深化投融资体制改革：近期内的制度建设七策，本文主要内容关键词为：体制改革论文,制度建设论文,投融资论文,近期内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规模失控、结构失调、决策失误，这“投资三失”是投融资体制长期未能解决的老大难问题。目前普遍关注的大而全、小而全、盲目投资、重复建设等症结，就是“投资三失”的具体表现之一。“投资三失”的直接后果是导致投资效益低下。高储蓄、高积累、高强度投资本来是我国经济发展的一大优势，但是这一优势在相当程度上被投资的低效益抵消掉了。不仅如此，低效益投资也是我国通货膨胀的成因之一，因为前一波的许多投资难以形成对后一波的有效供给（因此也难以实现投资的回收）。
投融资体制改革滞后，拖了金融体制改革的后腿。国家计委投资司和投资研究所对山东省“八五”期间国有大中型项目投资效益状况的调查显示，能够完全还本付息的项目比例仅有5%。也就是说， 由于投资体制的原因，各大银行已经颇为严重的呆帐、坏帐和逾期贷款，仍在迅速增加之中。
投融资体制改革滞后，拖了企业体制改革的后腿。投资37亿元新建的内蒙古化肥厂因资本金严重不足而难以为继，因原料告急而面临停产；投资43亿元的平果铝一期工程（产销率100 %）不能偿还巨额贷款本息，使企业和银行双双陷入困境……此类报导信手拈来，反映出问题的普遍性和严重性。我们说，尽管国有企业的改革困难重重，但是只要立下愚公移山志，历史遗留下来的包袱总是有希望逐步卸掉的。问题在于，愚公移山的前提是山不会增高，挖一点少一点，而投资体制则还在不断地、大量地为国有企业制造出新的待破产成员。挖掉一尺，长出一丈，愚公再生，也只能徒呼奈何！
为了减少“投资三失”，提高投资效益，需要不断进行制度创新和制度建设，逐步建立起现代投资制度。下面仅以经济转轨现状所能容纳的程度为限，主要针对国有资本投资，提出深化投融资体制改革的政策框架。期望它们既具有近期的可操作性，又能兼容长期的规范性。
一、建立投资贷款的制约机制，硬化预算约束
投资项目的资金渠道可以有很多，资金性质却只有两类：自有资金和债务资金。目前，一般项目债务资金的主要来源是银行贷款，因此，要硬化预算约束，应该从建立投资贷款的制约机制做起。
（一）建立以地方企业整体资信为基础的投资贷款制约机制
应该明确，地方企业拖欠银行债务，其本质是地方政府侵占国有权益。对于整顿金融秩序，使银行走向商业化、市场化来说，约束地方政府和企业的借贷行为是很关键的一个问题。
1.银行根据各地方政府所拥有的全部企业的债务拖欠情况，对地方企业作出整体的资信评价。
既然地方政府对于地方企业的负债行为和投资行为起着举足轻重的作用，那么在体制转轨时期，就有必要把地方企业（经营单位）及其背后的地方政府（所有者）捆在一起来进行资信评级，也就是对同一所有者的全部企业进行整体的资信评级。概略的操作方式是：
（1）明晰产权。 分清现在统而言之的“国有”企业哪些是中央政府所有（严格意义上的国有），哪些是地方政府所有；法人所有的企业，按母公司隶属关系归类。
（2）逾期债务统计。 各商业银行和开发银行对地方企业的逾期债务和借款余额进行统计，并以所有者（某级政府及以下各级政府）为划分依据进行归并汇总。
（3）资信评级。汇总各银行的统计， 按照地方企业逾期债务和借款余额的总体情况，对各省市自治区及各计划单列市分别评出资信等级。这一工作可由人民银行负责完成。
在宏观调控措施跟上来之后，逾期债务统计和资信评级这两步操作应该成为日常性工作，滚动进行，定期发布。
