“一带一路”沿线国家加强反恐警务合作探讨
——基于“一带一路”倡议
谢传伟
摘要： “一带一路”沿线国家的反恐形势十分严峻，给“一带一路”建设带来了极大的安全隐患，为确保地区安全与稳定，各国之间需要开展反恐警务合作。现有的反恐警务合作法律不健全，欠缺制度保障；反恐警务合作模式单一，合作深度不够；沿线各国的国情差异较大，合作效率不高。在未来的反恐警务合作中，要注重创新反恐警务合作理念，健全反恐警务合作的法律制度，完善反恐情报信息交流机制，加强反恐侦查中的协作与配合，开展反恐警务合作人员培训与交流。
关键词： “一带一路”；反恐警务合作；法律制度；情报交流；人员培训
2013年9月和10月，国家主席习近平分别提出了建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议。“一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。“一带一路”倡议旨在借用古代丝绸之路的历史符号，高举和平发展的旗帜，积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。“一带一路”倡议是由多个国家和地区共同参与的一项超大规模的跨国系统工程，它的落实需要各国之间的通力协作与配合。
一、“一带一路”沿线国家反恐警务合作的必要性
（一）当前国际恐怖主义借助互联网平台全球化趋势凸显
恐怖主义被认为是21世纪威胁全球安全的“政治瘟疫”，恐怖活动本身具有极端残忍和暴力血腥的特质，其恐怖效应造成了世界许多国家和地区的动荡，反恐防恐已成为世界各国的共识。网络媒介的兴起极大地便利了人们的生活，也给恐怖分子提供了强大的技术支持。恐怖主义由现实社会走上网络平台，恐怖分子利用网络传播、散布恐怖主义思想，向潜在的恐怖分子进行思想渗透，壮大成员队伍。
“我国目前已掌握世界上全部钾肥生产技术，钾盐综合利用率由最初的27%提升至80%以上，钾盐自给率由完全依赖进口上升至58%，在提升中国国际钾肥市场话语权的同时，中国已成为世界钾肥贸易价格凹地。盐湖钾肥、盐湖循环产业已经成为青海在国家乃至世界的品牌。”青海盐湖工业股份有限公司总裁谢康民在8月22日召开的“2018钾盐钾肥大会暨格尔木盐湖论坛”上表示。
同时，在全球化背景下，资金、人员等因素的跨境流动也为恐怖主义发展提供了便利。世界范围内仅存在于一国的恐怖组织越来越少，而跨越国域、地域和法域成为了常态，主权国家固守的国籍、疆界等在恐怖分子面前显得力不从心［1］。“尽管大量的工作可以而且必须由单个的国家来做……但是，全球化的工具同样可以由恐怖分子使用，其结果便是任何一个国家的单边努力都是不够的”［2］，需要多边合作反恐。
（二）加强反恐警务合作是落实“一带一路”倡议的客观需要
当前，随着以“伊斯兰国”为代表的恐怖主义思想在全球的扩散、传播和渗透，我国周边的恐怖活动越来越猖獗。从近期“伊斯兰国”实施袭击的目标来看，几乎都发生在“一带一路”沿线国家［3］，加之“伊斯兰国”残余势力的回归，有关国家的民族分离主义和社会矛盾多发，“一带一路”沿线国家的反恐形势非常严峻，这无疑给“一带一路”倡议的落实带来了极大的安全风险。为顺利推进“一带一路”建设，需要沿线国家具有相对稳定的政治环境和社会秩序，然而，网络恐怖主义的兴起则直接危及沿线国家的经济合作和文化交流。而且，网络媒介本身也极易成为恐怖分子实施恐怖袭击的重要目标，特别是关系国际民生的重要行业和重要的基础设施，对“一带一路”倡议中的“数字丝绸之路”的安全也构成了直接威胁。
“一带一路”倡议框架下的地域范围较大，沿线国家大多属于新兴经济体和发展中国家，在不同的文化背景和宗教信仰下，其法律制度和执法理念有明显差异。这些差异在某种程度上成为了反恐警务合作的障碍，因此，应妥善解决各国有关的法律规定、司法政策等方面的争议问题。“一带一路”倡议不应仅止于战略框架，更重要的是要形成一个稳定的法律框架，这是反恐警务合作机制能够在较长时间内保持稳定运行的关键。
二、“一带一路”倡议下反恐警务合作面临的困境
（一）反恐警务合作法律不健全，欠缺制度保障
反恐能否取得成功的关键在于情报。在发动恐怖袭击时，恐怖分子往往会选择情报信息薄弱的地方，这样更不易被发现，也更容易成功。情报合作在反恐警务合作体系中处于极端重要的地位，世界范围内发生的恐怖袭击表明，反恐能否取得成功的因素一半取决于情报［8］。在美国和欧盟的反恐合作中，情报信息数据的交流共享发挥了重要作用，尤其在某些方面的合作还打破了常规，如在追踪恐怖分子财政金融领域的合作是空前的［9］。现代反恐理论普遍重视对恐怖主义的预防，强调将恐怖活动遏制在萌芽状态。在恐怖活动防范环节，更要重视情报对做好预防的重要作用。在充分重视情报信息时效性的基础上，要不断加强“一带一路”沿线国家之间的双边、多边交流，及时对涉恐情报信息进行追踪和预判，制定相应的预案，最大限度地发挥情报信息的价值。在反恐情报信息交流中，还要积极利用大数据技术，增强数据的智能化和严谨性，更有效地促进情报信息交流。
