制度化与有效性的平衡——领导小组与政府部门协调机制研究，本文主要内容关键词为：领导小组论文,政府部门论文,化与论文,有效性论文,协调机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2011)08-0022-05
政府部门的协调运转是政府管理研究的永恒主题之一。当下中国府际之间、部门之间各自为政、职责僵化等问题成为阻碍政府管理和服务水平不断提高的重要原因。而现代社会公共危机频发，公共事务的错综复杂、各要素密切关联以及部门专业化分工等，使诸多事务的管理也需要政府各部门间的广泛协作。十七大报告提出，要“健全部门间协调配合机制”。在此背景下，探寻制度化且行之有效的部门协调机制乃当务之急。
在西方许多官僚制已非常成熟的国家中，面对官僚机构本身难以克服的部门层级分工过细、程序繁复、无效率等缺陷，学者及官员们试图构建新型的政府治理模式，并形成了“弹性治理”、“无缝隙政府”、“整体性政府”、“协作性公共管理”、“网络化治理”等理论，然而这些基于西方特定情势而产生的理论虽有一定启发意义，但对于历史文化具有独特性的中国而言不应奢望具有相同的有效性。事实上，中国政治过程中有一些极具特色的议事协调机制，领导小组即为其中之一。它们通常出于重视和力图解决某个问题的需要而成立，由权力层级较高的领导和部门牵头、联合各相关机构组成，承担着政策研究和规划、信息交流与沟通、政策执行的协调与监督等功能。随着整个国家的理性化成长，领导小组也呈现出制度化趋势，为建构适合中国国情、制度化与有效性俱强的政府部门协调机制提供了契机。
一、领导小组的组织结构及其制度化
建国初，领导小组在党政机构中并不多见，其成立无特定程序，有一定随意性，组成结构也无显著的制度化特征，但已初显协调相关地区和部门共同解决某一问题的功能。如1955年由毛泽东指示成立、上海市委第一书记柯庆施负总责的中央防治血吸虫病九人小组，容括了上海市委副书记、卫生部党组书记以及江苏、浙江、江西、安徽、湖南、湖北6个血吸虫病重点疫区的省委书记或省长，此后又将农业部、水利部部长等纳入领导小组，以期通过有实权的地方党政领导和相关部门负责人的加入，高效地组织和协调疫区的血防工作。[1]
随着整个国家政治运行的制度化，领导小组这一原本并未见于宪法、法律但实际上发挥着协调决策功能的组织逐渐显化，1993年政府机构改革过程中，政府内部的领导小组被统称为议事协调机构或临时机构，成为具有明确地位和稳定结构的行为主体。由于中国政府运作过程透明度日益提高并趋于规范，凡中央政府成立某一领导小组，均由国务院或国务院办公厅发出有关规范性文件，说明领导小组的成立缘由、主要任务及组成机构，且其组织结构呈现出某些规则化特征。
1.组长。在国务院成立的各领导小组中，根据其所领导事务在当前国家生活中的重要性和所属领域，组长主要由国务院总理、副总理或国务委员担任。如面对来自国际社会的巨大压力和出于本国可持续发展的长远考虑，国家作出节能减排的决定，而各地方政府在经济优先、GDP挂帅的思维主导下却成为执行中央决定的最大阻力，遂于2007年6月成立由国务院总理任组长的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组。而同年成立的国务院产品质量和食品安全领导小组组长则由分管副总理吴仪担任。
2.副组长。领导小组副组长主要根据领导小组管辖事务及组长身份而定。由总理担任组长时，副组长通常由分管副总理或国务委员担任。而由副总理或国务委员担任组长时，副组长通常包括与小组事务关系最密切的国务院组成部门正职负责人和一位国务院副秘书长，使之既能突出重点又能兼顾各方。如上述产品质量和食品安全领导小组副组长即由质检总局局长和国务院副秘书长担任。
3.成员。领导小组成员同样依据其涉及事务和组长身份而定。由于成立领导小组的主要目的之一是对某项综合性事务所涉部门进行协调，因而其成员通常包括该事务所有相关机构的正职或副职领导人。如产品质量和食品安全领导小组即由外交部部长助理，发展改革委副主任，科技部、公安部、监察部、商务部、财政部副部长，农业部、卫生部部长，海关总署副署长，税务总局、质检总局副局长，工商总局、食品药品监管局局长，法制办、新闻办副主任等组成。
