积极就业政策的演变、局限与发展，本文主要内容关键词为：就业政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
就业是民生之本。改革开放之初鉴于当时严峻的就业形势，政府出台了一系列积极措施以有效扩大就业缓解就业压力。随着确立社会主义市场经济体制改革目标，伴随着就业体制改革的不断深入与产业结构调整升级，总量就业压力不断扩大，结构性就业矛盾突出，政府针对当时的经济社会情况适时出台了一系列扩大就业的积极措施，并在相关积极就业措施的基础上于2002年正式出台积极就业政策。随着经济社会发展与就业形势的不断变化，积极就业政策也处于不断的演变与健全完善过程中，积极就业政策较好地发挥了扩大就业、促进经济发展与维护社会稳定的重大作用。受到经济发展阶段与总体就业形势等诸多因素的影响，积极就业政策仍存在一定的局限，在实施过程中不可避免地产生了一些影响劳动力市场发挥作用等不利效应，有待在未来的发展过程中不断健全完善积极就业政策，从就业理念、政府促进就业方式与效率、和谐劳动关系等方面予以调整，在不断改进完善扩大就业的宏观背景的前提下，努力消除积极就业政策的负面效应，确保劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，真正发挥政府、劳动力市场、企业与劳动者扩大就业的合力，尽快实现社会就业比较充分。
积极就业政策出台以来，理论界围绕积极就业政策的运用与完善等进行了深入的研究。陈佳贵、王延中(2003)在对北京、上海和苏州三个试点城市及其他城市调查积极就业政策实施效果的基础上，肯定了积极就业政策的效果，同时指出要认真评估积极就业政策的实施效应并对积极就业政策予以适当调整。刘星(2003)探讨了技术进步与积极就业政策的关系，刘丹华(2005)探讨了积极就业政策在扩大妇女就业方面的积极作用，王大奔(2005)较为深入地梳理了积极就业政策的内容与重点。相关研究对于深入认识积极就业政策以及努力发挥积极就业政策的作用具有积极意义，同时也有必要在构建社会主义和谐社会的背景下在探讨积极就业政策演变的基础上，深入分析积极就业政策存在的缺陷，为实现社会就业比较充分的目标努力健全完善积极就业政策。
与我国积极就业政策有所不同，国外较为成熟的市场经济国家为有效促进就业实施的是积极的劳动力市场政策(ALMP)，相关研究从政策内容、实施效果与改进趋势等对积极劳动力市场政策进行了深入探讨。积极劳动力市场政策与积极就业政策的目标均为扩大就业，二者的根本区别在于积极劳动力市场政策实施的前提是存在较为健全完善的劳动力市场体系，积极劳动力市场政策重点在于修复劳动力市场的缺陷，通过职业培训、提供公共岗位、匹配失业与空岗以及促进青年就业等途径有效扩大就业。我国积极就业政策是在不存在健全完善的劳动力市场体系的前提下，重点发挥政府促进就业的重大作用，从经济发展、产业政策、财税金融政策、职业培训、提供公共岗位、促进创业与灵活就业等方面有效扩大就业，而不是发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。
就业权是每位公民应有的权利，对确保有就业能力且有就业意愿的人实现就业，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分与必要前提。受经济增长方式、经济发展阶段、人口状况与就业体制改革等多因素的影响，我国目前与未来一段时期仍存在较为突出的就业问题。就业总量问题与结构矛盾并存，就业结构有待优化，尤其是包括大学生、青年与农民工等在内的结构性就业矛盾亟待解决。经济增长方式亟待转换，有待通过经济增长方式转换大力促进就业岗位，实现经济发展与扩大就业的良性互动。劳动力市场尤其是城乡统一的劳动力市场有待进一步发育，有待真正发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。政府促进就业的方式有待进一步健全，效率有待进一步提高。教育与培训体系相对滞后，影响到了劳动力就业、创业与职业转换能力的提升。和谐劳动关系远未形成，侵害劳动者权益的现象较为普遍。上述问题的存在，既影响了实现社会就业比较充分，也是影响社会稳定的重要因素。
二、积极就业政策的演变与发展
改革开放以来随着经济社会的发展，就业压力持续加大，政府针对当时形势出台了符合当时实际的促进就业的积极措施，这些就业措施在一定意义上具有了积极就业政策的雏形。