2.推出以资信等级为依据的调控政策，鞭策地方政府积极参与调控。
地方企业整体的资信等级，反映了各地政府侵占国有权益的程度。为使地方政府的积极性从粗放式的“要项目、要贷款”向集约式的“抓管理、抓效益”转变，宜采取以下两项主要的间接调控措施。第一，根据各地的资信等级，确定其贷款规模和利率水平。第二，对于资信等级较高的省市，有选择性地、逐步地放松金融控制，使其能够有更多的融资渠道，如发行地方政府债券、发行地方企业债券、建立多种类型的地方投资基金等等。这两项措施是建立在利益机制之上的，它使得地方政府可支配的资金与其支配资金的能力呈正相关关系，或则进入良性循环，或则陷入恶性循环，别无投资取巧余地。如果在周密的系统设计之后实施这些政策，可以预期，地方政府将更积极地参与宏观调控，更积极地推进企业改革和投资改革，更积极地实施集约化战略。
3.为使上述调控政策能够顺利推出，需要有一些配套措施或注意事项，这里仅列举几点。
（1）一些银行传统的“多存多贷”的做法应适当调整。 银行对于地方分支机构获得的“多存”业绩应当有内部的激励机制，但不宜以“多贷”为奖赏；能否多贷，要视当地的整体资信情况而定。
（2 ）一些地方屡屡出现无视银行债权人权益的“假破产真逃债”现象，在对地方企业做整体资信评级时，这一类的坏帐应长期计入，以警效尤。
（3）要坚决反对让银行“变债权为产权”一类的“改革”建议。
（4 ）应该允许地方财政为地方企业（或政府）投资中的国内银行借款提供担保。在明确了“国有”企业的分级所有之后，地方政府把地方税权和地方企业的产权同样视为自己的资产，这是理所当然的；用一部分资产的收益为另一部分资产的风险担保，完全合理。
（5 ）应该允许地方政府用出让一部分地方企业产权的办法来集资搞建设。建设资金供不应求的状况将是长期的，计划经济体制下，钱不够时间凑，人为拉长工期，增加还贷难度，降低项目效益；市场经济体制下，钱不够产权凑，务求使建设项目尽快建成，尽快获得产出效益。
（6）对地方政府拥有的全部企业作出整体的资信评价， 这是完善宏观间接调控的必要措施，它并不排斥银行在审贷时对企业所作的个别的资信评价。
（二）对于中央企业也照此办理
中央所属企业的投资，一般都是由专业部门（包括行政性总公司）出面立项并疏通各类资金渠道，其主要方面是行政过程而不是市场过程。因此，对于中央企业，也完全有必要建立起投资贷款的制约机制。具体措施是：
1.各银行对中央企业的逾期债务和借款余额进行统计（可只限于长期贷款），并按专业部门（包括行政性总公司）进行归并汇总。
2.汇总各银行的统计，按照所属企业逾期债务和借款余额的总体情况，对各专业部门分别评出资信等级。
3.根据各专业部门的资信等级，确定其贷款规模和利率水平。对于资信等级较高的专业部门，逐步为其提供更多的融资手段。
（三）对优秀企业网开一面
从整体上看，目前还难以做到“政企分开”，所以不得不按条块关系对企业作出整体的资信评价，并在此基础上硬化投资贷款的预算约束。另一方面，尽管外部环境还相当恶劣，却已经涌现出了一些优秀企业，它们能够义无反顾地投向市场，并取得了足以骄人的成绩。对于这些企业应该网开一面，不受所在条块整体资信的约束，甚至可以不受行政部门在立项、审批等方面的直接控制，与银行之间建立起完全市场化的借贷关系。这将有助于这些企业迅速成长为“航空母舰”，也将激励其他企业以优秀的业绩来逐步摆脱行政控制。
