税式支出研究的新进展，本文主要内容关键词为：支出论文,新进展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.42 [文献标识码]A [文章编号]1000-596X(2011)05-0042-09
一、引言
税式支出，是指偏离于基准税制的税收优惠，是一种用于实现特定经济社会发展目标的隐性财政支出。自20世纪60年代末这一概念提出以来，OECD和一些发展中国家的政府主要通过税式支出管理体系来实施各种税收优惠政策，以干预经济社会发展。[1]20世纪90年代初，税式支出被引入中国。截至2009年底，共形成了770多项税式支出政策。其中，仍在实施的政策有585项，涵盖了增值税等15个主要税种。
学术研究和实践经验表明，一方面，由于隐蔽性强、不受严格的预算约束，税式支出的政策制定、实施以及日常管理往往较为松散，导致政府的税收收入受到侵蚀，并孳生了寻租机会；另一方面，税式支出具有广泛的经济社会效应，大量经验研究发现其对个人决策、产业发展和政府行为均能产生显著影响。因此，研究如何用好税式支出这种政策工具，意义重大。
本文旨在全面深入地介绍税式支出的已有研究成果。早在20世纪90年代中期，国内学术界就开始关注税式支出。邓子基、刘心一和刘蓉介绍了税式支出的概念，并尝试对其进行经济学分析。[2][3][4]进入21世纪，研究重点转向税式支出在中国的应用，楼继伟和解学智、孙钢和许文、张晋武等人对我国开展税式支出管理所需要的理论创新和制度建设做了探讨，[5][6][7]崔军和高培勇着重分析了如何设计税式支出政策以调节收入分配，[8]万莹介绍了评价税式支出绩效的若干方法。[9]上述文献十分重要，但缺少的是对税式支出相关研究的系统性梳理。本文力图在这方面有所改进，为研究者对税式支出进行更为深入的理论思考和实证分析提供一个比较全面的文献基础。
二、税式支出的概念、功能
(一)税式支出的定义之争
1967年，时任美国财政部部长助理的哈佛大学法学教授斯坦利·萨里(Stanley Surrey)，创造性地提出了税式支出(tax expenditure)这一概念。他认为税式支出是一种特殊的政府支出,这种支出偏离于“标准税制”(normal tax system)，用于实现某些社会和经济目标。[10]
然而，一些学者对此提出了批评。[11]他们指出，所谓“标准税制”并不标准，而是取决于相关人士的主观判断。为此，菲尔科斯基(Fiekowsky)和瑟诺里(Thuronyi)重新界定了税式支出的概念，税式支出是取代直接财政支出的特殊支出款项。[12][13]所谓“特殊”，是指仅使特定纳税人或特定行为受益。上述概念不再提及“标准税制”，而是强调税式支出与直接财政支出之间的替代性。
目前，一个被广为接受的定义为：税式支出是政府税收收入的减记，是偏离于常规税制、受到较少约束与监督的政府支出，用于激励特定产业发展或个人行为。[14]广义地讲，所有用于实现经济和社会发展特定目标、非直接支出的政府税收优惠都是税式支出，包括税收免除(exemptions)、扣除(exclusion)、减除(deduction)、抵免(credit)以及优惠税率(preferential tax rate)等。
(二)税式支出的功能与利弊
税式支出具有两大功能：第一，激励功能。体现为税式支出能够引导个人决策，促进产业发展；第二，保障功能。体现为税式支出能够为一些遭受不利事件或处于弱势地位的纳税人提供生活保障，并促进收入再分配。
由于具有上述功能，税式支出能够促进经济增长，巩固社会保障体系，促进政治、军事和外交等相关事业的发展。但是，除了作为“看得见的手”所发挥的积极作用之外，其隐性的、受到较少约束的特征，决定了税式支出不可避免地存在一些弊端：(1)不公平，高收入者的受益往往多于低收入者。(2)加剧市场机制的扭曲。(3)增加了税制的复杂性。(4)未计入政府预算，不易控制，孳生了寻租机会。[15]
