我国中小学校长权力失衡的制度分析及对策探讨，本文主要内容关键词为：中小学论文,对策论文,校长论文,权力论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1985年起，我国中小学校重新确立了校长负责制。1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”。1995年的《中华人民共和国教育法》第30条规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。中小学校实行校长负责制是有法律依据的。
我国现阶段的校长负责制主要有三种形态：一是董事会领导下的校长负责制，主要见诸私立学校和转型的学校，如民办公助学校。二是党委领导下的校长负责制，主要适用于公立高等学校。三是教育行政主管部门领导下的校长负责制，主要适用于公立中小学校。本文主要讨论公立中小学校的校长负责制，即教育行政主管部门领导下的校长负责制。一般认为，实行校长负责制能够调动校长的积极性，充分地发挥学校的潜能。但是，在现实的中小学管理活动中，随着教育和人事制度改革的深入，校长权力失衡的现象大量存在。
一、校长权力失衡现象及其表现
在管理体制中，权力是指政策或法律授予管理主体行使其职责范围内的支配力量。以实行校长负责制为核心，以建立新的人事、分配制度为突破口的中小学内部管理的体制改革，冲破了束缚中小学内部管理的僵化体制，为新世纪中小学内部管理体制注入了生机和活力。学校办学自主权扩大了，校长使用权力的空间延展了。但这并不能说明实际管理过程中校长的权力得到了真正公正、公平的使用。
校长的权力失衡是指校长在学校管理过程中，由于受主客观因素的影响，其行使管理主体的权力失去其应有的支配力量而导致权力有失公正、公平的现象。中小学校长权力失衡的主要表现有：
(一)制度权力的“内虚”与现实权力的“内耗”现象
制度权力的“内虚”是指校长表面上获得了本应获得的社会地位和管理权力，而实际上却未获得。校长负责制的宗旨之一是简政放权，给校长充分行使管理权力的空间，从而扩大学校的办学自主权。然而，我国中小学的管理机构设置一般直接受到教育行政主管部门的干预，学校并没有获得实际意义上的办学自主权。由于地方性政策的配套改革滞后和各种行政干预以及条条框框限制及牵制，使诸多校长“有事不能为”，“有的事非得为”，出现了校长权力的实际“内虚”现象。如被迫订阅各种摊派性报刊，被迫抽调教师和学生搞突击性宣传和接待。这种权力“内虚”现象，一方面反映了各地在执行国家教育政策法规方面的“泡沫”成分，另一方面挫伤了校长管理学校的热情和积极性，使校长管理好学校的责任感大打折扣。
现实权力的“内耗”是指学校领导群体内部个体之间摩擦碰撞和矛盾冲突造成校长行使权力的职权影响力降低。建立一个以校长为核心的学校领导集体是实施校长负责制、加强中小学管理的关键所在。按校长负责制精神，校长有权对学校的岗位责任进行合理的分配，从而使校长能集中精力“抓大放小”，“抓主放次”，统筹调配，优化管理。然而，由于有些校长在学校岗位责任分配上的不合理，不能知人善任，人尽其才，造成校领导群体内部各行其是，各自为政，争权夺利，互相攻击，会出现学校管理中的“龙虎斗”现象，使校长顾左又顾右，其管理权在这种恶性周旋中内耗和缺损。这种权力的“内耗”影响了校长权力的正常发挥，干扰了学校工作的正常运转，使整个学校工作停滞不前，甚至处于瘫痪状态。出现问题事无巨细找校长，校长变成了“管家婆”，管理权力分散，其结果“在什么都管时，什么也都没管好”。
(二)管理权力的“失控”与心理权力的“失当”