就投资贷款而言，开绿灯的条件是：第一，企业经营良好，资产负债率不高；第二，企业的长期负债与资本金（加公积金）的比例不高；第三，企业偿还贷款信誉良好；第四，贷款数量与企业规模的比例适度（防止小马拉大车）。
二、建立投资决策的制约机制，加强责任约束
国有企业投资失败后，其直接责任者（厂长、总经理）不受任何惩处，这从本质上说是由于所有者缺位造成的，属于国企改革范畴，不必在投资体制中过多考虑。国有银行因项目贷款失误而形成呆帐坏帐，其直接责任者（各级厅长）不受任何惩处，这是所有者缺位和项目管理水平低下双重原因所致，应通过国企（银行）改革和银行内部加强管理来解决，同样不必在投资体制中过多考虑。因此，建立投资决策的制约机制，主要包括以下内容。
（一）加强项目可行性研究工作的责任约束
项目建议书和可行性研究报告主要由具有设计资格的设计院、规划院完成。可行性研究在市场经济国家是判断项目优劣、为投资决策提供咨询服务的主要程序和有效手段，在中国则形同虚设：设计院所做的基本工作不是可行性研究，而是可批性研究，为可行而研究。前期工作中，难得有一个项目被判为不可行；建设竣工后，相当多的项目实际上不可行（没有市场、缺少原料、无法还贷等等）。
国务院发展研究中心于1986年在“全国第二次可行性研究与项目评价”研讨会上，提出了加强项目前期工作责任约束的政策建议。政策要点是：第一，工程咨询有别于工程设计。第二，建立注册工程经济师制度。第三，建立工程咨询单位的资格审查制度。第四，咨询业的资格审定工作不宜放在政府部门。
（二）加强项目评估工作的责任约束
项目可行性研究完成之后，一般要经过项目评估才能立项或获得贷款。目前从事项目评估工作的单位有两类：一类是代表政府审查项目的机构，如中国国际工程咨询公司（及各省市的投资咨询公司）；另一类是负责为银行审查项目贷款的机构，如银行下属的调查部或投资咨询公司。
1.政府项目评估机构应从代表制改为委托制。
（1）把由一个特定单位代表政府评估项目的指令性办法， 改为凡具有等级资格的咨询公司都可以接受政府委托进行项目评估，从而变垄断为竞争。
（2）把项目评估质量也列为工程咨询单位资格审查的主要内容。 评估质量主要是指：能从可行性研究报告中发现多少重大隐患。评估结论无非三种：一是项目可行，建议立项；二是项目不可行，建议枪毙；三是可行性研究报告不合格，打回去重做。优化设计不属于项目评估单位的职责范围。
（3）明确项目前期工作的责任传递：凡通过评估的项目， 实施后若出现重大问题，由评估单位负主要责任，编制单位只负次要责任。
2.银行项目评估应责权统一，健全制度。
（1 ）明确向各级政府和政府各部门强调：项目决策包括两方面内容，一是投资决策，二是信贷决策。信贷决策只能由银行来做，政府的项目评估不能代替银行的项目评估。
（2）凡开展项目贷款业务的银行， 也应建立起注册工程经济师制度，参加国家统一考试；没有注册工程经济师的分行、支行，不得开展项目贷款；审贷报告须有注册工程经济师签字，存档备案。以此为契机，大力开展与项目评估有关的业务培训工作，使各银行的审贷水平更上一层楼。
（3）凡是银行拒贷的项目， 各行有责任将其所有前期工作文件反馈给资格审定机构，作为咨询业资格评价的重要基础资料。
（三）建立项目后评价制度