改革开放之初，随着大量新进入劳动力市场的新增劳动力以及大批知青回城，就业压力空前加大。1980年8月全国劳动就业工作会议召开，提出“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针(简称“三结合”)。就业机制一分为二：一块受市场调节，劳动力自由流动自主谋职；一块仍受行政调节，由政府控制。政府积极推进双轨式的劳动就业制度改革方案，一方面在企业新招收的工人中推行劳动合同制，另一方面对于占绝大比例的固定工基本维持现状，为深化改革换取比较稳定的宏观环境，俗称“老人老办法，新人新办法”。政府推进扩大就业的努力，为更大程度发挥市场机制促进就业的作用以及下一阶段劳动就业体制改革奠定了基础。
确立社会主义市场经济体制改革目标后，随着国有企业改革的逐步深入，国有企业内部隐性失业人员逐步显性化，产业结构调整升级逐步释放多余劳动力，大量农村剩余劳动力向城镇转移，同时每年存在大量新进入劳动力市场的劳动力，诸种因素相互交织，就业总量压力不断加大，就业结构矛盾日益凸现。为扩大就业政府制定了“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和实施再就业工程”的就业方针，基本形成了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的“新三结合”的就业机制。大量失业人员通过再就业工程实现再就业，国有企业内部用工制度由传统计划经济体制下的固定工制度彻底向全员劳动合同制转移，不断推进失业与社会保障制度努力为就业体制改革提供稳定的外部环境。除实施再就业工程制度外，大力实施职业培训与职业指导，出台劳动预备制度，努力扶持中小企业的发展，对吸纳下岗失业人员达到一定数量的企业予以税费减免，鼓励自主创业与自谋职业，大力鼓励各种形式的灵活就业等，相关措施较好发挥了缓解就业压力与扩大就业的效果。受到多种因素的影响，就业总量问题与结构矛盾不断恶化，要求政府出台更进一步的扩大就业的政策，积极就业政策呼之欲出。
2002年9月颁布《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，首次提出了积极就业政策，以后随着经济社会与就业形势的发展，积极就业政策不断健全完善，积极就业政策的涵盖范围、政策力度与广度等不断扩大，积极就业政策发挥着越来越重要的作用。
最初积极就业政策主要是针对当时非常突出的失业人员再就业问题，2002年国有企业改革与产业结构调整升级释放的大量失业人员尚未全部消化，再就业工程逐步淡出，失业与社会保障制度初具规模但有待进一步健全完善，虽然当时总量就业问题与其他特殊群体就业矛盾也较为严重，但从维护社会稳定与政治因素考虑，最为迫切的仍是解决失业人员再就业问题，在这种情况下出台促进下岗失业人员再就业的文件是历史必然。
当时积极就业政策以促进下岗失业人员再就业为主要目标，以城镇下岗失业人员为政策对象，从积极创造就业岗位、再就业扶持、改进就业服务与完善社会保障这四个方面，构建了当时积极就业政策的主要框架。虽然其促进就业范围较为狭窄，促进就业的手段与方式有待进一步扩充，但是其在深化劳动就业体制改革与扩大就业等方面具有深远的意义。同时正是由于其存在有待改进之处，也预示着积极就业政策将不断演变与健全完善。
2002年后积极就业政策经历了不断充实健全完善的过程。2003年举行的全国再就业会议对积极就业政策从政策范围与力度等方面有了一定的充实，2005年颁布《关于进一步加强就业再就业工作的通知》预示着积极就业政策基本成熟，2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步完善了积极就业政策。
2003年召开的全国再就业工作会议在一定程度上完善了积极就业政策，特别强调就业是民生之本，把努力深化劳动就业体制改革与扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，明确要求把深化改革、促进发展、调整结构与扩大就业相结合，大力实施积极的就业政策与促进就业的长期战略，并把就业再就业指标纳入宏观调控目标。强调进一步坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针，从改善创业环境、鼓励鼓励自谋职业与自主创业、转变就业观念、扶持中小企业、发展劳动密集型行业、完善就业服务体系、加强职业培训、扶持困难群体就业等，更加重视改革发展与结构调整对于扩大就业的重要作用，昭示着政府就业理念、政策范围与力度等均较2002年的积极就业政策有了较大的扩展，既是政府在实践中对积极就业政策的总结提升，也反映了当时经济社会发展与扩大就业形势的要求。
