政府扶贫职能的转变与农村有效反贫困治理结构，本文主要内容关键词为：治理结构论文,职能论文,贫困论文,农村论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F126【文献标识码】A 【文章编号】1001—8913（2000）03—0019—04
我国要在20世纪末21世纪初基本解决农村贫困人口温饱问题，关键是提高反贫困的效率性。如何在加大反贫困力度的同时，确保反贫困政策和措施的有效性，是实现农村反贫困战略目标的关键因素，也是反贫困中应当着力研究和解决的重大问题。当前，我国农村面临的反贫困形势仍十分严峻，5000万农村贫困人口中有一半以上处于极端贫困状态，缺少最基本的生活、生产条件，解决其温饱问题难度很大。怎样在总结国内外反贫困成功经验和教训的基础上，寻求更有效的农村反贫困途径，使我国农村反贫困行动的效率和效果有明显提高，这是实现我国扶贫攻坚战略目标的迫切需要，同时也将为我国在市场经济条件下形成农村有效反贫困的可靠机制打下基础。
一、反贫困治理结构及其特点
反贫困治理结构是近几年国际社会在反贫困过程中提出的概念。在国际范围内，反贫困有三种表述：一是Poverty reduction， 其含义是减少贫困的过程性；二是Poverty alleviation，其含义为减轻、 缓和贫困的程度， 强调的是反贫困的手段和途径；
三是 Povertyeradication， 其含义是根除、消灭贫困，强调的是反贫困的目的性。这三种概念不仅表达了人们对反贫困的不同理解，还表达了反贫困的阶段性。减少贫困的因素，减缓贫困的程度直至消灭贫困，正好反映了贫困人口脱贫的逻辑顺序和渐进过程。治理结构是在研究社会公共管理方面经常使用的概念，目前并没有一致的定义。在我国经济学领域被广泛运用也只有几年的时间。世界银行对其定义为：治理结构是以社会经济发展为目标，在资源管理过程中政治权力和社会控制权力的使用。该定义认为，治理结构的重要内容包括法律原则、公共部门管理中的能力、效率、责任制度和预测能力、控制腐败、减少军费开支以及发展的法律框架和信息。联合国开发计划署对治理结构的定义为：对组织、社区、社团和国家的成员、公民或居民的行为行使的管辖权、控制权、管理权和支配权。管辖权、控制权、管理权和支配权都是复杂的机制、过程、关系和制度。通过这些复杂的机制、过程、关系和制度，公民和社团表达他们的利益和愿望，履行他们的权力和义务，调和他们之间的利益冲突。有效治理结构致力于资源分配和管理、解决社会面临的共同问题。
与上述两种定义相对应的是社会学和政治学中有关治理结构的概念和定义。所谓结构，本源于生物学中的有机体论，20 世纪初人类学家A·R·拉德克利夫—布朗和B·K ·马林诺夫斯基率先将结构功能的概念和方法引入社会学。1960年美国政治学家G·A·阿尔蒙德在其《发展中地区的政治》一书中首次将这种方法运用于政治学，以后逐渐形成了西方政治学领域结构功能主义这一重要流派，并把治理结构这一概念延伸到社会学领域。在政治学、社会学领域，治理结构的概念其实就是指一个政治系统中相关的政治角色之间固定化关系的形式，它是相对稳定的形式，因此也可以说是某种情况下定型化的政治和社会环境。这种类型的治理结构强调的是政府作用，是从管理者的角度出发构建的一种从上至下的管制型治理结构。