自1986年起，世界银行就建议中国应建立项目后评价制度，但是至今尚付诸阙如。项目后评价的主旨，是通过对已竣工投产项目的调研，找出问题，总结经验，并反馈到项目前期工作，以求不断减少投资决策失误，提高投资效益。为建立后评价制度，有许多技术细节还需要深入研讨，但是关键性的措施现在就可以实行：第一，委托建设银行总行每年对建行、开发银行参与贷款的限额以上竣工项目进行后评价，并将评价报告提交全国人大财经委员会。第二，全国人大建立质询制度，在每年的人大代表会议上，针对限额以上项目中暴露出来的重大问题，请有关部委或省市自治区的负责人到场接受质询，做出解释。第三，各地人大若关心本地区的政府投资情况，可以仿效中央，在本地区人大建立质询制度。
三、取消“基本建设”与“技术改造”的项目分类，取消不正确的土造用语，取消不合理的管理办法
为了建立现代投资制度，有必要清除那些不正确的土造用语，以及这些用语背后的不合理的管理办法。破旧立新，是制度建设的重要途径。这一破立过程，首先要从取消“基本建设”与“技术改造”的项目分类做起，它是理顺许多关系的大前提。
（一）取消“基本建设”与“技术改造”的项目分类
“基本建设”与“技术改造”项目分类是中国独有的，这种分类的唯一理论依据，是出自“企业没有扩大再生产的权力”这一计划经济的信条。在国外评论和对外交往中，“基本建设”往往被误解为“基础设施建设”。
国际上通行的投融资方式有两类，即企业融资和项目融资。这两类投融资方式所形成的项目，在投资者与项目的关系、投资决策与信贷决策的关系、风险约束机制、各种财务比率约束等方面都有显著区别。为和国际惯例接轨，我国在投融体制改革中也应采用这样的项目分类办法，并且根据两类项目的不同特点，采取有针对性的不同管理方法。
（二）取消“项目资本金”用语
“项目资本金制度”混淆了自有资金和资本金的概念。事实上，只有企业资本金，无所谓“项目资本金”。凡企业融资类的项目，根本不存在资本金问题。对于项目融资类的项目，确实需要采取严格措施，制止无本投资或微本投资的现象。为此可采取三方面的措施：第一，在有关投资调控和管理的所有文件中，废止“自筹资金”用语。第二，规定资本金占建设总投资的最低比例，并正确厘定建设总投资的范围。第三，在这类项目投资时，必须先投资本金，再投借贷资金。
（三）取消“项目法人”用语
“项目法人责任制”是集多种混乱于一身的错误概念。事实上，只有企业法人，无所谓“项目法人”。对于企业融资类的项目，由于企业本身就是法人，根本没有必要再成立什么“项目法人”。对于项目融资类的项目，必须筹集到足够的资本金，注册成立项目公司，由公司（法人）负责筹资、建设、运营、还贷、资产保值增殖的全套企业运作；不能把投资和运营的完整过程割裂成“项目法人”和“企业法人”两步走。
（四）取消“铺底流动资金”用语，进而取消“项目流动资金”和“流动资金贷款”的一般提法
项目总投资包括固定资产投资、投资方向调节税、建设期借款利息、流动资金四部分。目前，为了夸大效益来争取立项，有意低报投资是普遍现象，这是微观层次上导致规模膨胀的初始原因。此外，宏观管理部门为了使有限的“盘子”里放进更多的项目，也在为规模膨胀创造条件，办法之一就是算投资只算部分流动资金，并创造出“铺底流动资金”这一用语。结果使相当多的项目在建成后由于缺少流动资金而不能正常生产，使企业和银行陷于危境。
因此，必须取消“铺底流动资金”这一用语。需要多少投资就应该计入多少投资，“盘子”不能随意扩大，每个项目的资金也不能随意缩小，这是控制投资规模的必要措施。
（五）取消“粮票”，重新定义“投资规模”
50年代初期，国家对基本建设投资的控制指标有两个。第一个指标是投资完成额，也就是通常所说的投资规模。它反映的是投资的实物产出，实际上是建筑业的考核指标。第二个指标是财务支出额，它反映的是投资的资金投入，是真正应该加以控制的投资指标。
