我国失地农民合法权益构成及保障模式分析，本文主要内容关键词为：合法权益论文,失地农民论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着城市化、工业化进程的加快，我国非农建设用地日益增加，越来越多的农民失去了祖祖辈辈赖以生存的土地。据《人民日报》2004年2月2日报道，目前全国失地农民总数估计约4000万人左右，每年还要新增200多万人。我国农民本来就是一个弱势群体，问题已经不少。他们失去土地之后，又暴露出了一系列新的社会问题。这些问题的实质，就在于农民的合法权益没有得到有效保护，许多失地农民处于种田无地、上班无岗、低保无份的“三无”状态。因此，对这一问题进行研究，不仅具有重大的理论意义，而且具有明显的政策效应和实践价值。
一、失地农民合法权益构成解读
农民享有合法权益，这本不应该成为问题。我国宪法规定的公民权利，农民都应该享有。结合非农建设征地实际，失地农民的合法权益主要包括交易自主、取得赔偿、劳动就业、社会保障四个方面（见图1）：
附图
图1 失地农民合法权益构成图
1.交易自主。我国宪法规定，“国家实行社会主义市场经济”。这就意味着，在市场交易过程中，交易双方都是市场主体，均享有交易自主的权益。市场主体虽有社会身份地位的区别，但在市场中，交易各方在法律上都是平等的，都要按价值规律办事，并遵守市场交易规则。农民作为市场中的主体，同样享有交易自主的权益。在征地过程中，这种交易如果是公益性的，也就是征地符合“公共利益的需要”，那么，农民作为公民，有对这种公共产品生产的知情权、参与权、选择权和监督权；使失地农民享有这些权利，既是科学行政、民主行政、依法行政的要求，也是政治文明建设的题中之义。如果征地用于满足经营性需要，那这种征地就是一种市场交易活动。在这种市场交易活动中，被征地的农民是市场主体和利益主体的一方，征地主体在和他们签订征地协议时，应尊重其对利益以及利益预期的独立判断，尊重其自愿交易的自由，包括政府在内的任何人，不得以任何理由进行强制性掠夺和侵占。
2.取得赔偿。当今，世界各国根据自己的实际情况，都制定了适合自己的行政赔偿制度，同时也形成了各自不同的原则，如“适当”、“公平”、“公正”、“合理”等补偿原则。在我国实践中，有“相应补偿”、“适当补偿”、“合理补偿”等规定。比如《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就指出：“按照保障农民权益，控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”合理补偿要求：对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能公平补偿的同时，还应采取灵活措施，比如对公共事业项目征地提高现行征地价格标准，安置好失地农民；对非公共事业项目征地，则按市场价格由双方协定补偿。
3.劳动就业。我国宪法规定：“公民有劳动的权利和义务。国家通过多种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”对于农民来说，由于征地而失去土地，也就意味着人为地剥夺或限制了他们在土地上获得的劳动就业权利。因此，需要政府通过各种途径为农民创造重新就业的机会和条件，以保障农民这项权利的实现而不受侵犯，从而取得相应的报酬以维持和提高其生活水平。政府动用征地权力，实行征地，发展经济，提供公共产品，目的应该是为了提高公民的福利水平；为了整体发展而失去土地的农民，理应同等享有这种发展的权利。这就要求在经济建设和城市化、工业化进程中产生相应的就业岗位，使失地农民能在这些就业岗位上获得新的就业机会。政府还应对就业前的失地农民进行必要的劳动就业培训，使他们能够适应新的劳动岗位，以提高其谋生的技能。
4.社会保障。建立健全社会保障体系，是保障群众基本生活的重要工作，也是社会稳定和国家长治久安的重要保证。在全面、正式的农村社会保障体系尚难以建立的情况下，土地实际上担负着农民最基本的生活保障功能，具有无可替代的地位。土地一旦被征用，农民便丢失了这个有形而长久的生活保障的承载体，导致当代甚至子孙后代的生活风险系数大大提高。因此，为失地农民建立安全有效的社会保障体系，成为征地的题中之义，这是公民权利人为损失后的一种补偿。首先是最低生活保障问题。农民失去土地后，已有相当一部分人处于失业状态，那么，既定的一点征地补偿费花完以后怎么办？根据实际情况，必须将最低生活保障定位于整个失地农民社会保障的重中之重，首先将他们纳入城镇最低生活保障体系里，使他们能够像普遍城镇居民一样享受最低生活保障；同时，还要加强基本养老保险和基本医疗保险制度建设，并实行“社会统筹”与“个人账户”相结合的模式。对于失地农民来说，只要能保证获得基本养老保险和基本医疗保险，就能较好地规避市场风险了。