三、税式支出的理论框架
(一)税式支出、就业与收入再分配
最近几年的税式支出理论研究，主要关注其作为一种积极的财政政策，对就业和收入再分配的影响。例如，伊萨和霍因斯(Eissa，Hoynes)研究了一种专门针对低收入劳动者或抚育儿童的单身劳动者的税式支出——“劳动收入税收抵扣”(earned income tax credit，EITC)，发现这类税式支出对于刺激就业和改善收入分配具有比较突出的促进效应。[16]
根据上述分析，从理论上讲，这类税式支出具有以下两类效应：
(1)就业效应。收入最低的那部分劳动者(低于
)，往往是劳动技能较低的人群，例如文盲、残疾人和老年人等。由于他们劳动时间较短、劳动收入有限，这会导致部分劳动者选择放弃就业，而完全依赖社会保障。EITC明显地提高了这部分劳动者的就业收益，也就是提高了待业或不就业的机会成本，因此能够刺激其增加就业，降低其退出劳动力市场的概率，从而既促进了全社会就业，又减轻了社会保障系统承受的压力。
(2)收入再分配效应。EITC导致中低收入劳动者(低于
)，尤其是收入最低的那部分劳动者(低于)的预算约束发生向外移动，即税式支出提高了这部分劳动者的税后收入。与此同时，高收入的劳动者没有获得任何优惠。因此，EITC通过税收优惠的方式对中低收入劳动者进行了补贴，提高了中低收入劳动者的相对收入，从而改善了收入分配格局。
上述结论尚未获得可靠经验证据的支持。一些研究甚至发现税式支出恶化了收入分配格局。例如，格鲁伯(Gruber)研究了美国实施的针对雇主缴费型社会保险(employer-sponored social insurance)的免税优惠，数据分析发现这类税式支出具有累退性，即大部分免税优惠落到了高收入者手里，中低收入者得到的优惠不到优惠总额的17％。[17]
图1 EITC的就业和收入再分配效应
资料来源：N.Eissa，H.Hoynes.Redistribution and Tax Expenditures：The Earned Income Tax Credit[Z].NBER Working Paper，No.14 307，2008.
(二)税式支出的最优规模
从效率角度看，税式支出是否存在最优规模？萨伊斯(Saez)建立的税式支出最优规模理论(以下简称萨伊斯模型)回答了这一问题。[18]
在萨伊斯模型里，个人效用最大化的规划如下：
社会福利最大化的规划如下：
通过求解上述规划，萨伊斯证明税式支出存在最优规模，且取决于以下三个因素：(1)税制公平性。税制越公正，税式支出越不偏向高收入者，税式支出的最优规模可以适当扩大。(2)私人提供贡献性商品的价格弹性。价格弹性越大，说明私人越不愿意提供贡献性商品，此时需多给一些税式支出，才能鼓励和诱导私人提供贡献性商品。(3)政府提供贡献性商品对私人提供贡献性商品的挤出效应。挤出效应越强，说明政府直接支出的社会成本越高昂，此时应增加税式支出，激励私人提供更多的贡献性商品。[18]
(三)税式支出与其他经济社会因素
税式支出理论研究的早期成果主要是分析税式支出与社会选择、政治体制等经济社会因素的相互关系，包括基于社会选择的沙夫(Scharf)模型，以及基于政治体制的达马帕拉(Dharmapala)模型。[19][20]
沙夫发现，相比于高收入者，低收入者更为认同和接受针对私人捐赠的税式支出。这是因为，这类税式支出能够确定性地提高低收入者的福利水平，而其对高收入者福利水平的影响是不确定的(取决于具体的捐赠方式)。据此，沙夫模型得出的假说是：一个社会的收入分配越不公平(低收入者占比越高)，税式支出的受欢迎程度越高。[19]