在以往促进就业政策的基础上，2005年颁布《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，进一步健全完善了积极就业政策，提出了更加综合性的政策目标与任务，标志着积极就业政策基本成熟。特别强调促进经济增长和扩大就业的良性互动，完善落实就业与再就业政策扶持，促进城乡统筹就业并改进就业服务和强化职业培训，加强就业管理，建立社会保障与促进就业的联动机制。更加强调经济增长与扩大就业良性互动的重大作用，并将城乡统筹就业纳入积极就业政策的涵盖范围，明确规定政策实施对象从下岗失业人员扩大到社会新增劳动力与农民工。重视经济增长扩大就业的作用与扩大实施对象范围，利于政府更好地统筹城乡发展与统筹区域发展，积极构建全社会范围内公正公平的就业环境，对有效扩大就业确保社会公平维护社会稳定无疑具有积极作用。同时在具体政策上除对以往内容与措施进行相应延续性调整外，在职业培训、市场建设、就业服务等方面随着经济社会发展的要求补充了相应内容。总的来看，此次文件标志着政府基本奠定了积极就业的政策体系与运行机制，虽然也有待进一步健全完善。
在构建社会主义和谐社会与明确提出2020年实现社会就业比较充分就业目标的背景下，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步丰富完善了积极就业政策的内容。特别强调实现经济发展与扩大就业良性互动，大力发展广就业产业、行业与企业多渠道、多方式增加就业岗位，充分关注构建城乡统一的人才市场与劳动力市场的重大作用。重点强调完善促进就业的财税金融政策，努力发挥自主创业与自谋职业的作用。强调构建健全完善的面向全体劳动者的职业技能培训制度，特别关注对于创业培训与再就业培训。针对就业中存在的突出问题，强调在强化政府促进就业职能的基础上，做好城镇新增劳动力就业等特殊群体就业人员的工作，努力帮助零就业家庭与就业困难人员就业。首次强调了和谐劳动关系对于促进就业的重大作用，指出通过完善劳动关系协调机制与加强劳动保护，努力构建和谐劳动关系有效扩大就业。作为最新的积极就业政策，政府扩大就业理念、促进就业重点、政策范围与力度等均较以往政策有了较大的提高，积极就业政策更加成熟与完善。
积极就业政策的健全与完善具有清晰的发展轨迹与重点转变，从主要注重政府作用到政府与市场并重，从关注再就业人员到所有从业人员，从较为狭窄的促进就业手段向多渠道、多方式促进就业手段，从不重视经济增长的作用到向强调实现经济发展与扩大就业良性互动，从政府促进就业到充分发挥劳动密集型产业、服务业与中小企业的作用，从自谋职业向鼓励自主创业与灵活就业，同时尤其强调发挥财税金融政策促进就业的重大作用，也对零就业家庭与大学生就业等特殊就业群体以及构建和谐劳动关系予以了特别的关注。积极就业政策的发展突出显现了政府促进就业理念的改进，从较早的偏重发挥政府的作用到向发挥政府提供公共就业服务职能以及多渠道、多方式、多层次促进就业方式的转变，强调发挥市场以及提升劳动者就业技能等方面的重大作用。实践证明，积极就业在扩大就业、构建托底机制、促进经济发展与维护社会稳定等方面发挥了应有作用，但是由于积极就业政策本身以及执行中存在的一些问题，积极就业政策有待进一步健全完善。
三、积极就业政策的局限
积极就业政策存在一定的局限，政府对于积极就业政策抱以了过高的期待，对从本质上以经济发展创造就业岗位与提升劳动者人力资本水平相对关注不足，缺乏对积极就业政策的有效评估，不利于充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，就积极就业政策本身而言也有一些具体作法有待尽快调整。
