审计问责的现状与改进，本文主要内容关键词为：现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计问责是国家问责体系的重要组成部分
所谓“问责制”，就是责任追究制度。责任追究需要一个前提，就是责任的确定；而确定责任又必须由有关部门对责任人的行为进行监督，并根据监督结果作出评判。笔者认为，完整的问责程序包括责任监督、责任确定和责任追究三个方面。国家问责的主体不仅包括责任追究主体（如纪检监察部门、司法机关等），还包括责任监督和责任评价主体（如政府审计机关）。
我国宪法确定了政府审计在国家组织结构中的法律地位，审计机关是国务院的组成部门，属于国家治理体系的一个监督控制系统。审计法、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等相关法律法规规定：审计机关依法对政府及其组成部门的财政收支、国有企事业组织的财务收支、其他国有资金和资产的管理使用情况以及领导人员经济责任履行情况进行审计监督。审计机关根据审计结果，对被审计单位的财政财务收支情况、党政机关主要领导和国有企业领导人员的经济责任履行情况作出客观公正的评价和科学合理的界定。对属于自身职权范围内的财经违法违规行为，审计机关直接出具审计决定书，作出通报、没收违法所得、罚款等处罚决定；对不属于自身职权范围内的财经违法违规行为，审计机关认为应该依法追究法律责任的，向被审计单位的主管部门、纪检监察部门或司法机关出具审计移送处理书，依法提出追究相关责任人责任的建议。除此之外，审计机关还可依法向社会公布审计结果，提升审计问责的效果。可见，审计问责作为国家治理制度体系中的一项特殊安排，是审计机关和有关部门基于审计查出的问题，对破坏财经秩序、侵害社会公共利益的行为进行的责任追究，其实质是对审计受托经济责任和依法履职情况的一种公允评价和责任追究。
笔者认为，审计机关既是国家问责的主体，又是国家问责的工具。作为国家问责的主体，依法在自身职权范围内对财经违法行为直接进行处理处罚；作为国家问责的工具，通过审计评价和经济责任的界定，为其他问责主体问责提供前提和事实依据。由此可见，政府审计是国家问责体系的重要组成部分。
审计问责作用发挥的现状及原因
在国家问责体系中，政府审计具有独特的优势：审计机关行使经济监督权力是宪法赋予的，具有最高的宪法地位；审计机关在政府行政首长直接领导下依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，具有较强的独立性；审计机关是专司经济监督活动的机关，没有任何行政审批权，不受任何既得利益羁绊，专业化程度较高；审计机关是综合性的经济监督部门，有权对各行各业管理使用公共资金和资源的情况进行监督，与其他专业监管部门相比，能够取得更全面、更完整的经济数据，具有既了解宏观、又掌握微观并进行综合分析的优势与能力。长期以来，审计机关充分发挥自身优势，依法履行经济监督职责，加大对违法犯罪案件线索的查办力度，一批腐败分子依法受到严惩。
在肯定成绩的同时，必须清醒地看到，受种种因素制约，当前审计问责的力度还远远不够，问责作用的发挥还不尽如人意，突出表现在以下方面：（1）对责任人的问责不到位，存在“重事轻人”的现象。公告的审计报告通常披露“某某部门、某某单位”违反财经法纪的行为，而未公告违法行为的具体责任人及应承担的责任。（2）审计问责的内容还不够全面，存在“四重四轻”的问题。即重重大事故的问责，轻财经责任的问责；重违规违纪问题的问责，轻损失浪费行为的问责；重后果责任的问责，轻决策和管理责任的问责；重下级执行层面的问责，轻上级领导层面的问责。由于审计问责不到位，致使“屡审屡犯”现象难以从根本上扭转。社会公众对此反应强烈，有些人甚至对审计的公信力和权威性提出质疑。
既然审计问责具有多重优势，缘何问责效果不佳？笔者认为，既有问责机制不完善的原因，又有审计机关自身不完全适应国家治理需要的因素。
问责机制不完善，审计结果运用不到位。问责制是责任监督、责任确定和责任追究制的有机统一。政府审计只是国家治理的监督控制系统中的一个部门，其主要职责是揭露和查处案件线索，主要承担“责任确定”的职责，其自身的责任追究权有限。对责任单位和责任人员的“责任追究”，主要依赖于纪检监察、司法机关及国资监管等行业主管部门。当前公共部门问责机制中一个突出的问题是执法部门配合不够紧密，“责任追究”的严肃性差，审计结果运用不够充分。