达马帕拉假定存在两类决策机构：税收委员会和专业委员会。税收委员会是一个权力统一的决策机构，决定税式支出的结构和规模；专业委员会是由独立的决策机构所组成的，每个专业委员会面向某一特定生产部门，决定对该生产部门的直接财政支出。与此同时，政治决策体制包括以下3种模式：A模式(agenda setter dominated)，决策机构只有一个议案提议者，且占支配地位(拥有排他性的表决权)；M模式(majoritarian)，决策机构每个成员都有权提出议案，最终决策取决于中间投票人支持的议案；U模式(universalistic)，即多头A模式，有多个占支配地位的议案提议者。达马帕拉发现：(1)在A模式下，当针对专业委员会的游说不受限制时，由于最终决策是由唯一的议案提议者所决定，因此税收委员会决定的税式支出规模，与专业委员会决定的直接支出规模是一样的。(2)同样是在A模式下，当针对专业委员会的游说受限制时，税收委员会决定的税式支出规模，小于专业委员会决定的直接支出规模。(3)在M模式和U模式下，上述结论仍然成立。达马帕拉模型表明，从政治体制的角度来看，税式支出的效率并不逊色于直接支出，在一定条件下，其消耗的社会资源要少于直接支出，规模也更易受到控制。
四、税式支出的实际效应
(一)税式支出与个人决策
根据已有文献，税式支出能够引导社会成员在健康支出、劳动供给、储蓄、消费、投资和捐赠等方面的决策。但对于不同决策，税式支出的实际影响及其显著程度存在差异。
1.对个人健康支出的影响。研究发现逐年快速增长的税式支出引发了过度的医疗保险支出，而且造成劳动力市场的扭曲；此外，医疗保险的税收价格弹性显著为负，说明税式支出刺激了居民对医疗保险的需求。[21][22]
2.对个人劳动供给的影响。与劳动供给相关的税式支出包括前述的劳动收入税收抵扣(EITC)，以及育儿税收抵扣(child care tax credit，CCTC)、劳动家庭税收抵扣(working families' tax credit，WFTC)、就业机会税收抵扣(work opportunity tax credit，WOTC)和就业福利税收抵扣(welfare-to-work tax credit, WtWTC)。
埃弗瑞特等人(Averett et al)采用“双重误差项模型”(dual-error term model)研究了CCTC对就业的影响，发现育儿女性劳动供给的税后工资弹性大于1。这意味着CCTC对育儿女性增加工作时间具有正面效应。[23]伊萨和霍因斯(Eissa and Hoynes)以家庭作为研究对象，发现EITC导致已婚育儿女性就业率显著下降，因此税式支出并不一定总是刺激劳动供给的增加。[24]布卢尔等人(Brewer et al)发现，WFTC对单身女性的影响最为突出，其次是已婚男性，对已婚女性则产生了负面激励。[25]汉默斯马(Hamersma)发现，WOTC和WtWTC也具有促进就业效应：或者是在短期内提高就业率，或者是在较长的一段时期内提高劳动者的劳动收入。[26]切蒂和萨伊斯(Chetty and Saez)通过构建一个随机实验，发现EITC的确具有促进就业的效应，但其促进效应与税收服务(税务师为纳税人提供相关信息)和就业形式(正式就业或非正式就业)有关。[27]
3.对个人储蓄的影响。有关研究发现，税式支出政策虽然略微提高了储蓄的税后利息率，而且受益者主要是低收入者，但由于低收入者本来就没有多少积攒可用于储蓄，实施税式支出政策，储蓄利息弹性的绝对水平仍不高。[28]这意味着税式支出对个人储蓄决策的影响十分有限。但是，若以特定的储蓄计划作为研究对象(例如美国的401(k))，发现税式支出促进了个人储蓄的增长。[29][30]
