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基层党组织（注：本文所指的基层党组织主要包括农村、企事业单位和社区党的基层组织，机关基层党组织没有包括在本文论述的范围。）角色转换问题是在改革开放和社会主义市场经济发展过程中出现的新问题，是历史的选择，也是市场经济发展的现实要求。然而，无论是理论工作者还是实际工作者对这一问题的重要性至今仍然认识不足。认真研究这一问题产生的社会背景、动态过程和主要特征，是按照“三个代表”要求加强党组织自身建设的需要，也是改革和完善党的执政方式、巩固党的执政地位的需要。
一、基层党组织传统角色定位模式理性反思
自上个世纪50年代中期之后，适应单一的公有制和高度集中的计划经济体制的需要，几乎所有农村、街道和企事业单位都形成了一种由党组织领导行政业务工作的体制格局，一种独具特色的基层党组织角色定位模式。
1、基层单位的政权化模式与基层党组织的传统角色定位。基层单位的政权化模式是指基层单位类似于各级政权机关的权力结构模式。具体表现在两个方面：一是结构相似。基层党委（总支或支部）类似于各级政权机关中的党委；基层行政机构类似于各级政府机构；基层工会（农村是村民大会或村民代表大会）类似于各级人民代表大会。二是本质上一致。基层党委与各级政权机关中的党委、基层行政机构与各级政府机构、基层工会与各级人民代表大会，不仅相对地位一样，履行的职能也大致相同。正是基层单位的这种政权化模式决定了基层党组织在基层单位的权力结构中居于核心地位，领导着单位的全面工作。
2、基层党组织政权化定位的社会背景。基层党组织的政权化定位并不完全是主观意志的产物，而是有其特定的社会背景和客观依据。
首先，单一的公有制是基层党组织传统定位模式的产权基础。早在上个世纪50年代中期，我们按照传统社会主义理论构建起了一种单一的生产资料公有制。这种单一的公有制是传统社会主义政权模式和基层党组织传统角色定位模式的产权基础。由于没有人格化的产权主体，公有制必然要求有一个能够真正代表全体人民共同利益的抽象的产权代表来运作公有资产和管理公共事务。正是适应这种单一财产公有制形式的需要，执政党的基层组织理所当然地成为国有资产的产权代表和公共事务的管理者。
其次，公社化的社会治理结构是基层党组织传统定位模式的政权基础。基层单位传统领导体制是传统国家政权体制的一个缩影，基层单位内部党、政、工三套机构就是国家政权体系中党、政和人大三套机构的摹本。建立在单一公有制基础上的传统国家政权是一种公社化的治理结构，不仅农村普遍建立了人民公社，城市实际上也是一种公社化治理模式。几乎所有企业事业单位都是一个公共社会，社会成员共同劳动、公平分配，生老病死都由公社化的单位全包。由于国家政权运作关联着一种抽象的公共利益，又缺乏规范的利益整合机制，寻求一个抽象的公共利益代表就是公社化治理模式的必然选择。共产党既然是中国的执政党，理所当然就成了公社化治理模式的核心和公共利益的代言人。
再次，基层党组织的政权化定位模式之所以能够维持30余年（其惯性影响至今仍然存在），还有一个重要条件就是这种模式得到了老百姓的普遍认可与支持。一方面，共产党是老百姓在长期血与火的战争年代选择的代言人，老百姓对共产党不仅十分信任，而且深藏感激之情。由党组织领导基层单位的全面工作，老百姓几乎是无条件接受。另一方面，党制定的分配政策正好符合中国老百姓“不患寡而患不均”的小农心理。传统体制下，老百姓的日子虽然过得不好，但党员干部也好不到那里去，所以也就相安无事。有了老百姓的认可与支持，基层党组织这种政权化定位模式也就得以长期维持下来。