1958年“大跃进”后，管理精减，财务支出规模不再列入计划，投资规模成为固定资产投资总量控制的唯一指标。该砍的没砍，不该砍的砍掉了，这一历史的误会一直延续至今。也就是说，计划部门一直在把建筑业的考核指标当作投资的控制指标，导致事实上的误操作。
投资完成额不能如实反映年度投资是否与国力相适应；控制投资完成额不能控制需求，反而造成积压浪费；现有的投资规模概念，完全混淆了“控制指标”和“考核指标”这两类不同功能。国务院发展研究中心在1986年即指出了这些问题，国家统计局投资司在当年的投资统计中就扩展了财务支出规模统计，但是，“粮票”制度一直还在实行。
投资完成额的计划数，俗称“粮票”。“粮票”年年发，季季补。但是现实已经表明，用发“粮票”的办法早已无法有效控制投资膨胀了。其一，对于非全民所有制单位的投资，指令性的“粮票”鞭长莫及，影响不到；其二，地方计划部门为了加速地方经济发展，常常无视“粮票”，所以即使对于全民单位，“粮票”也已失效；其三，资金有保证的投资主体不理会“粮票”，但缺少资金来源的投资主体却热衷于去争“粮票”，以便凭借这一指令性计划去压银行贷款，所以“粮票”非但没有抑制投资膨胀之效，反倒有助长投资膨胀之实。1994年以来经济实现软着陆，投资增长步步回落，各级地方领导（尤以南方为甚）都在抱怨银根太紧，却没有人抱怨“粮票”太少。这一方面说明，控制资金投入才是控制投资膨胀的根本措施；另一方面也说明，“粮票”早就该作废了。投资总量的调控依据应该从实物产出转变为资金投入。在这一前提下控制投资膨胀的确切含义，近期来看应该有两个层次：第一，在总量上控制资金供给，抑制投资需求，使得用于投资的财力与物力相适应，规模与国力相适应。第二，在分量（每个项目）上保证资金供给，满足项目需求，使得所有建设项目都能按合理工期施工，缩短建设战线。
这两方面内容存在着有机的联系。它们的共同出发点，就是控制住在建总规模未完工程量。
（六）取消“基本建设战线”用语，解放建筑业
我国投资体制沿袭苏联模式，一直持“大基建”观点，也就是把投资业和建筑业统称“基本建设战线”，都置于强计划性的直接控制之下。这种管理模式越来越不适应向市场经济转轨的客观要求，其显著弊病是：第一，混淆两种管理。在市场经济国家，投资和建筑本来就是两个行业，各有不同的主体和不同的管理方式。我国的体制混投资和建筑于一体，使得该管住的投资没有管好，该放活的建筑业没有放开。第二，混淆两类指标。最明显的例子，就是以建筑业的考核指标（投资完成额）作为投资的控制指标。反映投资效益的最主要指标——贷款清偿能力和各类内部收益率，却根本没有受到重视；也没有试图建立起更直接反映投资膨胀的指标。第三，人为推迟（作为投资主体的）企业介入经营的时间。“大基建”的管理体制，却使得新建、改建、扩建等“基本建设项目”迟至竣工之时，企业才姗姗接手，导致一系列矛盾无法解决。第四，基本建设战线”这一含混的提法，使得责任者总能用建筑业的成功来掩饰投资的失误。
取消“基本建设战线”、“大基建”等过时的管理体制，才能真正把建筑业推向市场，并在这一重要行业内真正建立起现代企业制度。需要采取的措施包括：第一，严格划分投资管理和建筑业管理的界限。第二，彻底改造竣工验收制度。第三，在各项统计中，明确区分投资和建筑业这两类不同性质的有关指标。第四，预计到，变“基本建设战线”管理为投资管理需要有一段时间过程，在转轨期间，应针对投资与建筑的各个相联系的环节，建立起相应的制度乃至法规。
四、计经两委在投融资体制中的合理分工