（二）反恐警务合作模式单一，合作深度不够
反恐警务部门联合举行反恐演练是增强各国间反恐警务合作能力，强化侦查协作和配合的有力举措。根据“一带一路”沿线国家面临的恐怖威胁的安全评估情况，要进行有针对性的联合反恐演练，如针对“伊斯兰国”“东伊运”等境外恐怖势力进行有计划、有组织的反恐演练，重点进行联合打击和清剿训练，有效提升联合处置恐怖袭击的现场封控能力和救援能力。例如，“天山—3号（2017）”联合反恐演习，中国和吉尔吉斯斯坦共和国的反恐部门以“实地、实兵、实装、实弹、实爆”的方式，对联合打击跨国恐怖犯罪和执法安全合作进行实战演练，取得了很好的效果［4］。
（三）沿线各国国情差异较大，合作效率不高
“一带一路”倡议的核心理念是“和平、合作、发展、共赢”［6］，合作、共赢也是全球化发展过程中对外合作的新理念。2017年9月26日，习近平主席在国际刑警组织第86届全体大会上重申了我国坚持“合作、创新、法治、共赢”的原则和立场［7］。在反恐警务合作中，也应当贯彻合作、共赢的理念。具体而言，不应苛求对恐怖主义认定标准的统一，也不要求各国对恐怖主义犯罪的立法严格一致，只需要在某些关键问题上能达成共识。根据合作对象、案件情况，在各方基本认可的情况下，任何有助于降低恐怖主义危险、确保安全的措施都可以选择适用。在区域化反恐合作方面，“上合组织”主导下的反恐实践和湄公河流域的跨国联合执法成效显著，表明区域化的反恐警务合作具有良好的发展前景。因此，各国的反恐警务部门可以互相学习，借鉴各国开展国际合作、区域合作的成功经验，开拓新途径、创造新方法，在“一带一路”倡议框架下探索反恐警务合作的新模式。
三、“一带一路”倡议下反恐警务合作机制的构建与完善
（一）创新反恐警务合作理念
“一带一路”沿线国家的历史传统不同，国家的政治体制、宗教和语言等都有明显差异，司法制度也千差万别，这使得反恐警务合作困难重重。例如，地处西亚的土耳其，其警察、宪兵、海警都是国内的保卫部门，分别属于不同的部门领导。其中，警察受内政部管辖，负责保卫城市；宪兵虽然属于武装部队，但受内政部管辖，负责保卫乡村；海岸巡护队属于海军，也受内政部管辖，负责保卫海域［5］。因此，在反恐警务合作中，首先应辨别事件的管辖部门，及时与有管辖权的部门取得联系。在反恐实践中，恐怖活动往往具有突发性的特点，如果不能准确辨别合作国的管辖权划分，很难在第一时间找到对应的部门及时处理，客观上增加了反恐警务合作的难度。此外，每个国家的警察文化不同、语言不通，也给反恐警务合作带来了不便，如“一带一路”沿线国家都有自己的本土语言，警务人员大多不具有多语言沟通的能力，这就造成反恐警务合作难以高效运行。
（二）健全反恐警务合作法律制度
早在20世纪70年代，国际社会就意识到反恐警务合作的必要。1972年，在慕尼黑奥运会上发生了以色列运动员遭恐怖分子杀害的事件，欧洲各国先后发出了关于联合对抗恐怖主义的倡议。在“一带一路”倡议的推进中，反恐警务合作已成为维护地区稳定的不二选择。
干预组患者术后空腹血糖和三餐后血糖控制水平，显著优于对照组；且其低血糖发生率，显著低于对照组（P＜0.05）。 见表 1。
侦查协作是各国反恐警务合作中经常用到的一种方式，具体是指各国警务部门在跨国犯罪或国际犯罪侦查中，为获取犯罪证据，以联合侦查、跨境追缉和域外调查取证等方式进行的协作与配合［10］。在犯罪全球化视野下，警务部门之间的侦查协作已经成为国际警务合作的重要组成部分。这种合作模式突破了各国警察画地为牢的传统工作格局，综合采取多种侦查措施，为各国警务部门在反恐合作中直接接触、共同侦查破案提供了便利。“一带一路”倡议的落实，急需各国警务部门的通力协作，尤其是加强反恐侦查中的协作和配合。
（三）完善反恐情报信息交流机制
在“一带一路”沿线国家，关于反恐的国内立法很不统一，有的国家有专门的反恐法，并且形成了较为完备的反恐法律体系，而有的国家则没有相应的法律，因此，极大地影响了共同打击恐怖主义的力度。就我国而言，虽然制定了专门的《中华人民共和国反恐怖主义法》，对反恐工作的体制、机制等问题进行了规定，但是，涉及反恐警务合作的法律规定仍然欠缺。目前，仅在《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国引渡法》中有少许涉及，然而，这些法律对反恐警务合作的规定较为原则，对合作的范围、程序、形式等具体问题没有规定，离反恐警务合作的现实需要还有不小的差距。另外，虽然“一带一路”沿线国家对区域内的反恐警务合作有相关的国际法进行规范，但是，由于实施机制和惩戒机制的弱化，因此，并未真正落实到合作反恐中。虽然部分“一带一路”沿线国家签署了反恐警务合作的宣言、备忘录、联合声明、协议等文件，但是，因其约束力有限，无论是对反恐演练，还是对反恐实战均难以提供有力的保障。
