种被政绩或功利所左右的长官意志。故而如此税收“计划”，正是导致“过头税”、税款滞留和违规“吸税引税”等违法行为发生的罪魁祸首。除了因国税地税双轨制导致的地方保护主义和行政权过大造成的行政越权税收之外，我们发现，目前税收征管体制的既有弊端才是真正的黑洞之源，而其中的征税指标的设定本身就是最大的漏洞，极易成为地方政府甚至是个人意志为了短期的政绩或功利需要的工具。可见，税收指标正是“过头税”存在的现实土壤和诱因。
（三）政府职能尚未转换，法治观念不强
由于部分政府领导的头脑里还残存着严重的计划经济思维和受地方利益的驱使，少数地方政府无视税法的规定，擅自变通国家税收政策，地方主义严重干扰了正常的税收秩序。一是在行政观念上未能与时俱进，仍然在政府主导型市场经济的轨道上滑行，认为税收是为政府服务的，在地方经济与税收发生矛盾时，仍然相信“人治”，权大于法思想根深蒂固，并没有把注意力转到建设公共服务型政府上来。用纳税人的钱重奖应税单位的做法，就凸显了政府功能的错位和举措的失当，存在一种谬赏主义的逻辑和痕迹；二是在税收的理解上有浓厚的功利主义色彩。将税收看做是政府意志和政治决策的实现手段，缺乏“以公共品和权利回报纳税人”的征税意识，仅仅将税收单向度地理解为纯粹工具主义和一种公民义务，一种增加财政收入和装点政绩的工具，单向度地为政府服务，而没有看到权利的一面：纳税人纳税后应该享受到相应的公共产品和公民权利，政府应该提供更好的制度环境、更完善的产权保护和更体贴的服务；三是一些地方政府错误地执行“以支定收”的财政管理机制，也造成税收征管指标交叉重叠，犬牙交错；四是对行政干预行为的处理乏力，对行政干预行为（单位、部门所为和个人所为）应如何处理缺乏有效措施，无法对行政干预者进行利益惩处，缺乏一套行之有效的监督制约机制，权力失去监督必然变异。
（四）税收征管目标的错位是造成税收征管水平低的主要原因
对于税收征管的目标，长期存在两种错误认识。一是把取得财政收入作为税收征管的目标，在实践中表现为政府每年向税收征管部门下达收入任务，并以完成收入任务的好坏作为考核其工作业绩的主要指标。为了完成政府下达的收入任务，税收征管机关不得不违背税收法律的规定，随意增加或减少税收，破坏税收的适度、公平和效率，破坏税收制度对经济决策的导向作用，破坏资源的有效配置。同时，由于市县经济发展水平不同，税收收入的多少与税收管理水平的高低不成正比。完成收入任务并不意味着税收征管水平高，没有完成收入任务并不意味着税收征管水平低。以是否完成收入任务为指标考核工作业绩，必然导致重税收收入、轻税收征管的局面。二是把促进经济发展作为税收征管的目标，在实践中表现为税收征管部门常年热衷于通过免税、减税来扶持某些企业的发展，或在促产增收的口号下直接参与企业的经营管理，导致了税收制度的扭曲，妨碍了企业的优胜劣汰，影响了经济的结构调整，使得税收单纯追求收入目标，职能单一化倾向日益明显。
二、解决对策
历年来，审计虽然加大了对上述问题的查处力度，但往往是审计一次纠正一次，无法从根本上解决问题，因而需从体制、机制入手，探索解决办法。
（一）落实科学发展观，完善政府考核体系
违规出台财政扶持政策、完税奖励政策等手段虽然短期内能达到显现政府工作业绩及各项考核指标的增长，但它不仅扰乱了税收执法环境、导致财政支出的增加，埋下了财政风险隐患的种子，而且不利于当地经济的可持续、健康发展。为此，从正确的政绩观、科学的发展观出发进一步完善政府考核体系显得十分重要。因此要以“突出科学发展导向、体现财力向下倾斜、公平与效率相统一”为原则，完善政府考核体系，用科学的经济税收观来指导税收工作，真正让经济来决定税收，逐步构建以促进社会和谐为目标的纳税人权益保护框架结构，让税收工作在社会主义市场经济建设中起到应有的服务和保障作用，让百姓共享发展成果，以更多更廉价的公共品和更实质的公民权回报纳税人。