在项目分类从过时的“基本建设与更新改造”转变为与国际接轨的“企业融资与项目融资”之后，国家计委与国家经贸委在投融资体制中的原有分工自然不复存在。需要综合考虑工作侧重点、国企改革现状、各行业在市场经济中的定位、项目投融资的特点等多方面因素，对两委的投资管理职能重新作出分工。这是一个涉及部门利益的敏感问题，但又是不容回避的重大问题。解决问题的出发点不能是山头主义，只能是改革、开放和发展的实际需要。
市场经济条件下对投融资类型的区分，最本质的两分法是竞争和垄断。在转轨时期，按市场经济的客观要求去建立不同类型的投融资管理，也只能是以竞争性和垄断性作为最基本的划分依据。
（一）国家经贸委负责竞争性行业中，中央企业（即真正含义的国有企业）的投融资管理
这些行业包括轻工、纺织、机械、汽车、船舶、化工、石油石化、冶金、有色、建材及其他原材料和加工业等。发达国家在这些行业中一般没有或很少有国有企业、国家资本。这些行业的特点和投融资管理特点是：
1.国际压力。难以长期动用行政手段排斥境外产品和境外资本。因此，必须尽快达到国企改革各项目标，尽快形成国企的航空母舰，从各方面加强企业的竞争能力，迎接国际资本的挑战，参加国际市场的竞争。
2.项目投资方式。原则上不再采用项目融资的办法进行投资，也就是说不再生成新的独立企业。即使是新建项目，也应由原有企业以建立子公司或分公司的方式来投资，国家可酌情对原有企业扩充资本金。先炮制出先天不足的新企业，再来讨论兼并重组，这条老路不能再继续走下去了。
3.与条条的关系。通过新增投资的配置，推动原有企业的兼并重组，逐个培育出一批形成母子公司结构的航空母舰，从而逐步弱化原专职管理部门和翻牌总公司的企管、投资职能，促使其向行业管理（加强）与行政管理（削弱）分立的方向转化，在此基础上适时推进政府机构改革。国有企业（即中央政府所属企业）完成大型化转轨之日，就是原专职管理部门撤销或合并之时。
4.与块块的关系。在与地方经济相关的投融资活动方面，国家经贸委的主要作用有三个：第一，在中央一级以增量调动存量，通过中央企业的大规模资产重组，为地方企业的兼并整合提供示范和指导。第二，在涉及到中央企业与地方企业的产权交易及企业并购等问题时，以振兴民族工业为出发点，从行政和经济两方面进行协调。第三，以适时公布产业政策、存量信息、投资信息等方式引导地方政府的投资，但是没有其他形式的调控职能（不管直接还是间接），要根本杜绝“跑部钱进”。竞争性行业中的中央企业，投资时应以高效率高效益为唯一追求，不对地区间的公平问题承担义务。
5.自有资本。竞争性行业投资中的自有资金来源，一是扩股融资，二是企业积累（含折旧、摊销、公积金），这两类资金只能用于企业内部；三是售股变现，四是企业应付利润，这两类资金可以通过子母公司之间的逐级递解上交，在较大范围内统筹配置。在体制转轨之后，后两类资金应该成为这些行业扩充国有资本的唯一资金来源。在转轨时期，为了解决历史遗留问题，需要有一定的财政支持，但不可作为长久之计。
6.借贷资金。由于所有项目都以企业融资方式进行投资，银行对项目贷款有完全的追索权，因此能否争取到贷款的四大决定因素是：企业的资产负债率；企业长期负债与资本金（加资本公积金）的比率；企业偿贷信誉；贷款规模与企业规模的比率。项目投融资管理应围绕这几个方面展开。不能把项目与企业割裂开来，不能离开企业的财务状况讲“项目效益”。“自筹资金要占项目投资的30%”一类的传统管理办法应该废止。
（二）国家计委负责垄断（含垄断竞争）性行业的投融资管理