4.税式支出对个人消费的影响。索勒莱斯(Souleles)使用微观数据，发现个人消费对美国政府每年春季发给纳税人的联邦所得税税收返还的反应是显著的。[31]夏皮罗和斯莱姆罗德(Shapiro and Slemrod)利用调查数据，发现绝大多数纳税人将个人所得税退税款用于储蓄和偿还债务，而不是用来增加消费。[32]但他们的结论受到了约翰森等人(Johnson et al)的质疑，后者发现纳税人在得到退税款后三个月内将三分之一的退税款用于消费。[33]阿嘎沃尔等人(Agarwal et al)找到了一个独特的研究视角，即以个人所得税退税的择时(timing)作为研究对象，分析美国2001年减税法案对个人消费决策的影响。他们的发现倾向于约翰森等人的观点，即税式支出一开始并没有引起消费的显著变化，而是刺激了个人的储蓄，提高了流动性。但之后，个人的消费和债务开始增加。这说明税式支出需要一段时间才会影响个人的消费行为。[34]上述研究又受到夏皮罗和斯莱姆罗德的反驳，他们研究了美国2008年为应对次贷危机而实施的个人所得税退税政策的效应，发现这类税式支出并未有效刺激消费，仅有不到20％的消费者将退税用于消费，而大部分消费者将退税用于偿还债务或增加储蓄。[35]
5.税式支出对个人投资的影响。有关研究发现，控制地区与时间的固定效应、私人的投资偏好、政府对R&D的资金支持、地区的教育水平、产业分布和宏观经济环境，税式支出的确会促进私人R&D投资的增长。[36]汉隆和平德尔(Hanlon and Pinder)抓住1999年澳大利亚进行资本利得税改革所提供的研究契机，发现观察期内股票的异常周交易量出现了显著增长，这说明税式支出对个人证券投资决策产生了实质性影响。[37]
6.税式支出对个人捐赠的影响。里斯和齐尚(Reece and Zieschang)建立了捐赠、税收价格和可支配收入的同步决定机制(RZ模型)，有效控制了内生性问题，发现美国个人慈善捐赠的税收价格弹性不高。[38]格兰戴尔等人(Glenday et al)采用非线性的极大似然估计方法以控制内生性问题，得到的研究结论与里斯和齐尚相似，发现税式支出(税收减计或税收抵扣)对个人慈善捐赠的激励效果并不理想。[39]琼斯和波斯耐特(Jones and Posnett)综合使用了简化的RZ模型和一般化的Tobit模型，发现就算在内生性问题相对不严重的英国，捐赠具有显著负的价格弹性这一结论也是很不稳健的。因此，税式支出对促进个人慈善捐赠的作用相当有限。[40]沙夫和史密斯(Scharf and Smith)的研究进一步发现，虽然直接给捐赠人以税式支出并不会有效提高捐赠水平，但针对慈善机构的税式支出，却能显著地促进捐赠额的增长。[41]
(二)税式支出与产业发展
对于不同产业、不同分析指标，税式支出的产业效应不尽相同，甚至差异迥然。
1.税式支出对房地产业的影响。税式支出是否影响住房供给，取决于以下两个因素：税式支出是否会引起住房价格的变动？住房供给的价格弹性是否足够大？马尔帕兹和凡德尔(Malpezzi and Vandell)综合考虑了上述两个因素，分析了低收入住房税式支出(low income housing tax credit，LIHTC)对住房供给量的影响，发现税式支出未引起住房供给的显著变化。其原因是，税式支出具有一对一的“挤出效应”，受LIHTC补助的住房替代了其他住房。[42]德赛等人(Desai et al)发现，虽然效果一般，但由于其备受低收入无房群体的欢迎，这类税式支出具有很高的社会认同度，实施成本较低。[43]此外，波特巴和斯奈(Poterba and Sinai)发现，废除抵押贷款利率减扣，居民的住房成本将上升0.4％；废除房屋物产税减扣，住房成本上升0.2％；改变房主的税收待遇(将房主视同土地所有者)，居民住房成本上升0.6％。[44]