首先，积极就业政策本身并不能从根本上解决就业问题，只能作为解决就业问题的不得不采取的必要措施，解决就业问题的关键在于充分发挥经济发展创造就业岗位的重要作用，以及不断提升劳动者的人力资本水平。但是积极就业政策虽然强调实现经济发展与扩大就业的良性互动以及通过培训体系提升劳动者人力资本水平，但是并没有切实措施保证经济发展发挥创造就业岗位的应有作用，在教育难以有效提升劳动者人力资本水平的情况下仅靠培训体系的发展难以发挥应有的作用。各级政府有意无意高估了积极就业政策的作用，把积极就业政策作为扩大就业的主要途径，而对于从根本上为扩大就业创造良好的宏观环境重视不足，也缺乏相应的切实可行的途径。对积极就业政策的过分强调，一方面强化了政府促进就业的惯性，为寻租与社会不公提供了温床；另一方面，不利于政府适度退出，以充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，从根本上影响扩大就业。实践中一方面对于GDP的过分追求导致的资本密集型产业与相应的产业政策影响就业，同时又强调积极就业政策扩大就业，这种貌似无理的两难困境正是我国当前经济增长与扩大就业中存在问题的反映。对于积极就业政策的强调既在一定程度上开脱了政府本应通过促进经济发展与发展教育扩大就业的努力，而且也难以从根本上有效扩大就业，也决定了积极就业政策的作用较为有限。
其次，对于积极就业政策本身存在的负面作用估计不足。就积极就业政策本身而言，其固有的就业挤出效应与就业置换效应需要予以充分估计，不能片面强调积极就业政策扩大就业的作用，而对其就业挤出效应与就业置换效应忽略不计。虽然积极就业政策扩大就业的效应应该高于其挤出效应与置换效应，仍有必要充分重视积极就业政策的负面效应。积极就业政策与国外积极劳动力市场修复劳动力市场的缺陷不同，积极就业政策虽然也强调发挥劳动力市场的作用，但其本身不应也不能替代劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用的发挥，而恰恰积极就业政策在一定程度上是对劳动力市场的干预，既影响到劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，也不利于确立劳动者在劳动力市场上的主体地位。积极就业政策作为扩大就业促进社会公正的重要政策，充分估计积极就业政策的不利效应与充分发挥劳动力市场的作用，是积极就业政策必须予以解决的重大问题。对负面作用的忽视，可能虽然会从短期内扩大就业，但是长期中不断固化扩大就业中的问题导致不利于扩大就业的长期不利效应。
再次，缺乏对于近年来实施积极就业政策的有效评估。对于积极就业政策的评估既有必要从全国范围内进行，也有必要对于不同层次的地方政府实施的积极就业政策予以评估，不但要对总体积极就业政策进行评估，也有必要针对积极就业政策中的某项政策予以专项评估。对于积极就业政策的评估不仅可以有效发现积极就业政策中的存在的问题，而且对于更好地发挥积极就业政策的作用具有重要意义。一般而言，对于积极就业政策的评估从进度可划分为事前、事中与事后评估，从具体政策可分为定量评估、定性评估与成本一收益分析等种类，通过评估积极就业政策，将有利于更充分地发挥积极就业政策的作用，并不断对积极就业政策予以健全完善。
此外，积极就业政策本身存在的一些问题有必要在实践过程中予以不断完善。包括如何更好地发挥财税金融政策促进创业与扩大就业的重要作用，如何更好地促进创业，如何进一步促进灵活就业的发展等。有些政策虽然提出但短期内难以实施，如深化户籍制度改革等，有待在类似方面做出实质性的改革步伐。对于特殊就业群体比如对于如何扩大青年就业应予以明确规定，以有效促进青年人员就业。积极就业政策强调了和谐劳动关系的作用，有必要将和谐劳动关系纳入到积极就业政策的统一框架内，通过和谐劳动关系促进积极就业。一些提法有待调整，如就业与再就业有必要统称为就业，有必要把人才市场与劳动力市场统称为劳动力市场等。同时积极就业政策有必要更好地充分发挥促进社会公正的重大作用。也有必要不断提升执行政策人员的专业素质、工作能力、政策水平与职业操守，真正把积极就业政策执行到位。
四、国外积极劳动力市场政策的经验与启示