管理权力的“失控”是指校长在管理过程中，不能自律，专断独行，随心所欲滥用职权，在唯我独尊中私欲膨胀，权欲膨胀，权力失控。这是校长权力失衡的另一个极端。校长负责制是以校长全面负责为核心，党支部保证监督、教职工民主管理的新型学校管理体制。然而，由于认识上的误区，实际管理中“校长负责制”成为“校长个人制”的现象在中小学普遍存在。在这类学校，党组织监督瞻前顾后，不敢坚持原则；工会组织活动难以运转；教代会成为“举手机器”；群众民主监督害怕穿小鞋，畏首畏尾。在这种“一个人说了算”，“校长姓啥学校姓啥”的环境中，权力成了校长自娱的工具，校长我行我素，任意行使自己的权力。广大教职工敢怒不敢言，怨声载道，消极怠工，学校工作出现失控状态，运转不灵。在人事管理权方面，主要存在着任人唯亲，排除异己的现象。校长经常利用聘岗的机会，剔除对自己不满的教师。比如，将称职的教师评定为不合格，将其换到图书或后勤部门，甚至让其待岗。安插自己的亲信占据重要的人事岗位，以便控制校务会议等决策机构，确立校长独断的合法性基础。
在经费使用权方面，存在着两个主要的问题：一是随意性大，存在着账外账(小金库)的问题，涉及校产的租赁、校舍基本建设招标方面，校长的权力往往不受限制，容易产生腐败，侵害学校和学生的利益，也损害国家的利益。二是借助结构工资等政策克扣教师的正常工资收入，挪作他用，甚至用以提高领导津贴。有些地方在改革中加大结构工资的比例，办法是从每一位教师的工资中扣除一部分，作为课酬或津贴重新分配。事实上，如果扣除的比例适当，还是能够调动教师积极性的，但是，如果扣除占工资的很大一部分，则可能适得其反，尤其对中老年教师不利，导致教师队伍不稳定，影响学校的办学质量。
在教育教学权方面，主要存在着校长武断干涉教师教育教学活动的问题，尤其在评价制度方面随意性很大。当然，这也可能与教育行政主管部门的直接介入有关。在诸如惩戒权等敏感问题上，校长则倾向于不负责任地全部由教师和班主任承担。由于权力不明，一方面造成这些教师和班主任压力过大；另一方面，造成学校体罚现象严重，很难达到教育的效果。
心理权力的“失当”是指来自方方面面的工作压力或其他方面的权力失衡，使校长产生高度焦虑、失眠等心理问题，造成校长使用权力的不当和管理效能的低下。长期的教育欠账，使校长不能真正运用手中权力管理好学校的人、财、物、事等，从而使学校管理在“无为”的状态下运作。由于财力不足，许多地方很难保证学校的办学经费，有的地方教育的公用经费几乎为零，教师工资拖欠现象依然严重，中小学校普遍存在经费不足现象。这就造成了校长“难为无米之炊”的权力“失真”现象。如“抓钱不抓教”——教育质量管理权的失真。教师配备不齐全，好教师流失严重，可用之兵难调度——人事管理权的失真。教学设备不齐全，危房难改造，办公用品购置困难——物的管理权失真。由于权力的失真，校长很难使学校工作从困境走向新生，从无序走向有序，从低效走向高效。目前，绝大多数基层中小学校长仍是上级任命的，一般任期三年。他们有强烈的事业心，迫切希望在短时间内把学校管理好，把教育质量搞上去，然而由于校长背负沉重的心理包袱，不能把自己的主要精力用在学校内部的人、财、物、事的管理上，学校管理绩效自然也就难以得到最佳提高。
二、中小学校长权力失衡的制度分析
公立中小学校，尤其是实施义务教育的学校，其办学的主要目的是为了保障国民获得基本的教育，以适应社会对国民教育素质的起码需求。这就要求中小学校应该以维护“公平正义”为己任，在管理制度上，也必须体现“公平正义”的思想。面临着多元化社会需求的挑战，社会的诉求呈现多元化，利益逐渐分化，社会与国家在某种程度上已经分离，对教育公平的追求不可能完全再由国家和政府代替行使。因此，社会参与中小学教育管理是维护中小学教育“公平正义”不可缺少的力量。
(一)制度安排上的分析
从管理制度的安排上，我国的中小学校长负责制采用了科层制的行政管理模式。学校内部各个职能部门分工细致，同一科层结构缺乏协调机制，必须经过校长的意志才能达成统一。而校长直接对教育行政主管部门负责，这样，我们可以容易地看出，我国的中小学校长负责制是为“国家”(政府为国家权力的主要行使者之一)服务的。在管理过程中，校长只是对国家负责，尤其是对特定的教育行政部门负责。