基层党组织的传统角色定位模式有它产生和存在的历史必然性。客观地说，这种政权化定位一开始是符合我国国情的，也是当时中国特定历史条件下的必然产物，对巩固党的执政地位、推动社会主义的发展和完善都起过积极作用。但是，基层党组织的政权化定位毕竟是建立在与我国生产力发展水平不相适应的单一公有产权模式基础上的，这种传统的定位模式严重背离了经济和社会全面发展的客观规律。首先，试图在中国生产力发展水平十分落后的条件下建立一种高纯度的公有产权模式，本身就是一种错误选择，正是这种产权制度的错误选择造成了基层单位领导体制和党组织定位的错误选择。其次，党组织领导基层单位的全面工作容易受到长官意志的冲击，加之缺乏必要的法制规范，基层单位内部权力运作不可能形成有效的监督和制衡，导致多头领导和无人负责的现象同时存在。再次，基层单位领导体制与国家政权体制同构，两者之间既有领导与被领导关系，又存在某种利益关联，国家政权干预基层单位具体事务、基层单位依附于国家政权的恶性循环始终难以避免。所有这些都是基层党组织传统定位模式的致命缺陷，是基层单位许多矛盾的体制根源。随着国家政治生活中主观主义和左倾思想逐步升温，这一体制的政治色彩和非理性成份日益突出。
二、基层党组织角色转换分类动态考察
基层党组织角色转换是计划经济向市场经济转变的必然结果，但不同类别基层党组织角色转换的时间、条件和路径各不一样。为了全面把握基层党组织角色转换的历史进程，有必要对不同基层党组织进行分类动态考察。
1、从计划到市场，企业党组织的角色转换。回顾企业党组织角色转换过程，以《公司法》的出台为分界线大体上可以分为前后两个时期。前一个时期是在传统体制框架内进行调整，后一个时期则是在新的体制框架内重新进行角色定位。具体来说，前一个时期又可以分为两个阶段。从80年代初期三个“暂行条例”出台到《企业法》颁布是第一阶段，这一阶段主要是对党政工三方的职能及权力进行规范和微调，企业党组织的权力和职能虽然有所收缩，但党委集体领导、党政工三位一体的传统体制格局并没有发生根本变化；从《企业法》颁布到《公司法》出台之前是第二阶段，这一阶段是根据《企业法》的要求对党政工三方的权力和职能作进一步调整，调整的幅度和力度都比前一阶段要大得多，企业权力中心开始由党委向厂长（经理）转移，但党政工三位一体的体制格局仍然没有打破。后一个时期以《公司法》颁布为标志，企业改革进入了体制和制度创新阶段，《公司法》打破了党政工三位一体的制度格局，明确了企业法人治理结构的决策、管理和监督职能，企业党组织依法被规范在法人治理结构之外。尽管国有企业改革在理论、政策、法律和实践不同层面上的发展不平衡，企业党组织角色转换经常会呈现出一种“拉锯”状态。但是，国有企业党组织已经完成了从领导核心到政治核心的角色转换却是不争的事实。而非公有制企业党组织从一开始就是一种非权力机构，就被规范在法人治理结构之外。
2、从公社到农户，村级党组织的角色转换。从50年代末到70年代末，我国农村实行的是人民公社领导体制。生产大队是农村三级组织的中间层，大队党支部书记、大队长和贫协主任类似于国家政权机构中的党委、政府和人大“三驾马车”。大队党支部实行一元化领导，是农村各类组织的领导核心。农村土地使用和经营模式改变以后，可以并需要由农民自己处理的事务越来越多。正是适应这种需要，1988年，国务院颁发《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，村委会选举和村民自治从此在农村逐步推开。1998年，《村民委员会组织法》正式颁布实施，农村普遍按照《村民委员会组织法》的要求实行了村委会选举和村民自治。土地从公社到农户转变，导致治理结构从行政管制到村民自治转变。从理论上说，既然土地已经分到了农户，作为准政权机构的传统村级治理模式，客观上就已经失去了它存在的依据；既然执政党允诺实行村民自治，就没有理由再去管理那些可以由村民自己处理的事务，村级党组织的领导作用就应该仅仅是一种引导、影响和服务作用。问题在于，政策与法律的要求不一致。村级党组织与村民委员会谁是村民的代言人，村中事务究竟是村委会说了算还是村党组织说了算，至今没有一个统一的模式。
由于理论与实践之间存在距离，政策与法律的要求不一致，造成村级党组织的角色定位仍然是一个“不定式”。尽管如此，我们还是应该看到村级党组织的角色变化：一是党组织不再对村中事务实行一元化领导；二是村民选举已经将村委会推上前台；三是随着村民自治的逐步规范，村级党组织的领导作用最终将被限定在引导、影响和服务的范围内。
