“政策优势”向“规则优势”的迈进——加入WTO后特区发展的思考，本文主要内容关键词为：优势论文,特区论文,规则论文,政策论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着2001年年底中国加入WTO，中国市场经济的发展进入了一个更高、更新的历史阶段。如何抓住历史机遇——即如何在WTO的框架下推动经济的发展无疑是各级政府、学者所共同关心的课题，而加入WTO后经济特区的发展方向更引世人瞩目。在全面、深入研究WTO的相关规则与实质的基础之上，笔者认为特区经济的发展应从“政策优势”向“规则优势”迈进，才能维持特区经济在全国继续领先发展的态势。
一、WTO的基本原则及其实质
WTO（即世界贸易组织），是在原关贸总协定的基础上于1995年成立的一个更完整更具有活力的永久性的多边贸易体系，被誉为“经济领域的联合国”。它与国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)一道被认为是世界经济大厦的3大支柱。任何一个国家要真正进入国际经济大循环，都必须加入世界贸易组织。正因为如此，中国为了扩大改革开放的成果，融入全球经济一体化而进行了长达十几年的加入WTO（复关）谈判。
WTO的基本原则包括：非歧视性原则、关税保护和关税减让原则、一般取消数量限制原则、公平贸易原则、豁免与实施保障原则、磋商调节争端原则、对发展中国家特殊优惠原则、透明度原则等。通过对WTO基本原则的深入理解，笔者认为WTO是以市场机制为基础、以市场规则为保障，按公平、公正、公开的原则，进行无扭曲的竞争，克服贸易保护主义，促进贸易自由化的多边贸易体系。在WTO的框架下，市场竞争呈现为受市场规则约束的有序竞争。从某种意义上说，世贸组织与其说是一个组织，不如说其实质上是一系列要求成员方从事贸易需要遵守的协议，是为参加多边贸易体系的成员之间的经贸交往提供了一整套共同遵守的有约束力的行动准则。世贸组织的规则具有严肃性兼灵活性的特点，“原则之中有例外，例外之中有原则”是其生动写照。它是在关贸总协定的基础上产生的，基本上继承了关贸总协定所有的基本条款和谈判成果，并有新的补充。与关贸总协定相比，世贸组织所涉及的领域不仅包括工、农业产品货物领域的贸易规则，而且还包括服务贸易和知识产权等方面的处理规则。因此，世贸组织是一个比关贸总协定更加严格和完整的一套规则和体制，它在规范各方贸易与投资规则，调节各成员之间经贸关系，推动自由贸易体制的建立和完善上将发挥重大作用，对投资、贸易和经济发展都将产生深远的影响。我国加入WTO后的应尽的义务与享受的权利都体现在WTO的整套规则与系列协议中。
二、寻求加入WTO后特区经济发展的优势
加入世贸组织，对特区经济的发展既是机遇又是挑战。经济发展全球化的背景无疑为特区经济的发展提供了新的历史机遇：一是有利于加快特区经济开放的步伐；二是有利于进一步深化特区经济体制改革，加速经济结构的战略性调整；三是有利于建立规范、高效的管理体制。然而，经济特区同样面临巨大的挑战，以往的政策优势逐渐淡出历史舞台，如何寻求新的竞争优势并保持特区之“特”的本色无疑是特区在未来发展中所面临的现实困难。为此，有相当部分的学者认为经济特区已名存实亡，建议中央政府撤消经济特区，尽快实现中国国内市场的大统一；而持相反意见的学者认为，尽管特区发展的路径从“以改革促开放”转向“以开放促改革”发生了根本的变化，但经济特区的历史使命并未完成，建议将特区经济向自由贸易区过渡。笔者认为上述两种观点各具合理但又各具偏颇之处。我们无意卷入这场争议，然而我们应当面对现实、与时俱进，重新认识经济特区在新的历史时期的使命。特区经济发展的优势应从“政策优势”向“规则优势”过渡。从当前全国经济领域的主要矛盾来看，市场秩序混乱是社会主义市场经济体制不完善的突出表现，是建立社会主义市场经济的主要障碍。市场秩序的混乱在于市场规则的缺损、冲突及失效。如何在转型时期构建社会主义市场规则，完善社会主义市场经济体制，应该成为经济特区目前的一项历史使命。经济特区完全可以在全国率先实现市场规则的优化，进一步强化经济特区在全国经济发展中领先地位，以“规则优势”来突显经济特区之“特”。