把反贫困概念与治理结构概念结合起来的是近些年国际社会在研究反贫困中提出的新概念，它是指为了实现社会经济发展和消除贫困的双重目标，反贫困主体运用权力和手段对社会经济资源实行支配、协调、控制、管辖；同时，有贫困人口的高度参与，并有效提高他们获取资源和平等分享经济增长的能力，用法治原则规定政府、各种社会组织和贫困人口自身的权、责、利关系，由此而形成的反贫困目标和战略、组织管理体系、政策和制度规范及行为模式的有机整体。它尤其突出贫困人口的高度参与、决策的透明度和法制化。国际反贫困经验证明，建立有效反贫困治理结构，对于提高反贫困效果有明显作用：它可以打破单一依靠行政组织扶贫的格局，充分利用政府机制、社会机制和市场机制，吸纳一切可用资源投入反贫困，解决政府反贫困投入不足的问题；它可以通过严格的组织和制度约束，规范反贫困参与各方的责、权、利和行为，达到合理分工，优势互补；它可以通过贫困人口的参与，充分发挥他们自身反贫困的主动性和创造性，有利于从根本上消除贫困；它可以把自上而下和自下而上两种传导方式有机结合起来，形成反贫困的有效传递渠道、切实的实际的决策机制和更严密的监督机制，从而大大提高反贫困的效率。
二、我国农村当前贫困特征及扶贫机制缺陷
把反贫困作为政府的一项重要任务和职责，动员整个行政体系组织和领导全国的反贫困，是中国反贫困的一个鲜明特点。我国长期以来形成的以政府为主导的、自上而下的组织型、管制型的反贫困机制，在反贫困的实践中产生了重要作用。中国自1978年以来实施的扶贫战略，其前期基本上是通过农村经济体制改革促进全国经济普遍高速增长，从而使农村贫困程度大幅度下降。80年代中期以后，依赖普遍的经济增长减缓贫困的势头逐渐减弱，中国政府不失时机地开始了以政府为主体的有计划、大规模的扶贫活动，扶贫由救济式向开发式转变，扶贫开发实行了一种区域增长带动战略。这一战略的独特优势在于：通过中央政府对贫困县域转移财政支付，并且把大量的社会援助投入到贫困县域，使社会资源配置发生了有利于贫困区域的倾斜，起到了区域经济协调发展和减缓贫困的双重作用，通过责任制度把县域的经济发展和贫困人口的脱贫与地方政府官员的政绩结合在一起，使政府扶贫行为产生了积极效应，充分调动了地方政府的积极性，以政府为主体的反贫困行为最大限度地发挥了行政体系乃至执政党的政治优势、组织优势和资源动员能力，使我国反贫困行动取得了举世公认的卓越成效，贫困人口大幅度减少，农村贫困人口由1978年的2.5亿减少到1997年底的5000万， 贫困发生率也由30.7%下降到6.1%。随着我国普遍贫困问题的基本解决， 中国反贫困已进入最后攻坚阶段。我国农村贫困问题在20世纪末呈现出新的特征：
一是贫困人口的分布日趋分散，呈现出“大分散、小集中”的基本格局，具体表现为以大行政区为单位的贫困区域缩小，以县为单位的集中贫困区也逐步转为乡、村级贫困区。非贫困县贫困问题突出起来。这种地域分布上的分散化趋势对扶贫工作提出了新的要求。
二是脱贫难度明显加大。改革开放以来卓有成效的扶贫工作已使条件相对较好的地方率先解决了温饱，开始向脱贫致富的道路迈进。但遗留下来尚未解决温饱的地方多属高山、深谷、石山区和边远少数民族地区，自然和社会经济条件都很差，单一措施已难以发挥作用，必须从生态、经济、社会各方面入手，采取综合措施，实行综合治理加以解决。
三是由于贫困人口越来越集中于民族贫困地区，民族贫困地区的非经济因素对缓解贫困的消极性影响也越来越突出。消除民族地区非经济因素制约经济社会发展的反贫困对策已成为农村反贫困治理中越来越重要的问题。
四是贫困地区农村基础设施严重不足，落后面貌没有根本改变，群众生产生活条件改善艰难，与全国平均发展水平的差距在继续扩大。
面对当前农村贫困特点，我国长期以来形成的以政府为主导的、从上至下的组织型、管制型反贫困机制，表现了明显的缺陷和不足：
一是政府面对的贫困人口总体上被排斥在反贫困治理结构之外，政府与贫困人口的关系是救助与被救助的关系，从而使贫困人口在反贫困过程中变成了被动受体，缺乏积极参与的意识和动力；
二是由于贫困人口处于被动受体的地位，使贫困人口只有享受被扶助的权利而不承担扶贫开发的义务和责任，从而导致贫困人口和基层政府责、权、利的极不对称，使贫困人口对政府产生过度依赖，而政府所承担的反贫困任务则相应地过于沉重；