3、从集体负责到首长负责，事业单位党组织的角色转换。传统体制下的事业单位实际上也是一种公社化的治理模式，事业单位的所谓事业既是指某种专业，也包括本单位员工的其他公共事务，所有的事业都是革命的事业，必须由革命的政党来领导。1956年，八大党章明确规定：“企业、农村、学校和部队中的党的基层组织，应当领导和监督本单位的行政组织和群众组织。”此后，党的有关文件还进一步明确了基层党组织讨论和决定本单位的重大问题、对行政组织和群众团体实行统一领导等重要职责。从上个世纪50年代后期开始，党委领导下的行政首长负责制在事业单位持续实行了30余年，期间党组织一直处于核心领导地位，充当了领导事业单位全面工作的重要角色。
自上个世纪80年代中期开始，除了大多数高等院校仍然实行党委集体领导下的行政首长负责制以外，其他事业单位普遍实行了行政首长负责制。从党委集体领导制到行政首长负责制，是事业单位领导体制的一次重大变化。党组织不再直接决定本单位的行政业务工作，而主要是通过加强自身建设、发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用、领导本单位的群众组织、做好员工思想政治工作来保证和监督行政权力规范和高效运作。值得注意的是，由于对国有资产和行政权力的监督管理难以落实，国有事业单位的行政首长负责制既不到位，也不规范。由此造成的各种矛盾不得不通过党政兼职的办法来缓解。相对来说，民办事业（非企业）单位则基本上实行企业化运作，少数规模较大的已经实行董事会领导下的行政首长负责制。
4、从行政管制到居民自治，与市场同步生长的社区党组织新角色。公社化治理模式是一种行政管制模式，党组织客观上成了基层单位行政管制的主体。随着新经济在市场条件下快速生长，传统单位体制的缺口已经被打开。城市社区从价值理念、社会结构到管理体制都发生了一系列变化。一是居民的社会构成日益复杂：各种新的社会成份不断涌现，社区人口流动的频率越来越快；二是社区组织正在重构：传统的单位在市场竞争中出现重组或解体，各类新经济组织、社会中介和服务组织正在生长；三是居民不仅对社区产生了认同，并且开始向社区寻找自己的归属，社区成员之间、社区成员与社区组织之间的联系不断加强，新的社区组织和区域性利益共同体正在形成；四是单位包揽社区事务的状况难以为继，许多社会事务已经或者将要由街道和社区自治组织来承担，人们对单位的依附性明显减弱。正是上述变化造成社区居民的利益关联度越来越高，自治功能日益增强，社区工作的区域性、社会性、群众性和公益性特征日益突显，以至于加强社区组织之间的横向联系、实现资源共享和优势互补已经成为社区居民生存和发展的共同需要。进入上个世纪90年代以来，社区党员人数快速增长，传统体制下长期形成的基层党组织网络被突破，新经济组织和社会中介组织中的党员、流动党员、回归社区的下岗失业党员和离退休党员开始组建新的社区基层党组织。然而，新生长出来的城市社区基层党组织，肯定不是传统体制下政社合一的基层单位党组织的复制品，主要依靠权力来构筑社区基层党的组织网络已经不太可能，加强社区党组织建设、巩固和扩大党在城市的社会基础对党员尤其是党务于部提出了越来越高的要求。
三、基层党组织角色转换的主要特征
随着基层单位领导体制的变化，基层党组织的角色也普遍发生了很大变化。尽管不同类别基层党组织的地位、职能和运作方式各具特色，但基层党组织已经不再是传统体制下的领导核心（随着村民选举的普遍实行，村级党组织要维持自身的核心地位恐怕也很困难）。在基层单位领导体制转变过程中，基层党组织角色转换主要呈现出以下几个特征。
1、组织设置社区化。社区是一个属地概念，简单地说，就是按照区域组织起来的社会。基层党组织设置社区化是指基层党组织突破原有行政管制，按照属地原则来建立自己的组织网络，实行区域化网络管理。随着产业的重组、产权结构的变化和市场体系的进一步完善，行政权力对经济生活和社会事务的干预越来越少，地方党委与基层党组织之间传统权力化结构模式正在解体，党组织自上而下的纵向控制力明显减弱，基层党组织设置社区化的必要性日益突显出来。另一方面，同一社区范围内党员与党员之间、党员与党组织之间、党组织与党组织之间的横向联系日益加强，新经济组织和各种社会中介组织大量生长，这些新社会组织中党员人数不断增多，下岗和离退休党员正在向社区转移，按社区来设置基层党组织的条件已经成熟。从目前的实际情况来看，社区范围内原有单位党组织的属地化管理问题存在两种情况：一种是相对规模比较大的单位，由于传统的干部管理模式及相应的行政级别问题至今没有彻底改变，实施属地化管理必然遇到来自传统体制的阻力。另一种是相对规模比较小的单位，其干部管理正在向市场化模式过渡，也不存在什么级别比较问题，对这些单位实行属地化管理实际上已经成为定局。即使是那些规模比较大的单位党组织，下岗党员和离退休党员也开始向社区转移。