1.何谓“政策优势”。所谓“政策优势”是特指在改革开放初期在经济特区实行的以税收减免优惠为核心的特殊经济政策所形成的竞争优势，以吸引外资、引进先进技术，促进特区经济的发展。我们应当承认，在改革开放初期特别是在我们还不知道市场经济为何物时，这种政策优势对特区经济竞争力具有极大的正面影响。也正因为这种政策优势的极大作用，使经济特区取得了举世注目的成绩，在社会主义经济建设中发挥了“四大窗口”（即技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外政策的窗口）作用。但随着改革开放的深入，特别是确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标以后，经济特区的“政策优势”逐渐淡化。原因有二：一是许多内地省市的各级地方政府纷纷效仿经济特区的做法，为吸引区外投资特别是外商直接投资竞相提供优惠条件，在税收的减免幅度与期限上以及土地使用费方面的优惠比特区的规定有过之而无不及。时下火热的西部大开发正演绎为政策大开发。从这个角度看，特区的政策优势已经或正在消失。二是加入WTO后经济特区的“政策优势”不符合世贸组织规则的精神，而且在已经承诺全方位开放的今天还自愿为急于抢滩中国市场的跨国公司提供“超国民待遇”无疑是自毁长城。况且，从当前国际投资的新动向来看，投资环境对外商直接投资的影响是至关重要的，对技术密集型项目尤其如此。因此经济特区吸引外商直接的重点应放在营造良好的投资环境上。而完善、有效的市场规则是投资环境的关键。
2.何谓“规则优势”。首先我们应了解规则的含义。新制度经济学从制度的角度来定义规则，并且将规则分为两类：一类是正式的制度安排，包括法律、法规、政策等，它以外在强制的形式约束经济主体的行为，我们称之为正式约束。它是有关机构（立法机关、政府部门、行业协会等）根据市场经济内在要求所制定的、市场行为主体必须遵守的一系列行为准则。市场规则包括体制性规则和运行规则。体制性规则主要包含在一些承认和维护财产所有权的法律制度之中，保证市场活动主体的权益不受侵犯。运行性规则主要存在于政府制定的有关市场活动的法律、法规、条例之中，如市场进出规则、市场交易规则、市场竞争规则等。而另一类是社会所认可的非正式的体制约束特征的市场规则——即社会信用体系，它是以诚实守信的商业道德为基础、以法律为保障的一种基本的市场规则。值得注意的是，新制度经济学认为，人们判断规则是否有效，除了看规则本身是否完善外，更重要的是要看该规则的实施机制是否健全，离开了实施机制，任何规则尤其是正式约束的规则就形同虚设。实施机制是否有效的主要看违规是否有效，除了看规则本身是否完善外，更重要的是要看该规则的实施机制是否健全，离开了实施机制，任何规则尤其是正式约束的规则就形同虚设。实施机制是否有效的主要看违规成本的高低。强有力的实施机制往往使违规成本极高，远大于违规收益，从而有效制止违规行为的发生，保证市场经济的有序运行。因此，所谓“规则优势”指的是一系列完善的由社会认可的非正式约束、政府规定的正式约束和有效的实施机制所构成的规则体系所形成的良好投资环境，具体表现为法制健全、规范管理、依法行政、讲究信用的有序的市场经济秩序。
3.经济特区迈向“规则优势”的可能性与现实性。一是经济特区在20余年的快速发展中，其经济活动主要面向国际市场，经济运行方式主要依靠市场机制，更充分了解国际市场规则，能够更快地适应和掌握世贸组织的基本规则，从这个意义上讲，经济特区站在规则的前沿，有“先发优势”。二是经济特区具有更大的经济自主权，特别是财政权限的相对独立，为规则的实施提供了强有力的财力保证。任何一种规则要有效规范人们的行为，都必须有强力的规则实施机制。在现实经济生活中，政府是规则实施机制的主体，市场秩序的和谐稳定受到政府的效用函数以及财政状况的直接影响，因为发现、衡量违规和惩罚违规者也要花费成本，若政府财政出现困难，就不得不维持实施机制的费用支出。内地省市县规则实施机制的“软化”与其财政困难、资金短缺不无关系。三是经济特区具有相对独立的立法权，为规则的制定与完善，提供了生存空间。深圳、厦门等地的一些成功的立法案例，说明经济特区具有规则“创新优势”。