三是农村基层政府——乡（镇）政府作为最基层的反贫困组织者、领导者，直接面对农村贫困人口，担负反贫困的具体实施任务。然而，由于农村基层政府管理目标决定了其在履行和完成农村反贫困职责和任务的过程中，更注重整个基层辖区经济社会的发展和完成上级政府的指令性任务，在扶贫资金的运用、扶贫项目的选择等方面往往难于扶贫到户；
四是农村基层政府既是扶贫项目的决策者、投资者、实施者，又是扶贫项目的执行监督和效益评估主体。由于缺乏外部监督，往往出现扶贫资金流失和浪费现象，甚至滋生贪污、挪用等腐败行为；
五是随着社会主义市场经济体制的建立，依赖政府强力介入的传统扶贫战略的运转与我国经济体制市场化转轨发生了较大的磨擦，扶贫资源的配置过分强调政府的作用而忽视市场的作用，扶贫的市场机制与社会机制发育滞后，是导致目前扶贫投资效益低下、扶贫开发效果有限的重要原因之一。
由于这些缺陷和不足的存在，原有政府扶贫组织体系和扶贫职能已难以有效地实施和解决当前所面对的农村贫困人口的贫困问题。调整政府与贫困人口的关系，转变政府扶贫职能，改革自上而下的反贫困机制，打破单一依靠政府行政组织扶贫的格局，实现政府机制、市场机制和社会机制的有机结合，加快建立农村有效反贫困治理机制以弥补我国政府主导型反贫困机制的不足，从根本上解决和改善贫困人口的生存和生产条件，消除绝对贫困，完成扶贫攻坚任务，已成为中国在21世纪初的主要目标之一。
三、构建我国农村有效反贫困治理结构的途径与对策
改革我国政府扶贫职能、构建我国农村有效反贫困治理结构的途径和对策，具体可以从以下几个方面考虑：
首先，要转变扶贫观念，调整政府与农村贫困人口的关系，使贫困人口真正成为农村有效反贫困主体的重要参与者。我国传统反贫困机制的最大缺点在于在组织反贫困过程中，忽视了发挥贫困人口自身的积极作用，扶贫开发中政府从上至下建立了严格的责任制度，而贫困人口在享受政府救济与物资援助的同时，却没有建立相应的履行义务和责任制度，农村贫困地区普遍存在的“等、靠、要”思想和行为，懒惰的人生态度、依赖、依附的心理与价值观念等落后观念，一定程度上是政府长期以来无偿救助的结果。不改变这些思想观念和行为，从根本上打破长期以来政府与贫困人口所形成的救助与被救助的关系，使贫困人口成为反贫困主体的重要参与者，使他们获得参与市场公平竞争及平等分享经济持续增长好处的能力，要想实现我国“八七”扶贫攻坚计划和解决农村绝对贫困问题是难以设想的。
其次，划清政府与市场在反贫困过程中的作用边界，把这些政府管不了、管不好的事下放给市场中介组织和农村贫困人口。在反贫困行动中政府的作用应主要体现在它的倡导功能、立法执法功能、带动功能、宣传示范功能、协调功能、评价和激励功能等方面。政府在反贫困行动中的主要工作应当是：1、准确识别目标群体，进行贫困监测；2、为反贫困制定战略策略和提供宏观经济政策支持和法律保障；3、 组织公共工程的建设，提供社会服务，并对贫困人口能力进行培养；4、 开展社会救济等。目前所承担的具体执行工作，诸如扶贫资金运用、贷款发放、项目选择及决策、项目的执行、监督和评估等应下放给中介组织、社区经济合作组织和贫困群体。在反贫困行动中，政府应从扶贫项目的具体实施者身份中退出，对政府主导的反贫困体系的组织结构和运行方式进行改革，为使农村贫困人口主动参与反贫困，真正成为反贫困主体的参与者创造条件，并提供获得脱贫和发展的机会与资源。
其三，政府应通过制度改革和创新，为农村贫困人口主动参与反贫困提供制度保障和法律依据。我国在“八七”扶贫攻坚阶段也曾采取了一系列的方针政策和措施，投入了巨大的人力、物力，但取得的实际成效却并不理想，主要存在的问题包括各项政策措施落不到实处，扶贫工作中政企不分，挪用扶贫资金，夸大虚报扶贫成绩，甚至贪污腐败现象层出不穷，贫困人口的责任与义务不明确等。这些问题的存在严重削弱了反贫困的努力。而要减少这些不理想的现象，就必须从加快管理监督和健全法规制度入手。为此，政府应尽快制定国家反贫困法，确定反贫困的法律依据和制度保障，明确各相关主体的权利和义务责任等，这是保证有效反贫困治理效率的基础和前提，从而使反贫困逐步走向依法治理和可持续治理的轨道。