为有效促进就业与弥补劳动力市场的缺陷，西方国家大多实施了积极劳动力市场政策。在发挥劳动力市场配置劳动力资源作用的基础上，积极劳动力市场政策的重点在于鼓励就业弹性高的经济增长模式，大力鼓励、扶持中小企业的发展，完善就业服务与职业培训体系，政府适度提供公共就业岗位，有效促进失业与空岗间的匹配以大力消除结构性失业，积极推进失业保障制度改革，发挥失业保障制度促进就业的重大作用，大力发展职业培训体系提升劳动者人力资本水平。这些国家普遍较为强调对积极劳动力市场政策的评估，发展了较为成熟完善的评估体系，针对积极劳动力市场政策的总体水平以及具体的政策予以评估，以更好地完善积极劳动力市场政策。在评估的过程中，较为重视工会与劳动力市场的作用，强调考察积极劳动力市场政策的就业挤出效应、就业置换效应以及实施成本，以更全面地衡量积极劳动力市场政策的作用，努力确保积极劳动力市场政策的公平与效率的协调配合。
发展中国家与俄罗斯等经济转轨国家根据本国实践，也积极发挥政府的作用有效扩大就业。发展中国家一般强调努力开拓新的就业领域创造就业机会，大力发展私营企业，优先发展劳动密集型企业与技术含量低的企业，努力调动企业扩大就业的积极性，并对再就业者予以必要的财政支持，也重视劳务输出积极扩大就业渠道，同时不断健全完善培训机制。俄罗斯及东欧等转轨国家在促进就业的过程中，比较重视计划指导安排与市场自由配置的有机结合，社会扶助与自寻门路的有机结合，以及治本性安置与治标性安置的有机结合，较为充分发挥社会就业与劳动保障机构的作用，采取各种优惠措施鼓励就业，努力保障劳动者基本生活与基本就业，向失业者提供临时就业机会与进行补贴，强调企业在解决就业上的责任。
国外积极劳动力市场政策对我国具有良好的启示，即充分发挥经济发展扩大就业的重大作用，有效发挥政府作用并努力做到政府与市场作用的良性结合，努力发展教育与职业培训体系，对于失业人员及弱势群体予以适当托底，并应对积极就业政策的实施效果予以必要评估。
五、结语
实现社会比较充分就业任重道远。积极就业政策是我国就业体制改革与政府促进就业的必然产物，积极就业政策在不断健全完善的过程中发挥了应有的作用，在构建社会主义和谐社会的过程中有必要对于积极就业政策予以进一步的健全完善。未来积极就业政策有必要在强调经济发展创造就业岗位实现经济发展与扩大就业良性互动的基础上，真正确保教育优先发展不断提升劳动者人力资本水平，改进提高政府促进就业的方式与效率，有效发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，构建健全完善的积极就业政策评估机制，进一步完善政府提供公共就业服务的机制，重点针对青年就业人员等群体实施有针对性的促进就业政策，确保积极就业政策有效发挥促进社会公正公平的重大作用，有效构建和谐劳动关系与形成和谐就业观，充分发挥政府、劳动力市场、企业与劳动者共同扩大就业的作用，尽快实现社会就业比较充分。
首先，充分发挥政府作用，政府有必要为扩大就业岗位奠定坚实的经济发展基础，努力实现经济发展与扩大就业良性互动。在调控就业总量的基础上重点解决就业结构问题，进一步促进劳动力市场的健全完善，真正发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。进一步贯彻科教兴国战略与人才强国战略，努力改善就业和创业环境，切实提升劳动者人力资本水平，大力提高劳动者自主就业、创业与职业转换能力。进一步健全完善相关法规，构建有效监管企业的体制与机制，积极构建和谐劳动关系。完善就业托底机制，对社会弱势就业群体适当倾斜。
其次，真正发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。规范发展劳动力市场，畅通劳动力市场信息，进一步真正确立劳动力市场供给与需求双方的主体地位。以经济手段与市场手段调控劳动力市场，促进劳动力的正常流动，减少劳动力流动成本，规范劳动力需求行为，积极出台完善促进劳动力市场完善的政策法规，防止对劳动力市场的过度干预，真正实现劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。
再次，树立劳动者的劳动力市场上的主体地位，不断提升劳动者的就业、创业与职业转换能力。真正树立劳动者的劳动力市场上的主体地位，使劳动者树立自主就业的意识与行为，放弃对政府的过度依赖，在人力资本水平不断提升的基础上不断提升自身的就业、创业与职业转换能力，充分发挥劳动者自我解决就业的能力。
此外，企业有必要自觉肩负扩大就业与构建和谐劳动关系的重要责任，主动促进和谐就业与扩大就业。企业有必要自觉肩负起社会责任，自觉遵守国家与地方政府的法律法规，有效维护劳动者权益，为构建和谐劳动关系做出积极努力，充分发挥企业扩大就业的基础作用。