现代学校应当对上级主管部门和学校教育的当事人(学生及其家庭)负责。而且从学理上说，对后者的负责应当更胜于对前者的负责，因为“上级主管部门”的最终“上级”是国家，而国家则是人民的代表。在我国现行校长负责制的框架结构中，原本就没有给家长、社区参与管理留下什么空间。而在学校教育改革实践中出现的“家长委员会”，或有形无实，或远离真正的学校管理事务。在学校“两个负责”严重失衡、家长远离学校决策议题的背景下，学校纷纷宣示“一切为了学生的发展”是极具讽刺意味的。与国外的中小学校长相比，我国校长缺乏必要的社会力量参与机制，缺乏权力的协调机制。制度安排的缺陷是校长权力失衡的一个重要原因。
(二)管理的外部环境分析
从管理的外部环境上看，我国中小学校校长权力的失衡还与我国现阶段制度的制约机制不健全有关，同时也受到长期形成的制度文化的影响。由于种种原因，我国官僚制度内部和外部缺乏相应的制约机制，尤其在民间组织介入方面与发达国家存在大的差距，官民分立的制度文化也影响人们对校长权力的监督意识，也削弱了人们参与学校管理的愿望。
虽然从理论上讲，校长具有一定的行政权力，但校长权力不同于行政权力。因而，许多国家在制度设计上采取多种方式来限制校长行政权力的“效果”，尤其通过多种委员会制度而体现“公平正义”原则。在我国则采取上级教育行政主管部门监管的方式进行。更准确地说，我国中小学校更多的是上级教育行政部门行政命令的实施机构，而不是决策机构，与教育行政部门相比，中小学校校长的权力缺乏必要的实体规范和程序规范的支持，行政权力所必需的国家强制力、制度实践能力也相对比较弱。为了保证学校政令的畅通，我们的校长们有时不得不采取一些极端措施，要么事无巨细、亲历亲为；要么独断专行，无视程序，任人唯亲。事实上，中小学校长的权力之所以会出现失衡，并非校长本人的问题，而主要是制度的原因。
三、解决中小学校长权力失衡的对策
校长权力失衡的根治是一项复杂的系统工程。既要重视制度的建设，又要坚持依法治校与以德治校并举，还要加强学校的组织建设，提升校长的人格魅力，发挥校长的灵魂作用。
(一)以公平正义优先为价值基础，完善中小学校长负责制
为了保障公平正义原则，中小学校应继续坚持以国家作为投资办学的主体，同时可以设立相应的机制，如非盈利性组织为学校筹集其他办学经费。在主要发达国家，国家一直是义务教育阶段教育的主要投资方，政府保障中小学的基本办学经费，并通过学区、董事会非利益性基金会等组织从受益的地区筹集办学经费，以保证每一个适龄儿童都能够接受基本的教育。可以说，解决办学经费并不是中小学校长的主要职责，他们的主要职责是进行教育教学管理，协调学校与社会、学生、家长的关系。
由于我国对中小学的拨款相当有限，无法保证学校的正常运转，我国的中小学校长不得不以筹集办学资金作为自己最大的职责。这就要求校长必须考虑市场、考虑利益和回报，强调效率优先。显然，校长的权力不能仅仅局限于维护公平正义，也必须扩展到效率正义，自然会出现校长权力失衡。只有国家和社会组织能够提供足够的办学经费，才能使中小学校长权力回到正常的轨道上来。
建立校长负责制的监督机制，使家长、社会群体、学生、教师参与机制成为公立中小学管理制度的有机成分。校长是中小学校的行政首脑，但是，校长的聘任、评价、重大决策等都会受到社会力量的制约，也受到国家力量的制约，校长必须真正地对社会负责、对国家负责、对学校负责，否则可能面临被弹劾或者解职的危险。解决我国公立中小学校长权力的失衡也必须在制度过程中增加国家和政府之外的其他利益群体代表的席位，这样才能保证教育的公益性目标的实现。因为制度安排的缺陷使中国的父母们无法在学校中获得平等的地位，更谈不上监督校长的权力了。