4.办公室。由于领导小组主要由各部门领导组成，以会议、文件等形式进行沟通、协调并作出决定，形式较为松散，因而需要有处理常规性事务的人员和机构，这使领导小组办公室的存在成为必要。通常情况下，办公室设在与小组管辖事务最密切的机构中，并由该部门的正职或副职领导人兼任办公室主任，以发挥其专业优势。
由此可见，当前的领导小组从结构上保证了这一组织形式有利于协调相关部门共同解决某一特定问题，其组织构建因趋于制度化而具有较强的可预测性，而这正是现代社会理性化的重要表现，也在一定程度上体现了国家政治生活制度化努力所取得的成果。
由于中国这一超大规模政治共同体长期以来形成的中央集权传统，以及新中国成立以来确立的单一制国家结构形式和条块分割的行政管理体制对中央与地方关系形成了结构性约束，因而，当中央成立某一全国性或区域性领导小组时，相关地方各级政府通常会层层建立起相对应的、结构相似的领导小组，以利于该项工作在当地的开展和政令在全国或特定区域内的推行，这也已成为一种惯例。
2007年8月13日国务院办公厅发出成立国务院产品质量与食品安全领导小组的通知后，各地迅即作出反应，如江苏省于8月31日成立了由分管副省长为组长，省质监局和省食品药品监管局局长为副组长，省发展改革委、经贸委、科技厅、公安厅、监察厅、财政厅、农林厅、外经贸厅、卫生厅、外办、国税局、地税局、工商局、质监局、食品药品监管局、海洋渔业局、检验检疫局、法制办、南京海关、省政府新闻办副职领导人为成员的江苏省产品质量与食品安全领导小组，以加强对省内产品质量与食品安全工作的组织领导，并督促完成国务院确定的专项整治工作。由其构成来看，地方领导小组在组成部门和成员身份等方面基本采取与中央领导小组一一对应的方式，这一方面使得地方领导小组能够横向组织本地各相关部门协同工作，另一方面又能使各部门及时得到上级部门的指导，使中央领导小组所肩负的任务有可能在纵横交错的政府网络中得以高效完成。
二、领导小组的权力结构及其有效性
显性的组织结构蕴含着层级化的权力关系结构。“一般地说，政治权力的结构就蕴涵在政治主体的结构之中，甚至在许多情况下可以把主体结构和权力结构看作一个事物。因此，无论是主体结构还是权力结构往往涉及的是同一种政治关系的模式。”[2]这实际上指出了组织结构的本质是权力结构。由于权力结构主要以组织结构为载体显现，两者相互交织，难以完全割裂。
可以说，领导小组的权力具有衍生性质，主要来源于其成员在原单位的职权和在整个中国权力金字塔中所处的位置。而当领导小组组成人员的原有职务不符合完成计划所需要的权力时，会通过正常的组织渠道，在宣布组成人员的同时，正式授予小组成员必要的“附加权力”。[3]如前所述，国务院各领导小组成员基本都在原单位担任领导职务，并处于权力金字塔的高层位置。凭借其在国家政治生活中所处的职位，这些小组成员掌握着常人无法企及的权力和资源，而在中国这一有着悠久官本位传统的国度里，其象征意义有时能超越其实际作为而发生作用。为了解决某一问题或领导某一专项行动，国家建立起相应的领导小组，将具有实权的相关部门领导人纳入其中，使之不能懈怠；此外，又以职务层级在普通成员之上者予以统驭，这使其能够充分运用政治资源协调各成员单位的行动，从而保证协调机制的有效运作。
在纵向上，各领导小组之间的权力关系与中国共产党的组织体制、中国的国家结构形式及条块分割的行政管理体制有着内在的契合性。中国共产党自上而下建立起一整套严密的组织体系，且在组织原则上特别强调“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、地方服从中央”这“集中”的一面；1949年建国后确立起来的是民主集中制基础上的单一制国家结构形式，中央政府对各行政区域单位有直接统辖指挥的权力，是最高行政管理的决定者，地方各级政府的行政管理活动，均须依照中央政府的政令开展；在行政管理体制方面，逐渐形成条条对应、块块分割的形式，使政府某一部门既受同级政府领导，又受上级主管部门约束。这些客观存在的制度结构造就了领导小组的纵向权力结构和锥形网络体系。由于除最基层的单位外，各级地方领导小组都处于纵向行政体制的中间环节，这就注定了它们在协调本级各相关部门行动的同时，既要对上负责，执行上级领导小组布置的任务，并就本地情况向上级请示报告；又要对下施加压力，要求其完成相应的职责并对其进行监督检查，从而保证中央关于某一事务的指令能够通过自上而下各级领导小组的推动得以贯彻执行。