（四）加强反恐侦查打击的协作配合
“一带一路”沿线国家要在秉承合作、共赢理念的基础上，最大限度地“求同存异”，根据本国的实际情况，构建切实可行的反恐法律体系。在国内立法上，为使反恐警务合作有法可依，各国的国内立法应当明确反恐警务合作的相关问题，如合作的范围、原则、程序等。在国际立法上，国家之间的双边、多边反恐警务合作也需要相关条约、公约的约束和保障。我国一贯注重加强反恐国际合作，在2015年底出台的《中华人民共和国反恐怖主义法》中专章规定了国际合作，明确规定：“中华人民共和国根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则，与其他国家、地区、国际组织开展反恐怖主义合作”。在“一带一路”倡议框架下，我国应积极把握主动权，推动反恐警务合作双边、多边条约的制定，为“一带一路”经济建设和文化交流保驾护航。
现实主义合作观认为，国际反恐警务合作将非常困难，因为警察与国家对于使用武力这一垄断的权力有关，这涉及国家主权［4］。在“一带一路”倡议下，虽然建立了反恐警务合作机制，但是，在实施过程中仍然无法规避主权问题所带来的障碍。由于恐怖主义犯罪的危害性极大，国家不得不让渡部分主权，并以合作的方式来共同打击恐怖主义犯罪。但是，在涉及本国利益的事项中，反恐警务合作中的国家权力就会有所保留，造成合作模式单一、合作深度不够等问题。目前，反恐警务合作的形式主要以侦查打击中的联合执法为主，具有明显的应急特征。虽然各国关于情报信息预警对恐怖主义犯罪的预防作用已经达成了共识，也建立了一系列的数据库，但是，出于对本国安全问题的顾虑，彼此之间的信息交流还停留在初级层面，难以发挥应有的作用。可见，“一带一路”沿线国家建立完善的情报信息沟通交流机制，及时预防和遏制恐怖活动是反恐警务合作的重点。
1.2缺乏尊重与耐心在病患高发期,迫于临床的紧急需求,沟通时采用命令的语气等等造成双方互不尊重;发生小的争议时互相推诿、推卸责任;不尊重消毒灭菌的专业性、复杂性、时效性,经常性提出不合理要求。
2.机制不畅。公职律师办公室的机构性质、级别不明确，身份定位不清。公职律师从事相关法律事务没有固定的工作机制，导致其出具的法律意见的专业性和针对性不强。
（五）开展反恐警务合作人员培训交流
“一带一路”沿线国家应积极开展反恐警务人员的交流合作，通过多种形式相互学习和借鉴行之有效的反恐经验，在多个层面确保反恐警务合作的措施得到有效落实。在国内层面，各国应选拔业务能力强、有一定外语基础的警务人员侦办反恐合作案件。由于恐怖主义犯罪的防控涉及多个学科领域，因此，要科学配备警务人员，吸纳具有计算机安全、金融安全、法律学、犯罪学、侦查学等学科知识的人员参与到反恐警务合作中来，提高他们的专业化执法能力。
机车制动机的综合作用是指根据自动制动手柄和单独制动手柄各位置的变换而确定的机车制动机各主要部件之间的相互关系和作用规律。
在国际层面，各国应制订专门计划，为警务人员提供反恐合作交流的机会。目前，我国已在相关院校举办了多期反恐培训班。例如，广西警察学院在2014—2016年对越南警务人员举办了8期培训班，在2016年8月31日至9月14日，对东盟国家的警务人员进行了反恐警务培训［11］。在培训中，通过开展面对面的经验交流，加强了警务人员之间的沟通，消除了警务合作中的交流障碍，增强了警务人员开展反恐警务合作的实践能力。同时，在对外培训中，警务人员也能够对合作国的经济发展、文化背景、宗教情况进行全面、系统的了解，在更大范围内寻求合作的共同点，夯实了开展反恐警务合作的基础。
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中图分类号： D526
文献标识码： A
文章编号： 1673-1999（2019）02-0013-03
作者简介： 谢传伟（1981—），男，硕士，郑州市人大常委会民族侨务外事工作委员会科员，研究方向为反恐法。
收稿日期： 2018-10-18
基金项目： 2015年度国家社会科学基金项目“我国反恐怖行政法基本问题研究”（15BFX058）；2018年度河南警察学院青年项目“网络恐怖主义的综合防控”（HNJY-2018-QN-04）阶段性成果。
（编辑：文汝）
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