2.税式支出对金融业的影响。与金融业相关的税式支出主要是红利税收抵扣(dividend tax credit，DTC)。麦克唐纳(McDonald)发现，DTC导致分红日前股票交易量的迅速增长。进一步地，他发现DTC导致分红日股票价格的下跌幅度介于净红利与毛红利(净红利+DTC)之间，也就是说，虽然税式支出导致的企业股价下跌超过了红利的边际增长，但仍可由毛红利弥补。[45]卡纳文等人(Cannavan et al)放弃了传统的股价变化方法(通过分红日股价变化来估算DTC的市场价值)，改用相对价格变动方法(股票期货与对应股票的相对价格)来估算DTC的市场价值，发现DTC的确刺激了与红利相关的套利行为。[46]
3.税式支出对能源产业的影响。理论分析认为，税式支出能够促进能源产业投资的增长，但经验研究却没有发现支持性证据，要么是税式支出导致投资下降，要么是回归系数不显著。[47][48]这一现象被称为“能源悖论”(energy paradox)。哈赛特和麦特卡夫(Hasset and Metcalf)采用条件Logit固定效应模型，发现一旦考虑固定效应，并合理估算能源产品的税后价格，“能源悖论”将不复存在。[49]此时，经验证据与理论分析完全一致，即税式支出促进了能源投资。
相似地，怀斯等人(Wiser et al)发现，1997-2006年，生产性税收抵扣(production tax credit，PTC)显著地刺激了美国风力发电企业的投资，促进了风力发电供给的增长。而且，PTC政策的有效期越长，越有利于风力发电产业的发展。[50]麦特卡夫(Metcalf)还指出，针对风力发电企业的税式支出政策(PTC等)，从20世纪80年代末以来，一直是促进该行业不断发展壮大的重要因素。他发现这一时期税式支出每增加1％，风力发电企业的投资就增长1％～2％。[51]但他也发现，为扶持低碳技术而实施的一些税收优惠，其效果非常微弱。[52]
(三)税式支出与政府行为
一些OECD成员国的税法有如下规定：纳税人缴纳的地方税税款中，有一部分可从其缴纳的联邦税税款里抵扣，即纳税人每上缴l元地方税，可以从中得到税收抵扣x(<1)元。享受此类税收抵扣的地方税包括物产税(property tax)、一般营业税(general sales tax)和地方所得税(state and local income tax)等。这类税式支出被称为政府间税式支出(intergovernmental tax expenditures)，其实际效应包括：
1.对地方政府税收结构的影响。费尔德斯坦恩和麦特卡夫(Feldstein and Metcalf)通过建立ATP模型(average tax price model)，控制了内生性问题，发现政府间税式支出显著增强了地方政府对含税收抵扣税种的倚重程度。[53]后续研究发现，政府间税式支出提高了地方的财产税税率，且在中短期内能够显著增加财产税在地方政府税收收入中的占比。[54]
2.对地方政府税收收入的影响。诺托和兹默曼(Noto and Zimmerman)发现，政府间税式支出导致联邦政府税收收入的显著减少和地方政府税收收入的显著增加。[55]后续研究发现，政府间税式支出促进了地方政府税收收入的显著增加。[54]但麦特卡夫(Metcalf)认为，政府间税式支出与地方税收收入之间并不是简单的线性关联。[56]
研究税式支出意义重大。如何设计符合我国国情的税式支出管理体系，合理制定并实施税式支出政策，从而充分发挥其积极功效，抑制其负面影响，与实现国民经济平稳增长和转变经济发展方式等经济社会发展重大问题，均有密切联系。但由于起步较晚，国内对税式支出的研究尚不充分。目前，急需的是结合实际，就实施税式支出政策对经济社会发展可能产生的各种影响，进行深入的理论分析和实证研究。