因此应改变目前的行政官员政绩考核体系，各级政府不能再向下一级政府下达当地根本无法完成的税收指标；不能单一地用一些量化的直观的税收完成指标来考核下级官员，将税收完成情况与官员的提升机会相剥离。应进一步完善对下级部门的考核办法，把考核的重点放在税源和征税环境的建设上，建立健全科学的考核机制，完善激励机制，深化能级管理。突破物质奖励的传统做法，多些精神鼓励，辅之以政策激励，选择一种最能激励的方式进行奖励。逐步完善以人为本的激励约束机制，明确各级领导依法理财的职责，建立和完善合乎经济规律的责任追究制度。
应改革目前的税收计划考核体制，从法律上解决税收计划“层层加码”问题。转变征管考核方式，建立一套完整的反映依法征收、依法行政的征管质量、效率目标、成本考核和完善的体现社会公平、有利于竞争、有利于生产力发展和社会进步的税收征管质量监督管理体制，设计一套全面反映税收征管质量的指标体系，把正确执行政策、应收尽收作为征管考核的主要依据，注重质量考核，将税收任务计划改为工作任务计划，将税收征管的重点由对税收任务进行考核转向对征管质量和执法质量进行考核，实现由“以组织收入为中心”的任务型向“以严格执法为中心”的执法型转变，把是否依法足额征税作为重要指标纳入考核指标体系，杜绝有税不收或寅吃卯粮、提前预征的问题。
（二）深化财政体制改革，完善财政资金管理
实行分税制财政体制以来，对进一步明确上下级政府之间的事权划分、促进各级政府培植财源、增加财政收入起到了积极的促进作用。但从实践看，财权在逐步上收而事权却下放，因而地方政府财政负担相对较重。在这种情况下，为了确保地方政府的既得利益、调动基层政府的积极性，需进一步完善上下级财政体制结算办法，进一步推进以综合预算、部门预算、国库集中支付制度为主要内容的财政体制改革，进一步强化财政性资金观念，制定和完善财政性资金管理、分配、使用、监督办法，让财政资金做到有所为、有所不为，按照公共财政的要求管好用好财政性资金，发挥财政性资金的最大效益。进一步建立健全相关法规，加大财政支出的监督力度，尽最大可能使政府的财金行为公开化、透明化，做到明明白白收税，清清楚楚用税。
应创新预算管理制度，强化预算管理，细化预算编制，硬化预算约束，健全财政支出预算执行的管理、监督和考核机制。财政资金分配应按照公共财政的要求，主要用于政府的公共服务，逐步退出应由市场配置资源的竞争性领域，同时逐步增加对政权建设、科教文卫和社会保障、基础设施建设等公共项目的支出。从改进预算编制方式、完善预算编审执行程序、考虑财政支出优先次序等方面，不断提高财政资金使用效益。同时，按照有效使用有限财政资金的原则，确定绩效导向，重视支出的产出和成果，逐步建立绩效衡量体系，通过绩效报告、审计制度逐步形成激励和制约机制，使预算管理从偏重控制支出数量、忽视支出成效转向控制支出数量与质量并重，增强预算管理的科学性和有效性，解决预算管理中增量管理与存量管理的脱节问题。
（三）转变政府职能，规范涉税行为
从根本上讲，各级政府迫切需要尽快转换职能，理顺与市场的关系，增加依法行政的意识，增强税收法治观念，规避行政风险，提高政府执行力，建设法治政府、阳光政府。建立起一套既保证税收收入持续稳定增长，又促进地方经济社会全面发展的新机制；不断增强地方财政实力，为增加公共产品和服务支出、大力支持农村发展、促进各项社会事业的发展提供可靠的财力保障；促进产业结构调整和优化升级，推动地方经济社会发展水平不断提高。其核心是要建立适当的制度安排，理顺税收领域的利益结构，构建适应可持续发展要求的发展优先、兼顾环保和效率优先、兼顾公平的税制模式的长远目标和鼓励资源、环境保护和技术进步的税收政策的近期目标。
建立对政府、部门制定违反税收政策决定和干预税收执法的责任追究制度，用制度来规范政府管税行为，公共行政领域需祛除谬赏主义魅影，做到谁决定、谁主张、谁违法就追究谁的责任，使之不敢违规做出与税法相悖的决定和以任何借口或理由干预和影响税务机关公正执法。建立税收违法曝光制度，对凡与税法规定相悖的做法都进行必要的曝光，形成社会监督，从而为依法治税创造条件，加大税收依法征收、依法管理和依法处罚的力度，防止失之于宽、失之于软。
（四）完善税收征管体制，强化依法执法力度