部分审计人员问责意识不够强，能力素质不够高。如有的审计人员怕得罪人，习惯于当“太平官”，面对领导人员违法违纪行为时不敢坚持原则，不敢深入查处和问责；有的业务水平不高，大要案突破能力不强，不能将违法问题查深查透；有的政策法规水平不高，对责与非责、罪与非罪的界限把握不准，对问题的定性不够准确，处罚处分建议不够合理，审计移送案件线索的质量不够高。也不排除个别审计人员滥用审计监督权，擅自“消化”问题的情况存在。
部分审计机关职责履行还不到位，影响了问责效果。有的审计机关对科学审计理念的理解存在偏差，认为提倡“服务”就可能弱化“监督”、强调“完善体制机制”就可能淡化“违法犯罪案件线索查处”，导致监督和问责意识弱化，不主动开展问责。有的审计思路不够清晰，工作重点不够突出，对审计问责的着力点把握不准，不能紧紧扭住公共部门受托管理责任以及领导人员任期经济责任履行情况进行监督和问责。有的对审计问责机制的研究不够，习惯于“单打独斗”，不善于整合外部资源，不能借助外力为我所用；工作中侧重于对财经违纪行为的揭露，对审计发现问题的后续追踪问效不够，影响了审计整改和移送案件线索的办理结果。此外，现行审计管理模式下，地方审计机关的人事、财务管理权限都在地方政府，不利于审计署有效整合全国审计系统的资源和力量，并进行审计问责。
改进政府审计问责的建议
大力促进审计结果公开，提高审计问责效果。阳光是最好的防腐剂，审计结果公开是审计问责的利器。实践证明，审计结果公开不仅有利于倒逼审计机关提高工作质量，而且对被审计单位依法整改、其他问责主体依法问责都具有推动作用。当前审计结果公开制度的执行还存在明显不足，如未针对不同对象设计不同的报告版本，公告的内容比较笼统，不够明确具体；只公开审计结果，未公告问责结果；一些地方审计机关在审计结果公告方面积极性不高；经济责任审计结果公告制度尚在探索之中，公开力度不大。审计机关应与新闻媒体有效合作，以公开为原则、不公开为例外，切实加大审计结果公告力度，方便媒体和公众参与问责，实现审计问责与舆论监督的良性互动。在充分披露审计信息的同时，还要密切关注公众的问责反馈，积极吸纳其合理化建议，堵塞问责漏洞，提高问责水平。
加大后续追踪问效力度，促进审计整改落实。审计机关应建立审计整改检查机制，在出具审计报告、作出审计决定后，要在规定的时间内检查被审计单位的整改情况。建议将审计发现问题的整改情况纳入各级政府督办和考核内容，赋予审计机关督办权，将审计问责与行政考核紧密结合，使考核因问责而增强威慑力，问责因考核而更具可操作性。对被审计单位拒不整改的事项，要依法采取通知财政部门暂停拨付款项或代扣资金、申请法院强制执行等措施；对拖延、推诿甚至拒不整改的，要加大问责力度，追究有关人员责任。
整合问责资源，发挥国家问责体系的整体合力。要加强部门间协调配合，弥补审计机关处理处罚权不足的缺陷。要建立公众投诉机制，鼓励群众依法举报，提高审计查证的效率和效果。要充分利用网络，建立统一发布问责情况的平台，做到与审计查处的问题一一对应，敦促被审计单位限期整改、有关问责主体依法问责。要继续完善审计结果和整改情况向人大报告制度，进一步增强审计监督的独立性，促进政府责任落实。要当好其他问责主体的助手，通过畅通移送渠道、完善联合办案机制、强化查办案件责任及工作效率等方式，加大与纪检监察部门、司法机关以及被审计单位行业监管部门的合作力度，发挥各自优势，形成整体问责合力。
加强自身建设，提高审计工作质量和水平。要加强审计队伍、审计法制化、审计信息化、审计理论和审计文化建设力度，加强机关党建工作和作风建设，打造审计铁军，锻炼一支高素质的审计队伍，提高全员综合素质和业务水平，使问题的定性更准确、所提问责建议更具针对性和可操作性。对不作为或乱作为的审计人员，要严肃追究审计质量责任；导致严重后果的，要依法追究其法律责任。要进一步理清审计思路，突出工作重点，扭住“经济责任”这一审计问责的着力点，关注包括国务院职能部门在内的各级政府及其部门在预算分配、项目认定和资金管理使用中的责任，揭露和查处弄虚作假、权钱交易和截留预算收入、预算分配不合理、资金管理使用效率低下等突出问题；关注国有资产和社会资源有效支配的责任，揭露和查处违反中央“八项规定”要求，脱离实际搞“形象工程”和“政绩工程”，造成重复建设和浪费资源，付出巨大生态环境代价等典型问题；关注领导干部职责履行情况，揭露和查处领导干部贪污挪用公款、滥用职权寻租、决策失误或管理不善造成严重损失浪费等问题。通过高效履行审计监督职责，充分发挥审计问责的功能和作用，强化权力监督制约机制，把审计机关建成廉洁机关、俭朴机关、法治机关，当好国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、反腐败斗争的“利剑”。