二、失地农民合法权益保障现状
通过分析现行法律法规及征地实践，我们可以将失地农民合法权益保障的现状概括为“四失”：
1.农民切身利益受到直接损失。主要体现在：一是征地补偿标准低。目前各地采用的征地补偿标准，是根据《土地管理法》规定的“产值倍数法”来计算的，即征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍……安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍……土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。这样的补偿标准，无论是低限还是高限，都远远不足以达到土地给农民带来的收入水平。一些地方往往还尽量往低倍数上靠，如安徽省马鞍市规定的征地补偿费每亩低的仅2400元，高的也只有1.84万元；湖南潭邵高速公路（湘潭段）每公里包干经费为120万元，实际征地补偿费和安置费一类水田每亩为5700元，仅相当于当地农民不到3年的纯收入。二是只得到部分补偿。据国家统计局的一项调查，16个省2670个被征地农民协议货币补偿总额为6103.34万元，平均每公顷协议补偿14.45万元（9638元/亩）；农民每公顷得到7.18万元（4790.16 元/亩），平均每公顷实际得到11.34万元（7565元/亩），补偿到位率为78.5%。三是农民利益损害大。由于借助行政权力，对农民的土地财产进行不对等补偿的政府征用，直接损害了农民的利益。改革开放以来，由于低价征地，农民所蒙受的损失超过了2万亿元。有关专家估计，农村土地征用流失的财富，比建国后30年的工农产品剪刀差金额（6000-8000亿元）还要多2倍以上。
2.农民在征地交易中的市场主体权利丧失。在市场经济条件下，农民作为市场主体之一，理应享有法定的权利。然而，在目前的征地制度下，农民相当一部分“权”和“利”被双重忽视和剥夺了。首先，宪法规定，除法律规定属于国家所有以外，农村（城郊区）土地归农民集体所有。但事实上，土地是否被征用，农民没有发言权，更没有决定权，完全由地方政府决定；换言之，农民对法定属于自己的物品没有决定是否交易的权利。这是农民对土地所有权——最高权利的丧失。其次，对于市场主体而言，在交易中应有讨价还价的权利；而在现实生活中，农民对于征地交易的价格，没有与买方平等坐下来谈判的权利；在交易时，农民对于法定属于自己的物品价格也完全由买方决定。再次，作为市场交易主体，对交易应该知情，而现行征地交易却没有赋予农民知情权。农民在土地被“卖”掉的整个过程中，都被蒙在鼓里；有的即使出了征地公告，但按照《土地管理法》规定，也是事后公告，即通知失地农民集体到指定机构办理补偿登记手续，农民只能被动接受；更有甚者，还把《土地管理法》规定的公告理解成强制性的通告，对于不执行公告的失地农民，还要动用公检法力量强制执行。
3.农村集体经济组织和农民的土地权益主体界限迷失。按照现行法律规定，我国农村土地资产属于农村集体所有。在这种规定之下，农村集体所有资产的产权至少存在以下问题：一是集体土地资产的所有权属于哪一级的集体？是行政村、村民小组还是乡（镇），实际上是模糊不清的；二是集体资产所有权的代表不明确，既可以是村集体经济组织，也可以是村民自治的村民委员会；既可以分别属于村内几个集体经济组织（村民小组），也可以说是乡（镇）农民集体，甚至可能是乡（镇）基层政府，其所有权主体的界限不清；三是农户对集体土地拥有的产权只是承包经营权，并不是一个完整的土地财产主体。由于农村集体经济组织和农民的土地权益归属不清，使农村集体土地产权具有很强的外部性，农村集体土地增值收益成为一种界限模糊、可以共享、分配方式不确定的“公共利益空间”，并由此直接导致了征地过程中各权力主体和开发商出于各自利益最大化的考虑对公共领域财富的攫取，给多征多占、侵犯农民权益的行为提供了方便。