其四，在市场经济体制下，社会、经济组织参与农村扶贫开发不应只局限于政治动员与行政激励，应该允许社会、经济组织采取社会行为和企业行为参与反贫困，使农村贫困地区的政策优势与社会、经济组织的资本、技术和生产经营等方面的优势结合起来，以经济利益为纽带在社会经济组织与贫困群体之间建立起合作关系，使扶贫开发各方利益最大化，使政府机制和市场机制在追求利润最大化上找到结合点，逐步形成社会、经济组织自主积极参与扶贫开发的持久社会扶贫机制。应允许贫困地区以社会方式融通资金，成立扶贫基金会，支持贫困地区运用社会手段筹集社会资金，用于扶贫开发；要鼓励和支持贫困地区乡村的贫困人口按照自愿互利的原则组建以脱贫为目标的社会联盟组织，鼓励和支持农民发展农村经济合作组织，培育贫困人口自身的持久反贫困能力；鼓励和支持各类企业、文化教育机构、大专院校、科研院所、医疗机构及其他民间团体和组织开展各种形式的扶贫活动，允许他们运用资金、物资、技术、医疗、信息、咨询等扶贫手段获取各自的利益。以利益为纽带，有效利用社会组织和民间团体的上述优势，并使之与贫困地区的资源优势相结合，激发社会扶贫动力。
其五，政府在继续对农村贫困人口提供直接经济援助的同时，要特别重视提供社会服务，并对贫困人口能力进行培养，加强贫困地区人力资源开发。国际反贫困经验表明，贫困落后地区发展的最大阻力来自于低素质的人力和低效率的生产以及严重不足的社会服务，亦即来自于人力资本的缺乏。因此，政府在反贫困行动中，应特别重视开发贫困人口自身的资源，培养和提高他们参加农业生产、获取资源和参与市场竞争的能力，这是最具有持续性和生命力的反贫困战略。同时，要组织公共工程建设，提供社会服务，切实有效地改变贫困地区的生存和生产条件。要抓住西部大开发的有利时机，大力加强西部农村贫困地区的基础设施建设，改善贫困地区的生产生活、交通通讯、医疗卫生、教育条件，为贫困地区脱贫创造条件。
其六，提高农村贫困人口组织化程度和自治化程度，使扶贫攻坚成效和扶贫开发效益显著提高。在我国农村，贫困人口的组织大多数被纳入了原有的基层行政组织体系，贫困人口主要是依附于基层组织和社区管理组织参与反贫困行为的。这种集基层行政和社区管理为一体的组织，并不是严格意义上的贫困人口组织。贫困人口必须独立于基层行政组织之外，按自愿的原则，组织成以脱贫为目标的经济合作组织。我国农村贫困人口不论其组织起来的范围还是组织起来的程度都是非常低的。因此，政府在反贫困过程中，要注重建立在贫困农户自愿原则上的贫困人口组织的普遍建立和自治化程度的提高，使我国反贫困治理结构产生质的飞跃，从而带来扶贫攻坚成效和扶贫开发效率的显著化。要建立健全农村自治组织及其有关法律法规制度，充分发挥农村自治组织的主体地位和作用，以此激发贫困人口的主体意识，使贫困人口在享受扶助权力的同时，增强脱贫意识，承担扶贫开发的责任和义务，成为有效反贫困治理机制的主体力量，由被动的受益者转变为经济发展和自我脱贫的决策者，以及扶贫开发项目的实施者，监督与效益的评估者。通过这种角色的转变，诱发农村反贫困治理中一系列组织、技术和制度的创新，营造参与性扶贫开发的政治社会环境。
总之，改革政府扶贫机制，转变政府扶贫职能，总的原则是在加强宏观调控、适度集权的同时，强调合理分权。在反贫困行动中，政府职能的转变可借鉴国际经验，把从下至上的参与型治理结构的原则融合进我国从上至下的管制型组织框架之中，使之有机结合，在集权与分权、管理与参与之间取得协调与平衡，适时完成由单纯依靠政府和行政组织的扶贫，向政府机制、社会机制和市场机制相结合的扶贫方向转换，构建我国农村有效反贫困治理结构，从而实现政府扶贫方式的转变，这既能在短期内提高扶贫开发效率，为实现扶贫攻坚做贡献，又能为我国农村反贫困长久持续的展开奠定基础。
【收稿日期】2000—01—20