三、领导小组结构对行为及其结果的影响
按照历史制度主义的思路，在对政治生活进行分析时，应该充分注意到在制度和规则作用之下的集体行动中的不均衡关系及其实际后果[4]，也即一方面要重视结构对权力关系的构建，另一方面也要分析组织和权力结构对政治主体行为取向的影响及其实际结果，对领导小组的研究亦应如此。
可以说，领导小组的组织和权力结构为相关主体设置了一个活动场景，身处其中和其外者有意无意地按照相关规则进行思考和行动。由于现代社会事务纷繁复杂，客观上需要职能专门化的各部门实现良好的协作及对各项工作进行统筹安排。然而，由于处于平级地位的单个部门相对缺乏要求其他部门积极协助的资源和能力，这使位于其上的更高层领导进行组织协调成为一种必要。
由于各领导小组很大程度上是为了凸显众多事项中某一事务的重要性并加强与此相关各部门之间的沟通协调而建立，其成员包括了与该事务相关的各部门负责人，而领导小组组长通常具有更高的职权并能调动社会中有限的资源集中于该事务，其亲自参与势必使领导小组的决定具有较强的权威性并能得到较好执行，相关问题能够得到迅速解决。领导小组的高效协调能力不仅为政府内部所熟知，其他行为主体也对此怀有极大的期待，寄希望于通过建立领导小组来解决复杂问题。如食品安全成为全社会关注的重大问题，而食品安全监管却因涉及多个部门导致部门间相互掣肘，造成监管力量和资源分散。2005年，九三学社中央建议国务院成立食品安全领导小组，由一位负责领导担任组长，各相关部门负责人参加，以强化食品安全工作的领导。这项建议最终于2007年7月25日在温家宝总理主持召开的国务院常务会议上通过，成立由吴仪副总理任组长的国务院产品质量和食品安全领导小组，在其统一领导下于当月开始在全国范围内开展产品质量和食品安全专项整治，短期内即取得显著成效。完成阶段性专项整治任务后于2008年3月国务院议事协调机构调整时撤销，工作分别由质检总局和卫生部承担。
然而，该领导小组撤销后，食品安全领域的大事件如“三聚氰胺事件”等频频爆发，反映出领导小组的有效性是短期的，这正如吴仪在小组总结时所指出的：专项整治取得的成果只是阶段性的，巩固扩大成果必须建立长效机制，纳入法制轨道。[5]为此，2009年2月28日全国人大常委会通过《食品安全法》，并于当年6月施行。然而，法律的颁布实施并未能遏制食品安全事故的频仍出现，这一制度化努力的失灵表明了大国治理的艰难，并使重建高层次协调机构的呼声再起。2010年2月，国务院依据《食品安全法》成立了以李克强副总理为主任、回良玉和王岐山两位副总理为副主任的食品安全委员会[6]，作为食品安全工作的高层次议事协调机构，以期通过协调统一监管来缓解食品安全事故，逐步理顺食品安全监管体制。
由此可见，领导小组的结构影响着相关政治主体对其行为的选择与判断，以及政治决策的执行力度和效果，其有效性又增强了人们对这一组织的信心和期待，形成凡遇棘手之事便要成立领导小组来加以解决的思维习惯，客观上致使领导小组“泛滥”，并导致领导兼职过多、会议频繁、简报频发、机构重叠等诸多始料未及的弊病。认识到这些问题后，相关政治主体试图通过加强正式职能部门的作用、作出严格控制领导小组的成立等原则性规定来加以解决。虽在一段时期内达到削减的目的，但之后又出现反弹，反映出结构性约束的惯性，但这并非表象上的反复，在客观结构约束和主观行为选择的互动过程中，有可能碰撞出新思路，当下许多领导小组在取得切实成果后着力进行制度建设以确立长效机制的模式或可理解为结构与行为相互建构过程中出现的良性结果。
四、领导小组制度化与有效性的平衡