三、构建经济特区“规则优势”的具体措施
市场规则的构建是一项长期的、复杂的系统工程。经济特区市场规则的构建，既受到全国市场规则现状的影响，同时又可以利用其先发优势、强大的财力以及相对宽松的创新空间，通过规则的整合、修订与完善、辅之以有效的实施机制，形成符合国际惯例的规则体系，以此构筑经济特区的“规则优势”，为以特区为核心的区域经济的发展提供优化的市场环境、投资环境。具体从以下几方面着手：
1.按照世贸组织的原则和精神，加快不合理规则的清理工作。新制度经济学的研究结果表明：规则不合理会导致经济人理性地从事“不合理行为”；规则的合理安排设置会促成人们的合理行为。结合中国市场的现实，目前我国市场秩序混乱的一个重要原因可能在于政府制定的某些市场规则本身存在不合理性，它导致市场主体“不合理行为”（或称合法不合理）。正是因为这种行为导致市场秩序的无序与混乱。所以，加强对市场规则合理性的研究，并用法律制度进行规范，具有现实意义。加入世贸组织以后，世贸组织的原则和精神为我们当前对规则合理性的研究提供了相对标准，凡不符合其要求的规则，我们应主动清理，该作废就作废，该修改就及时修改。从加入WTO后这半年多的时间来看各级、各地政府都在着手“清规”工作。不合理的规则背后往往是某些部门、地方的集团利益，在内地可能因为财政窘迫的原因而不愿意清理，甚至还会加剧不合理规则的出台。而经济特区政府该项工作的步伐无疑应走在全国的前面。
2.建立与市场经济相容的产权制度，奠定市场规则有效运行的体制基础。因为市场交易从根本上说是产权的交易和调整，所以产权是否明晰、能否自由交易，成为市场交易能否顺利进行的基本前提。从我国的现实来看，产权制度建设的滞后表现在两个方面：一是转型期国有资产的产权模糊，不仅造成国有企业政企不分、效率低下、国有资产流失等一系列问题，而且阻碍了其他环节改革的深化，影响了经济体制的顺利转轨；二是对集体经济、民营经济的产权保护也缺乏权威的保护，影响其健康发展。建立社会主义市场规则时，必须对各利益主体的产权进行明确的界定与有力的保护。而经济特区在产权制度建设方面同样具有潜在优势：区内国有企业数目的比例小，且国有资产的总体质量较高，国企改革以加大力度、加快步伐，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度要求，塑造规范的市场主体。
3.规范政府行为，做到依法行政。政府依法行政是市场经济有序运行的条例和保证。在经济转型时期，处理好政府与市场的关系直接关系到市场规则是否有效，能否形成良好的市场秩序。在这个问题上，我们应注意：一方面，政府是正式约束规则的供给方，又是其实施机制的主体。而转型期规则的供给落后于需求，使得我们需要一个强政府；另一方面，政府又不是万能的，且政府的行为受到其目标函数的制约，现实的经验告诉我们，政府的行为不当会造成市场规则失效，恶化市场秩序。“政府失败”比“市场失败”更为可怕。因此，我们必须界定政府活动的范围，规范政府行为，作到依法行政。为此要在法律上明确政府行政的地位和职责，同时加强行政监督与行政管理。此外，要积极培育和完善市场中介组织，发展各类行业协会、地方商会等民间社团组织，将政府不应且无法承当的市场功能交由它们处理。经济特区的各级政府向来以“精干、高效”而闻名，加上近年来政府机构改革的有效实施，人员素质普遍提高，以及国家已颁布《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等涉及行政的法律，这些都为特区各级政府依法行政奠定了可靠的基础。而特区发展较为成熟的各类协会、商会以及发达的市场中介组织又为减轻政府负担提供了组织保证。