依法组织收入和贯彻执行国家税收政策是税务机关的基本职能，因此税务部门应构筑良好的税务内部执法环境，加大征管力度，整顿和规范税收秩序，将工作的主要精力放在征、管、查上，把应征的税款全部入库；应淡化任务观念，做到税款应收尽收，避免因税源变化而带来的执法偏差。进一步规范执法行为，压缩执法的“弹性空间”，杜绝征管简单化、随意性。从预防、预警、核查和内部管理四个方面，建立健全各项管理制度，搭建税收分析预警和纳税评估两个平台，完善和落实加强税收征管的长效机制，自觉坚持从经济到税收的原则，建立税收与经济发展相协调的收入增长机制。
因此，要及时建立与税收政策相适应的征管体制和管理措施，加强征收、管理、稽查各环节的业务衔接，进一步提高税收管理的质量和效率。一是要牢固树立法治意识。自觉运用法律思维模式判断、分析、处理税收执法事务。始终坚持以法理为指导、以法律为准绳，做到“思必及法，言必循法，行必合法”。二是提高依法办事的能力和对税收法律事实的反应判断能力。税务人员对税收法律规范所规定的、能够引起税收法律关系产生、变更和消灭的那些客观情况或现象的发现、把握与控制要敏捷、准确、全面，要提高对税收法律事实的处理能力。三是推行税收执法责任制。建立完善的岗责体系，加强科学化精细化管理，使制度、机构、岗位、人员、责任达到有机结合。要优化考核评议，建立专门的考核机构，细化考核内容，以计算机考核为方向，用信息化手段实行人机结合。要严格过错责任追究，根据法律法规和制度规定，严格追究过错执法责任人的责任。四是创造性地开展纳税服务工作。树立管理就是服务、依法管理、人本管理、科学管理的理念，进一步改善管理方式和管理手段，增强队伍管理效能，坚持在服务中执法，将公正执法作为对纳税人最好的服务。进一步强化税收经济观，认真探索运用税收政策支持经济发展的科学途径和方法，建立起一个税务行政执法管理体系系统为核心，以信息化管理为特征，高效、优质的现代税务行政执法管理体系。
（五）大力加强税源建设，努力提高税收收入预测的科学性、准确性
经济决定税收，税收来源于经济。从经济学角度出发，税收的增长最终依赖于经济税源的增加，依赖于经济的发展。所以各级地方政府和税务机关应该在培植税源、促进经济社会发展方面提供高效的服务。因此要加强税源建设，倡导实干创业的发展环境，培植新型财源，巩固支柱产业，刺激经济增长，形成新的经济增长点，建立健全制止违规提前征税的长效机制。地方财政部门要加强对税源的调查分析，按照积极稳妥的原则确定地方财政收入目标任务，妥善安排好地方财政缺口补贴，同时要大力有效投放扶贫资金，扶植贫困地方发展企业拓宽税源，把财政收入快速增长建立在经济跨越发展的基础之上。应对产业发展进行科学规划，引导企业着力提高自主创新能力，提高产品科技含量，努力培育知名品牌。集中优势资源，调整产品结构，促进产业结构优化。积极引进关联产业和就业容量大、科技含量高、对财税贡献率高、优势资源转换利用能力强的企业，引导生产要素向资源消耗低、环境污染少、附加值高的优势产业集中。在此基础上，引导和支持企业开拓农村市场，服务农民增收，为新农村建设贡献力量，有效缓解制约经济发展的瓶颈问题，增强招商引资的吸引和接纳能力。
改进现行的建立在税收计划管理基础上的预测方法，提高税收收入计划的科学性、准确性。因此要对我国现有的征管水平有一个准确的估计，把握经济发展趋势以及对税收的可能影响程度，了解我国的税制变化及征管水平的改善、提高情况，从而一方面为加强对税务部门履行职能的监督提供参考，另一方面也为编制财政支出预算提供科学依据。因此要加强税收政策预测分析调研，建立从税收调研、分析到反馈为一体的跟踪问效机制，建立日常税收政策调研制度，对税收征管体制、机制进行调查分析。不仅要分析税收政策贯彻落实情况，而且要分析税收政策是否符合社会经济发展状况，新政策对经济发展产生的影响等。以税收分析为突破口，健全总局、省、市、县局四级纵向分析联动机制，建立税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查四位一体的良性互动机制，减少信息不对称带来的被动；强化数据分析应用，开展税负、税收弹性、税源、税收经济关联分析和预警，加强税收收入预测和能力估算，加强对重点税源的分析监控。
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