“滴水观沧海”，由上述建立食品安全领导小组来统协各部门进行食品安全监管，取得成效后撤销领导小组、试图将这项工作纳入《食品安全法》的法治轨道，效果不佳后加快建立食品安全委员会，以希冀其在食品安全治理上有所作为的历程，可以约略看到中国国家治理的不易。作为一个历史悠久、规模超大、构成复杂的政治共同体，在全球化时代进行现代国家建设和治理，必须有能够迅速积聚各种资源的强大的组织性力量。领导小组正因其特殊的结构和运作方式适应了这一现代化建设的逻辑，因而得以长期存在。改革开放以来，伴随着权力下放，政府部门掌握资源增多，出现部门利益化的倾向，加上各部门间行政协调机制仍缺乏明确的法律法规依据，职能部门在运行过程中相互扯皮、政令不畅的现象屡有发生，而现代公共事务的复杂性及公共危机频发对部门协作的要求有增无减，因而客观上仍需要领导小组适时发挥作用。然而，其在现实中也存在诸多问题，如领导小组效能的发挥具有时限性，一旦撤销，许多原本得到抑制的问题又重新浮现；过分依赖领导小组还可能导致正式的职能部门间常规性的协调动力缺乏、协调能力不足、协调机制亦不健全等，以致要求完全撤销领导小组的声音此起彼伏。对此，政府一方面应正视领导小组的优势，充分发挥其有效性；另一方面也应提升其制度化水平，实现制度化与有效性的平衡。
1.正视领导小组的优势，发挥其有效性
从现代管理学角度出发，领导小组与被广泛推崇的高效率组织结构和管理方式——矩阵式组织、跨功能团队、任务小组结构具有很大的相似性。这些组织的共同特点是为了完成某项特殊的任务而建立临时的工作小组，成员从各功能部门抽调而来，任务完成后，工作人员回归原来的部门。这样的结构反应快速，责任明确，管理成本低，能够有效地整合复杂与相互依赖的活动。[7]而政府中的领导小组也多由某一综合性事务所涉各部门的领导组成，可以在领导小组这一平台上进行迅捷的沟通，借助组长所具有的更高权威协调各部门行动，推进相关工作有效率地开展。
另外，许多西方政府为了挣脱传统官僚机构的巢臼，使其能够适应信息化、全球化和竞争高度化时代提出的新要求，即快速、便利、高效、人性化和弹性等，纷纷对政府机构进行改革，并试图构建新型政府治理模式。如“弹性治理模式”主张在政府内部尽可能减少常设机构的数量，通过设立临时性机构、配备临时雇员来实现政府职能目标，以有助于组织机构的创新，避免常设机构的行动僵化问题[8]；“无缝隙政府”理论则主张通过“政府再造”，创建行动快速而灵活、并以一种整体、连贯的而不是各自为政的方式为公众提供服务的政府组织，通过与所服务的公众之间进行直接和人性化的交流、以跨职能团队代替目前公务员仅在一个职能领域内服务的孤立组织来破除繁文缛节，使曾经存在于组织内部和组织之间的壁垒变成网络。[9]若单纯从领导小组的运行思路来看，它在某种程度上契合了西方国家对未来政府的期望。当然，西方国家这些理论建立在对成熟官僚制进行反思和批判的基础上，而中国的领导小组则在理性官僚制化程度总体上仍较低的环境下运行，其背景有着较大差别，对中国而言，面临的更大挑战是：如何在进一步建构和增强理性官僚制所要求的法理性权威基础上，充分发挥领导小组灵活、高效的优势。
2.加强对领导小组的法律规范，提升其制度化水平
在充分肯定领导小组所具有的高效性时，应更为务实和理性地考虑如何加强对其的法治化治理。这就需要以法律对其进行规范，使领导小组的成立、与各相关部门的权责关系、日常工作程序及法律责任、组成成员的职责和奖惩、存续的时间等具有法律依据和制度保证，健全制度约束和监督机制，消除运作中的随意性和不规范行为。
事实上，改革开放尤其是21世纪以来，国家也开始重视对领导小组这类议事协调和临时机构(非常设机构)进行规范。1988年政府机构改革过程中，国务院对多年来因工作需要而建立的非常设机构进行了清理整顿，保留44个非常设机构，并规定此后已明确属于有关部门职责范围内的工作，或可由部门承担的任务，一般不再设非常设机构；非设不可的，也不单列编制，其日常工作由主管部门负责。对某些确需由有关部门协同完成的任务，可建立部际联席会议制度，由主管部门负责同志牵头进行协调。国务院需要新设非常设机构时，要经国务院常务会议讨论决定，其中需单设办事机构的，要经国务院主管机构编制的部门审核，并按常设机构的审批程序办理，任务完成后即予撤销。1993年政府机构改革时，国务院将其非常设机构改称为议事协调机构和临时机构，并将其由85个减至26个，此后在1998、2003、2008年，每一届中央新政府开始运作时都会在国务院第一次常务会议上讨论对之前的议事协调机构和临时机构进行调整和撤并的方案，并通过规范性文件予以公布。中央的做法亦对地方起到示范效应，地方政府也在任期之始对此前的议事协调机构进行调整和清理，并逐渐形成一种制度化做法，这对于规范领导小组建制具有积极意义。