4.现行征地制度保障功能缺失。我国目前的征地制度形成于计划经济和城镇化发展缓慢时期，以招工安置和农业安置为主的安置方式，尚没有预见到就业市场化和保障社会化的影响，因而不适应市场经济和工业化、城镇化发展的新要求。法律对失地农民的安置没有明确责任主体，也没有对失地农民基本生活、就业和社会保障等内容做出明确的规定，更没有对安置程序和安置途径做出细则确定。1986年的《土地管理法》规定，对失地劳动力“要由县级以上人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业。”政府作为征地主体，通过征地获得土地所有权，理应承担安置失地农民基本生活、就业和社会保障的责任；但由于法律的缺位，安置问题难以落实。结果，使那种简单采取以货币安置为主的“要地不要人”的“一脚踢”模式盛行起来。
三、失地农民权益保障模式实证分析
在征地实践中，失地农民的权益保障正逐步被各地政府所重视，有些地方还进行了积极有益的探索，并取得了不少具有重大意义的改革成果，为进一步建立健全失地农民的社会保障制度奠定了实践基础，提供了丰富的经验。但是，目前绝大多数地方采取的仍是单一的货币安置方式，一次性地了断征地者与被征地者之间的经济利益关系。这种安置方式暴露出的问题已越来越多，证明是行不通了。实际上，征地问题不是一个单纯的补偿问题（必要的补偿是不可少的），权益保障也同样重要。在我国目前的情况下，补偿再高，也无法替代土地的社会保障功能、生产资料功能和财产收益功能。征地问题是非常错综复杂的，单靠某一种模式根本无法全盘解决；只有吸取各种模式的长处，进行系统整合利用，才有可能收到预期的效果。
——土地换保式。2003年10月20日，上海市政府正式发布《上海市小城镇社会保险暂行办法》。该办法规定，征地安置补助费应当首先用于解决被征地人员的社会保障问题，被征地人员的安置补助费应当首先用于缴纳不低于15年的小城镇保险。这样，被征地人员年老后生活和患大病医疗就有了保障。同时，在《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》中，将原有的“谁用地，谁负责安置”的原则，按照市场经济的要求调整为“落实保障，市场就业”的新原则。按照这种“土地换保障”的模式要求，征地补偿金在一次性缴纳不低于15年的墓本养老保险、医疗保险费之后，失地农民可以享受基本养老保险和医疗保险待遇，这在一定程度上解决了失地农民年老后的生活及患大病的医疗费用问题，免除了失地农民的后顾之忧。但这种模式也存在较大的问题：上海居民的平均预期寿命在2002年已经达到78岁，平均余年为18年，就是男女都按60岁时计发保险金，也有3年的缺口；如果考虑到计发标准与缴费标准的因素，缺口更大。另外，该模式对失地农民转岗培训以及享受最低生活保障的成本也缺乏考虑，而要提高失地农民的就业能力，对其进行一定的职业培训又是非常必要的。
——地权入股式。1992年以后，广东省南海市政府利用大量本地和外地资金投资设厂的机遇，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，统一规划集体土地。以土地或厂房向企业出租的方式，打破了国家垄断农地非农化的格局。到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中以非征地方式改变集体土地用途7.3万亩，几乎占了一半。他们的具体做法是：进行“三区”规划，把土地按功能划为农田保护区、经济发展区和商住区，以保护农田和实施城镇规划；将集体财产、土地和农民的土地承包权折价入股，在股权设置、股红分配和股权管理上制定出章程，用以约束村股份组织的经营活动。同时，南海还宣布土地股份的分配是终身的，并可继承。根据国务院发展研究中心研究小组的调查，南海土地股份制的效果是明显的：第一，以集体土地启动工业化，降低了工业化的门槛。第二，与国家征地不同，集体在上交了与土地有关的各项税费以后，还可以收益地租，并由全体农户按股权分享。第三，将农民的土地承包权变成永久享有的股份分红权，既保留了家庭承包制的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程。但这种模式流弊也多，因为投资总是有风险的，在市场经济中，入股不分红，甚至到头来血本无归的事例比比皆是。农民关心更多的是投资分红问题，倘若不能兑现分红，农民就不会答应。上海沪宁高速公路最早搞农民入股，就没有成功。
