关天我国开展财政资金效益审计的新制度经济学思考，本文主要内容关键词为：经济学论文,财政资金论文,效益论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国内外财政资金效益审计的实践回顾
西方一些审计学者认为，在政府审计史上，效益审计的实施，是具有划时代意义的催化剂，能否不失时机地选择并接受效益审计，是衡量一个国家的政府审计是否有活力的标志之一。[1]当今世界许多国家的审计机关已经将政府效益审计①放在重要的地位上，甚至有的国家审计机关已经将80％以上的力量放在效益审计上。表1列示了一些主要的西方国家开展效益审计的时间以及目前的状况或特征。
表1 西方主要国家开展效益审计一览表
国别
开展时间
目前状况或特征
最早：20世纪 为政府效益审计提供了
70年代初完善的法律支持体系
效益审计成为审计署的
一项主要任务；效益审
澳大利亚 1979年
计报告占审计报告总数
达到85％以上。
政府在支付公款时遵循
加拿大
1977年 经济性、效率性和效果
性三个原则
与我国同为行政型审计
欧洲最早：
体制，即审计署由政府
70年代
领导
我国的政府审计长期以来一直对财政资金实行真实合法审计，也就是传统的财务收支审计。直到2003年7月，李金华审计长在《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中提出，今后五年的主要审计工作之一就是积极开展财政资金效益审计，我们的效益审计才开始加快了改革的步伐。因此，从开展的时间上来看，我们的效益审计起步晚，经验不足。本文则试图从制度经济学思考问题的角度，对我国开展财政资金效益审计的诱因、现实基础以及存在的障碍等作一些分析。
二、开展财政资金效益审计的制度诱因分析
从制度经济学的角度来看，开展效益审计对于我国的政府审计制度可以理解为是一次制度创新。按照戴维斯和诺思的制度创新模型，引起制度安排发生变化的原因主要有制度约束下的对象规模发生变化以及制度所引起的预期收入和成本发生变化等。
(一)财政支出规模
在大多数国家的大多数财政预算年度之中，财政收入规模和财政支出规模往往是不相等的，相比较而言，财政支出规模更能反映政府财政活动的结果，因此，我们使用财政支出占国民生产总值的比重这个指标来说明在一个财政年度的国民生产总值中由政府集中分配的份额。表2和图1列示了1996～2003这8年来我国的财政支出规模。
表2 1996年-2003年我国的财政支出状况
国内生 财政支出占国内
年份
财政支出
产总值 生产总值的比重
1996
7937.5567884.611.69％
1997
9233.5674462.612.40％
1998 10798.1878345.213.78％
1999 13187.6782067.516.07％
2000 15886.5 89468.117.76％
2001 18902.5897314.819.42％
2002 22053.15
104790.621.04％
2003 24649.95
116898.421.09％
由表2和图1我们看到我国政府的财政开支逐年增加，政府的经济活动规模不断扩大，这种“公共区域”加大的现象很可能带来寻租及道德风险等问题。因此人们不再只关心所纳的税款和庞大的政府开支是否合法、真实，而是开始关注财政活动的经济性以及财政资金的利用效率和效果。传统的政府审计制度安排，即财政资金真实合法审计已经不能满足纳税人等的要求，从而产生了对新制度安排的需求。
可以说，财政支出规模的加大是实施财政资金效益审计制度的直接诱因。
(二)制度创新的成本-收益分析
2004年6月23日，李金华审计长向全国人大常委会提交了一份触目惊心的审计“清单”。这份整改“清单”显示，截至2004年10月底，已上缴财政各项资金208.72亿元，滞留、闲置的财政资金已按规定下拨239.27亿元，各类被挤占挪用的资金已收回6.77亿元，已挽回经济损失2.88亿元，各级政府、有关主管部门和被审计单位根据审计意见完善各项制度规定87项，向司法机关和纪检、监察部门移送各类案件线索222起，已有754人(次)受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理。
依据新制度经济学的理论，当现存的制度安排存在巨大的潜在利润，那么制度主体就有了制度创新的欲望。由上面陈述的事实来看，政府的财政资金的使用存在很大问题。一个年度审计收缴资金就达到200多亿，另外，对各项制度的完善和对人员及事件的纠正所带来的收益更是无法估量的。因此，笔者可以肯定的说，随着财政支出规模的增大，现存的审计制度安排将有更巨大的外部收益。那么，由于实施财政资金效益审计比传统的真实合法审计要求更为严格、内容更为完善，从任何意义上来讲，定会实现或内部化更多的潜在利润。
效益审计这一制度创新可以使巨大的外部利润内部化，这就是实行财政资金效益审计制度的根本诱因。
三、开展财政资金效益审计的现实基础分析
政府实施自上而下的制度供给，它的要求比产品供给复杂的多。一项在理论上来看是有效率的制度，并不意味着在实践中就能够适用，它还需要能够实现它的一些基本的制度环境。一般来讲，影响制度供给的因素很多，归纳起来有：
(一)宪法秩序
宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易程度。如果在现有宪法秩序下，利益主体无法承受进入政治体系的成本或者既得利益格局对新的立法阻力过大，都可能限制制度创新；反之，则有助于制度创新。我国宪法第九十一条明确规定，审计机关有权对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督；且审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。由此可见，我国的宪法秩序已经为审计制度的安排建立了有力的法律基础并为制度的创新设定了广阔的选择空间，这将大大降低制度创新的成本和风险。
(二)科技进步
新制度经济学认为，社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本。正如弗农·拉坦所言，我们拥有社会科学的知识越多，我们设计和实施制度变化就会干得越好。
改革开放二十多年来，随着我国经济的发展、科技水平的日新月异，审计机关的审计人员的经验、技术、知识储备以及研究能力已经有了很大的变化。我们从2004年关于财政资金效益审计所发表的文章数量来看，大约70％都是工作在审计一线的人员所论著的。另外，计算机的普及以及相关学科的不断渗透都为效益审计的制度实施提供了智力支持。
(三)制度设计成本
每一项能预期带来收益的制度安排都需耗费成本。制度设计的成本，取决于设计新的制度安排的人力资源和其它资源的要素价格。
拿人力资源来讲，前面我们已经论述了我国的审计工作人员的业务素质已经有所提高，而且我们的审计人员定期都会接受培训，除此之外，我国还有大批高等院校毕业的储备人才，以及经济学、财政学等领域的专家。那么，在此基础上开展效益审计，这种制度设计的投入成本及耗费相对于实施效益审计所能带来的收益来说是非常小的。
另外，由政府推行自上而下的制度创新，能够以最短的时间和最快的速度得以实施，依赖政府强制力等方面的优势能够在某种程度上降低制度创新的成本，而且我们还可以借鉴瑞典等国的制度设计来降低成本。
由此可见，我国在宪法秩序、知识积累以及制度设计成本这些方面为实施财政资金效益审计提供了基本的制度环境保证，有利于效益审计制度的进一步发展。
四、开展财政资金效益审计的障碍与对策
尽管由上面的论述得出我国有开展财政资金效益审计的基本环境保证，但是由于我国效益审计起步晚、实施时间短等历史原因，我们的效益审计还存在很多的障碍及问题，需要我们进一步认清和完善。
(一)立法不完善
著名经济学家米勒说过，中国需要的不是更多的经济学，而是更多的法律。尽管我们的宪法授予审计机关对财政资金的监督检查权，但是一整套关于财政资金的效益审计的法律体系和指标评价体系我们是缺乏的，或者说是落后的。
市场经济是法制经济，只有着手建立一套有效的财政资金审计效益的法律体系，制度的执行才有依据。“在《审计法》中应明确对政府财政资金效益审计的规定，至少应给出一个框架式的规定，其应包含定义、对象、内容等。”[10]另外，我们可以借鉴其它国家的效益审计准则，尽快建立全方位的法律法规。
(二)现存制度安排的影响
诺思关于制度创新具有路径依赖性质的论述中提到，一旦一种独特的发展轨迹建立以后，一系列的外在行为、组织学习过程、主观模型都会加强这一轨迹。这就类似于物理学中的“惯性”，一旦进行某一路径就可能对这种路径产生依赖。财务收支审计长期占主导地位，人们对效益审计非常陌生，这就可能产生原有制度下的既得利益集团将竭力维持现存的制度安排，影响效益审计发挥作用。
因此只有打破传统观念对人们的束缚，才能从根本上提高人们对政府效益审计的重视程度。要做到这一点，需加强政府绩效审计培训和宣传工作，让效益审计的理念深入人心。”[10]
(三)制度实施的刚性不足
在新制度经济学家看来，实施机制是制度的内在构成部分。制度的硬度是实施机制好坏的函数。但是在中国权利观、人情观等思想的影响下，中国人在实施制度时喜欢讲灵活、讲弹性、讲例外。例如，如果假设我们的财政预算是合理的，得到专家以及全国人民的认可，那么就应该严格依据预算办事。然而，又是我们诸多所谓的理由，使我们很难控制预算外资金。
也许让某一制度“硬”起来，似乎显得有点刻板，有点不近人情，但由此带来的制度效率是无法衡量的。在规则面前应该是人人平等的。因为某一人的需要(权利、人情等)而改变制度将使制度对其他人失去约束力。制度的刚性实际上就是制度的权威。[5]因此，财政资金效益审计的制度一旦建立，无论任何理由，任何个人都应该严格遵守制度的规则，使效益审计得以高效的实施。
注释：
①关于效益审计各国的叫法各不相同：英国叫“价值为本审计”（Value for money auditing），加拿大叫“综合审计”（comprehensive auditing），澳大利亚叫“效率审计”（efficiency auditing），美国现在叫“绩效审计”（performance auditing），个别国家叫“全面审计”（full scope auditing）。尽管叫法不同，但含义是指政府部门根据国家的决策和目标对各项管理活动进行的经济性、效率性和效果性分析。
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