4.加强市场法律建设，完善市场法律制度。法律法规是市场规则中最重要的组成部分，是具有强制约束力的正式规则，是建立和维护市场秩序的基础，是开展市场监督和行政执法的依据。法律法规从根本上说，是为了保护贸易自由、等价交换、公平竞争等市场原则的顺利运行。因此经济特区的市场法律制度的建设与完善，应从以下几个方面入手：
首先，尽快扫除法律“盲区”，特区要积极推动有关市场规则方面的全国性法律的立法与修订工作，完善市场规则。具体涉及包括产权规则、市场进出规则、市场竞争规则、市场交易规则的法律制度的设计与完善。(1)产权规则方面：涉及物权、股权、无形财产权等3个方面的内容。所谓物权是市场主体有形财产直接支配的权利。其核心是所有权制度。要加强对私人财产权的保护。我国目前对所有权的法律规定和保护比较弱，要加快《物权法》的制定。至于股权，《公司法》对其保护作了较为详尽的规定，但对国有股的设置规则造成了很多历史遗留问题，以致于今天国有股的“减持”成了难以破解的“司芬克斯之迷”，影响了国有资产的战略性调整以及股市的稳定。建议对《公司法》进一步修订。而所谓无形财产权指的是知识产权和商业产权，目前我国主要出台了《著作权法》、《专利法》及《商标法》。应与世贸组织的《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS)以及国际条约相衔接，适应现代知识产权的发展，修订现有知识产权法的同时，适当制定新的法律以满足知识产权保护的需要。(2)市场主体进出规则方面：我国已颁布了《公司法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《全民所有制工业企业法》、《乡镇企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《乡村集体所有制企业条例》、《城镇集体所有制企业条例》、《私营企业暂行条例》、《企业破产法》、《企业法人登记管理条例》等。这些法律法规中对市场主体——企业的划分很混乱，不符合市场经济的要求。按照所有制标准划分企业，造成企业之间的法律地位不平等且产权不明晰。而从世界市场经济国家的情况来看，主要按照投资者承担责任的不同为标准，将企业划分为四类：公司、个人合伙企业、个人独资企业、合作社企业。因此，我们必须尽快整合现有的关于市场主体的法律法规，适时淘汰一批过时的法律法规，同时要加快《合作社企业法》出台。(3)市场客体进出规则方面：这一规则的设计是为了尽可能解决信息不对称问题。我国颁布了《产品质量法》、《消费者权益保护法》。要研究当前消费“热点”，对住房、手机、电脑等耐用品的质量以及对医疗、教育、旅游等服务产品质量加强监督，加大对消费者权益的保护。(4)市场竞争规则方面：我国在该方面的法律规定主要有《反不正当竞争法》、《价格法》。在我国，一方面计划经济体制形成的极端的行政垄断和公用企业滥用优势的垄断行为已经成为影响社会主义统一市场建立的顽症，另一方面，日渐显现的经济性垄断也开始危及国内市场的公平竞争。因此，对垄断的法律规制已迫在眉睫，要加紧《反垄断法》的制定。(5)市场交易规则方面：对交易规则的设计要求，交易方式公开化、货币化、信用票据化及规范化；交易行为是自愿地等价交换；交易价格规范。我国在这方面的法律主要有《合同法》、《票据法》、《担保法》、《促裁法》、《证券法》等。
其次，要根据经济特区的实际情况，制定出现有市场法律法规的实施细则，使之具有操作性。为了有效遵循国家的法律法规，经济特区政府应当结合本地区的实际情况，结合本地区的经济发展现状，抓紧制定与国家法律法规相配套的地方法规和政策。如尽快制定《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《价格法》、以及知识产权保护方面的实施细则。以在知识产权保护方面为例，经济特区知识产权法规、政策可以包括以下几方面的内容：企事业单位的知识产权管理、政府投资项目中知识产权的管理；知识产权的实施、转让和许可管理；进出口贸易中知识产权管理；知识产权中介服务机构的建设与管理；保护知识产权的行政措施等。