2、职能定位边缘化。所谓边缘是相对于中心而言的。基层党组织职能定位边缘化，是指基层党组织不再是基层单位的领导核心，不再独立承担基层单位的领导核心职能，而主要是通过加强党组织自身建设、发挥党组织和党员的作用来保证行政权力廉洁与高效运作。基层单位是专业化、功能化的社会组织，基层单位的核心职能是有关生产经营或专门化的公共事业的决策、管理。按照市场经济和有关法律的要求，基层单位决策、管理和监督等主要职能已经归属各相关行政机构，党组织已经不再直接承担基层单位的行政和业务工作。企业尤其是公司制企业，党组织已经被规范在企业法人治理结构之外，党组织在淡出企业权力中心的同时，其职能也在向边缘转移：原来是以组织的名义直接作决策，现在是以个人的名义参与决策；原来是以组织的名义直接决定干部，现在是推荐、考察和培训干部；原来是以组织的名义领导全面工作，现在是依靠党员的先锋模范作用去影响企业的生产经营。非公有制企业党组织的职能范围更小，主要局限于自身建设和群众工作。事业单位普遍实行行政首长负责制，党组织主要是发挥保证监督作用，由于缺乏严格的法制规范，事业单位党组织的职能实际上是富有弹性的，多数情况下是在中心与边缘之间作钟摆式运动。但是，这种钟摆式运动是在从中心向边缘转移过程中的钟摆式运动，基层党组织的职能要想再恢复到原来的中心位置已经不可能了。
3、党的活动业余化。理论上说，建设时期一般党员和党务工作者毕竟不是职业革命家，不可能也没有必要把开展党的活动作为一种职业。就社区新建的联合式党组织而言，每个党员都有一份属于自己的职业，下岗失业的党员更不可能把从事党的活动当作自己的职业来做，他们首先需要的是花时间去找一份能够谋生的工作。因而党的活动只能利用业余时间来进行。就那些按单位设置的党组织来说，大致可以分为两种情况：一种是公有制单位（包括公有制为主的企业和事业单位），由于行政管制的惯性仍然存在，虽然这一类单位党组织的活动总体上有所减少，业余时间进行党组织活动的情况也已经出现，但是，利用正式工作时间开展党的活动的情况并没有消除。另一种是非公有制企事业单位，这一类单位基本上是按照市场的要求来运作，传统体制下那种纵向控制的行政干预已经消除，党组织活动一般不占用正常工作时间，而主要是利用业余时间来进行。农民党员参加组织活动要求发放误工补贴，这一事实本身就表明：农民党员认为组织活动占用的是他们自己的时间。综合来看，尽管不是所有基层党组织都用业余时间来开展党的活动，但组织活动业余化作为一种明显的趋势是确定无疑的。
4、党务干部兼职化。计划经济体制下，基层单位不仅普遍拥有一支庞大的专职党务干部队伍，而且正是这支队伍成了基层单位的核心领导力量。进入上个世纪90年代以来，基层单位专职做党务工作的干部已经越来越少。非公有制（包括非公有资产控股的混合所有制）企事业单位普遍不再设专门党务政工机构和专职党务政工干部，所有党务工作和思想政治工作都是由行政业务干部兼职来做。公有制（包括公有资产控股的混合所有制）企事业单位虽然还存在党务政工机构和党务政工干部，但数量已经大大减少，大多数单位已经将过去若干个党务政工机构合并为一个机构，相关职能有的移交给了社会，有的进行了重组，党务政工干部队伍越来越精简。除了基层党组织主要领导大多数兼任行政职务（注：党的十五届四中全会明确要求：国有企业主要领导实行“双向进入、交叉任职”；大多数中学校长和书记目前也是由一个人兼任。）之外，基层党委下设的总支和支部兼职的情况更普遍。正在探索中的社区党组织，虽然目前也有一些专职党务干部，但从实际情况来看，兼职可能是这一类党组织不得不做出的选择。农村党务干部虽然没有明确的政策要求兼职，但从我们了解到的情况来看，兼职恐怕是缓解两委矛盾、巩固党在农村的社会基础、推动村民自治健康发展的最佳选择。
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