在制度建设的外部环境上，传媒的介入、司法救济途径的畅通、中介组织的广泛参与等，都可能极大地带动我国校长负责制的完善。一方面，它们的介入增加了制度的透明度，降低了制度成本，提高了制度过程的公正性；另一方面，它们的参与也从外部环境上增加校长权力失衡的社会成本，限制校长权力的扩张，使校长的权力始终处于被监督的状态。就我国中小学校长负责制之外部环境而言，最急需改善的是司法救济途径和社会中介组织参与问题。虽然在教育法和教师法等法律中规定了申诉制度、听证制度等，但受理机关的公正性和权威性尚不足以保障公民和其他利益关系群体监督校长权力、参与学校管理。在社会中介组织方面，我国目前没有类似国外社区教育委员会或民间的学校评估委员会等中介组织，缺乏民间的监督。从这一点上看，营造良好的社会中介组织运行环境，也是改善中小学校长负责制之制度环境的重要内容。
(二)依法治校与以德治校的统一
依法治校是指校长及其他行政管理人员通过法律的授权对学校事务与人员的管理。其实施以外在的强制力作保证。以德治校是指校长与其他行政管理人员通过社会主义道德规范体系和行为主体道德水平的提升对学校事务与人员的管理。从根本上讲，德治还是一种人治，在一定情况下，管理层容易走向专制。因此，单纯的法治和德治都是有缺陷的。在一个依法治校与以德治校并举的学校里，校长的权力不至于失衡。
首先，把本应属于校长的权力还给校长。教育行政机关要真正落实校长负责制，要给校长“松绑”，要“有所为”和“有所不为”，要为校长创设一个宽松的工作环境，而不要直接插手学校的具体事务，干预学校的正常运作，突出校长权、责、利三者的统一。
其次，要健全校长在学校管理中的领导责任制。要切实保证校长全面负责，党支部监督，教职工民主管理“三要素”的协调运作。规范校长要彻底改变校长任命的多，民主选举和招聘的少的“一头重两头轻”的现状，杜绝校长产生过程中的不正之风。要强化民主管理和党支部监督，明确校长的决策权、指挥权、用人权、财经权，真正做到“三要素”之间在职责上分，在目标上合；在工作上分，在思想上合；在制度上分，在关系上合；在作用上分，在机制上合。从而形成规范、高效、和谐、务实的管理体制，制衡校长的权力。
校长在行使管理权时，要在刚性管理的基础上，渗透柔性管理思想，做到“以人为本”。充分依靠人际关系协调和情感交流去实现管理权力的主动性和创造性；充分依靠人们的内在精神动力和职业道德水平的提高去实现管理权力的民主监督和群众参与；充分依靠学校的文化力量和自我的人格魅力去实现管理权力的自我约束和自我规范。校长在管理过程中要充满尊重、理解、沟通、信任等人文精神，要让“依法治校”和“以德治校”融为一体。
(三)建构领导班子的凝聚力和提升校长人格魅力相统一
领导班子的凝聚力是指以校长为核心的领导班子在行使学校管理职权时所体现出来的成员间的相互吸引力。它是领导班子管理影响力的一种体现，是领导班子管理权力的一种人格展示。校长的人格魅力是指校长在行使学校管理职权时表现出来的个性、人品、学识、兴趣、才能、情感、意志、体力等方面的综合素养。它是校长自身的一种非权力影响力。校长的人格魅力是磁石，能吸引全体教职员工，围绕着共同管理目标团结奋进。在一个校长人格魅力和领导班子凝聚力有机统一的学校里，校长的权力不至于失衡。
以提升服务意识为核心。一个校长和一个以校长为核心的领导班子要从学校大局出发，树立服务意识，利用手中职权，做高效服务的好典范。首先，要为国家和社会服务。领导班子成员要正确对待人民和国家赋予的权力，提升政策水平。其次，要为师生服务。树立以人为本的理念，领导班子成员要心中想着教师，心中装着学生。再次，要为教改服务。领导班子成员要严把教育质量关，利用职权“以科研促管理，向管理要质量”，做到理论素养高、知识功底牢、科研能力强，成为教育教学的行家里手。
一个校长必须在提升自己业务素养和提高自己业务能力的基础上，做到从严律己，时时处处克制和规范自己。一个校长必须正确看待手中权力，接受党和群众监督，发扬民主，共同协商，管理好学校。抓好领导班子的自身建设，消除和根治内耗，形成班子的凝聚力，做到相互支持，相互配合。要实行校务公开，自觉接受群众监督，尊重民意，不独断专行，公平、公正、公开地使用手中的职权。
校长权力失衡问题涉及多种因素，其根治需要方方面面的通力合作。在保证教育投入的前提下，建立校长负责制的监督机制，是解决这个问题的关键。