除了通过规范性文件形式对领导小组进行制度约束外，立法机关也日益在此问题上发挥应有的作用，通过法律来对其作出规定，逐渐改变领导小组这类亚正式机构只有文件地位而无宪法和法律地位的状况。2007年“两会”期间，全国人大通过《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，并于当年5月1日正式实施。该《条例》对地方各级人民政府的议事协调机构的设立行为进行了规范。其第11条规定：“地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制，可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。为办理一定时期某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和时限。”第12条规定：“县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。”这两条法规对议事协调机构的设立、撤销条件和存续时限进行了明确的原则性规范，并规定地方议事协调机构不再另设行政编制，使其一方面能够发挥协调功能，另一方面又能规范其行为、降低行政成本。这可视为对领导小组进行法律规范的良好开端，而其关键在于各级政府部门能够切实依法行事。
3.深化政府体制改革，确立合理的部门分工和协调机制
领导小组不断产生的一个重要理由是加强职能部门之间的协调与沟通。正如一部机器需要各部件之间相互协调方能正常运转一样，一个国家的行政体系，也需要各部门相互配合，才能保持高效运行，这就对部门间的合理分工及相互配合与协调能力提出较高要求。
改革开放以来，中国政府经过数次机构改革后，在机构职能的划分方面取得长足进步，2008年十一届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》后，又进行了以“大部门制”为方向的第六次政府机构改革，试图通过扩大部门职能或者整合相关机构，实行职能有机统一的大部门体制，来解决机构重叠、职责交叉、政出多门、协调困难的问题。改革如能达到预期目标，将确实有利于实现权力配置和运行机制的优化。
然而，只要仍然存在部门分工，就始终需要进行有效的协调。而如果只依靠部门间的自发协调，则只有在存在互利和双赢的潜力时才有可能成功，但这只是理想情境。许多情况下，由于部门本位和保护主义倾向的客观存在，导致其从自身利益出发，对相关部门采取不合作甚至抵制的态度，使得政府不得不通过成立领导小组的方式依靠更高层权威来解决部门间协调问题。
由此看来，若要从根本上减少领导小组的设立，必须在政府体制改革上下工夫，一方面，准确、清晰、合理地确定部门之间的职责分工，按照理性官僚制的要求增强工作人员依法办事的观念和能力；另一方面，应建立起完善的行政协调机制，并以法律形式对机构之间的协作行为作出明确规定，使各部门互相支持配合的责任和义务法定化。
五、结语
凭借特殊的结构和运作方式，领导小组能够迅速积聚各种资源、协调各政府部门行动来推动相关工作的有效开展，其存在有着历史的必然性与合理性。虽然在运行过程中存在诸多问题，但中国的历史与现实状况决定了领导小组仍有其存在并发挥作用的空间，这就要求以国家的良政善治为旨归的政府体制改革一方面应继续以“大部制”为方向，确立合理的部门分工，并健全部门间制度化的协调机制；另一方面也应加强法律对领导小组立撤、组织结构、运行程序等的规制，使其在合理合法的前提下继续发挥其高效协调的功能，并将其成果以明晰的制度规范形式固定下来，达成制度化与有效性的动态平衡，并通过这两者的双轮驱动使国家治理更加良性而有序。
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