最后，加强市场执法力度，作到有法必依、执法必严。任何市场规则要有效地规范人们的行为，必须有一个强有力的实施机制。“有法不依”比“无法可依”对市场秩序的危害更大。历史上以“人治”为主的国家，并非缺乏法律，而是没有建立起与法律制度配套的实施机制。从原则上讲，市场执法力度应该始终一致，提高执法力度不能依靠“抓”，更不能靠不按法律程序的“运动式执法”，加强执法必须在执法者受法律约束的情况下实现。为此，必须强化执法部门的权威和独立性，排除各种行政权利的干扰；必须加强执法队伍建设，提高执法队伍素质。执法会涉及地方保护主义问题。经济特区政府应积极在全国率先倡导、推动我国司法体制的改革，借鉴美国的双层司法组织体制，有效地解决地方保护主义问题，促进国内统一大市场的形成。
5.健全经济特区的市场监管体制，强化监管力度，实现多层面、全方位的市场监督。首先，要建立统一、有权威的市场监管机构，避免政出多门和多头执法。可以考虑以工商行政管理机关为主，吸收技术监督、物价监督等专项市场管理部门，组成综合的监管机构。其次，要制定经济特区的《工商行政管理法规》，从法律上赋予工商行政管理机关具有政府直接监管市场秩序地位的、综合性的、权威的行政执法权。最后，要加强队伍建设，建立一支高素质、有权威的高效、廉洁的行政执法队伍。
6.塑造与社会主义市场经济相适应的文化、伦理和道德基础。一方面，文化、伦理、道德等本身构成市场规则中的非正式约束，是市场规则不可或缺的组成部分。另一方面，市场规则中以法律制度形式存在的正式约束的作用发挥离不开文化、伦理、道德基础。正式约束与非正式约束是否相容，对市场秩序的和谐稳定至关重要。符合市场经济的文化、伦理、道德包括：平等、自由、诚信、利人利己、权利与义务一致等理念。而中国传统文化中的伦理、道德观：如平均主义、等级观念、依附观念、重义轻利观念与市场经济的发展格格不入，必须重新塑造符合社会主义市场经济要求的文化伦理、道德基础。而经济特区经过改革开放20多年商品经济大潮激荡，无疑形成了一种独特的、新兴的特区文化，从“时间就是金钱，时间就是生命”到如今的市民“文明公约”，无不充满了社会主义市场经济的时代精神。要进一步发展经济特区的社会主义市场文化，在传统文化与商业文明的碰撞中，正确引导文化的发展方向，实现特区文化的现代化。要大力开展社会主义商业道德的宣传、教育，引导市场主体树立诚实、守信、公平、利人利己的市场道德观。
7.建立和完善特区的社会信用体系。社会信用体系由个人信用、企业信用以及政府信用组成。从一定意义上说，现代市场经济就是信用经济，市场化程度越高，客观上对社会信用体系的发育程度要求就越高。但由于我国信用体系发育程度低，直接影响市场体系的健康成长，成为制约市场机制发挥基础性配置资源作用的障碍。因此，要完善市场规则，规范市场经济，就必须尽快建立社会信用体系。我国的信用体系非常薄弱，建立和完善社会信用体系是一项艰巨的任务，还有很长的路要走。而经济特区发达的市场经济以及充裕的财力，可先建立和完善本地区的社会信用体系，为全国信用体系的建设积累有益的经验，同时也创造出经济特区的信用优势。为此，建议如下：通过多种方式强化市场主体的信用观念和信用意识；尽快制定信用管理的法律制度，加强信用方面的立法和执法；促进信用中介服务行业的市场化发展；建立以政府资信数据库、行业内资信数据库及征信机构资信数据库组成的社会信用数据库；建立并完善政府的信用监督与管理体系；加强信用中介服务行业协会的自律管理；强化企业内部的信用管理。
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