——留地安置式。江苏、浙江一些地方采用了一种“留地安置”式的土地补偿方法，就是在征地以后，给农民留下一定面积的居住地、经营地，帮助农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，农民取得出让土地使用权。浙江瑞安市认识到，仅靠提高征地补偿标准，仍替代不了土地给予农民的生活保障。于是，便将10%的返还安置用地用于建设村级标准厂房，实行租赁经营，返还安置用地仍作为村集体使用地办理，今后不得转让；被征地农民按征用土地多少占有股份，其收入用于他们的生活保障。这种办法较适合于比较富裕的农村，那里的农民有投入建设项目的资金来源，建设项目也有较好的市场条件；但欠发达地区的农民缺乏资金，给他们土地使用权也难以获得经营收益。另外，建设项目也有经营风险的，如果经营失败，失地农民断了生计，也会引起社会问题。同样的土地，与其让农民自己进行分散低效率开发利用，不如让资质好的企业进行集中的高效率开发利用，而以开发所得保障农民的生活和养老等等。
——企业开发式。这一模式也叫“城市运营”式，就是通过城市运营商对土地的开发经营，为失地农民提供合理的待遇，从而使其权益得以保障。1997年，山东省济南市政府决定，委托大型国有企业三联集团，对“阳光舜城”进行统一开发、统一规划、统一搞招商引资。1999年1月，该项目破土动工。“三联”为村民提供的待遇是：所有村民按较高标准支付补偿金，免费提供人均40平方米的优质住房，符合招工条件者安排工作，超过招工年龄者提供退休待遇；两个村成建制加入“三联”，保持自治管理，致力于文明建设，费用由“三联”负担。2000年，“三联”又进入“凤凰城”的综合开发，同样采取了村民成建制加入企业、提供较高补偿、无偿提供住宅、提供养老和医疗保险、提供就业机会等一系列措施，建立起了村民利益保护的长效机制。但我们也应注意的是，城市运营商作为企业经营者，首先讲的便是效益；有了效益才能以足够的实力保证城市开发的顺利进行，也才能保证失地农民的长远利益。因此，这种开发的成功之处在于实现了社会、政府、农民、企业多方的共赢。
——土地租用式。2003年2月27日，湖南龙湖国际高尔夫俱乐部有限公司和望城县黄金乡香桥村村委会签订了《土地租赁协议书》。其大概内容是：龙湖高尔夫租用香桥村590亩田塘作为球场草坪，租期为20年；龙湖高尔夫按每亩每年500元为基价每年递增4%包干（农业税自付），每年3月15日前将当年度租金一次性付清。500元一亩，看似比较高了，但实际上远不如种田的收益实在。有一户村民就算过一笔账：他家4亩多田，早稻和晚稻加起来，平均每亩有1700多斤的收成，一年能产出3400多公斤稻谷；按照50公斤稻谷能碾35公斤大米计，那么4亩多田能产2380公斤左右的大米，除全家自食的730公斤左右大米，尚有1650公斤的剩余；按照现在每斤1.3元的米价，那么一年就有4290元左右的收入。田被租用之后，自己吃的粮食、蔬菜都要买；湖南龙湖国际高尔夫球场每年只能发2000多元，按1.3元一斤的大米价计算，只能买769公斤，正好是全家一年的口粮；蔬菜节约着吃，4口之家一天就算10元钱菜，一年就要3650元，这3650元是要从口袋里掏出去的。这样，少收多支加在一起，损失的收入也就一清二楚了。因此，采用租赁的方式同样应该尊重农民的意愿。
——政府经营式。这一模式也叫“土地收购储备”式。近几年来，通过开展试点，全国大部分城镇已经建立了专门的土地收购储备机构，并不同程度地开展了土地收购储备工作。土地收购储备是土地征用与土地储备两个概念的综合，其实质是将土地发展权收归公有。土地发展权归公，是指将从事土地基础开发权从土地财产权中分出，然后通过一定的补偿，从土地财产权所有者手中征收过来，由政府统一组织实施与土地用途或土地使用性质变更相关的基础开发，再按照规划确定的新用途重新安排土地利用；政府从中取得由于土地利用规划引起的土地用途变更或土地使用性质变化带来的土地价格增值部分。这样做的好处是有利于政府经营土地。政府从农民或居民手中征地，投资道路、管线、绿化、园林等基础设施建设，对经营性用地搞挂牌招标。现在的问题在于：这种由政府控制资源、垄断经营、享受收益的模式，是否有助于政企分开和政府转变职能？会不会因为缺乏充分的效率激励和外部约束而滋生官僚主义和腐败现象？出让的土地使用权能否取得足够的收益来支付安置保障失地农民和基本建设的成本？如此等等。杭州市从1997年就开始实施这种模式，结果，政府不仅背上了沉重的债务包袱，而且提高了城市化的成本。
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