这些行业包括科教文卫、铁道、交通、民航、邮电、煤炭、电力、水利、农林、其他基础设施及国防科工委所辖各行业。行业特点和投融资管理特点是：
1.国际压力。大部分产品和服务具有非外贸和非盈利性质，基本不存在国外产品或服务的竞争威胁，可长期采取行政手段鼓励或者限制境外资本进入。
2.项目投资方式。根据实际情况，既可用企业融资的办法，也可以用项目融资的办法进行投资。
3.与条条的关系。大部分产出价格仍然要受到某种程度的管制；企业或行业在市场经济中的定位需要由特定的法律予以确保；企业资本未必能够实现保值增殖，有些行业需要有特殊的会计制度；以增量调动存量的空间有限；等等。因此，企业面对的不是完全市场化的运作环境，行政管理和计划手段将长期存在，专职管理部门也将长期存在。
4.与块块的关系。仍需保留和加强在投资规模、投资结构、投资决策三方面的宏观调控；仍需加强和改善对社会投资的监督和引导；需要大大加强在产业政策、地区布局、长远规划等方面的计划和指导；投资资源的配置要向中西部地区倾斜。
5.自有资本。除企业积累、扩股融资、售股变现、应付利润等常规来源之外，财政性的资金支持应大部（转轨时期）或全部（转轨之后）用于垄断性行业。这些支持包括：预算内投资支出、特许价格、税负减免、特批基金、特别会计制度等。
6.借贷资金。对于以项目融资方式进行投资的项目，由于银行只能行使有限的追索权，因此项目投融资管理的重点，首先是对不同类型项目规定不同的资本金比例并严格监督执行，在项目启动时确保资本金足额、先期到位；其次是对项目实施中的各个环节（设备供货、材料供货、设计、建安施工、投产后的销售及供应等）都签订附有惩戒措施、具有法律效力的文件，借以分散项目的风险。长期以来，这两方面的管理都极为薄弱，其后果一是使项目风险全部落到国有银行的头上，二是使我国的项目融资管理无法与国际接轨，难以利用BOT 等方式大量融入境外直接投资。
（三）地方项目的投融资管理
以上从六个方面以特征对比的方式，说明中央的项目和中央企业的投资应该按照垄断性与竞争性的划分原则，由国家计委和国家经贸委分别管理其投融资。地方项目的投融资管理是一个机构负责还是两个机构分工，是沿袭老办法还是开创新局面，可由地方政府自行选择，不必强求统一。
五、引导地方政府在投融资体制中合理定位
引导地方政府在投融资体制中合理定位的含义是：建立约束机构和激励机制，促使地方政府积极参与宏观调控，从而加快地方投融资从计划向市场、从粗放向集约的转变，提高地方政府和地方企业的投资效益。
建立以地方企业整体资信为基础的投资贷款制约机制，是节制地方投资的最根本的经济手段。除此之外还应注重以下几个方面的制度建设。
（一）强化固定资产投资方向调节税的调控功能
国务院发展研究中心于1988年提出了设置投资方向税的政策建议，其主旨是通过税收控制各个投资方向的投资收益率，使得各投资主体若违背国家意愿则投资能力（财力）有所下降。这一税种在实施后的调控作用不够理想，主要有以下几个原因：第一，本应按中央税设置，结果搞成了中央与地方共享税。第二，本可以在建立了信息渠道后，以财政划拨方式征税，以免漏掉税源，结果仍采取了常规的收税办法。第三，本应多设一些税率并拉大档次。例如当时所做的755 个部门投入产出表的测算结果，酒厂投资按400%税率征收，烟厂投资按1300 %税率征收，其内部收益率仍能达到12%的一般水平。实施的税率档次少，最高税率才30%，没有威慑作用。针对以上几个环节，对投资方向税进行一些调整，可以期望强化其宏观调控功能，特别是发挥其抑制某些热点方向上重复建设的独特作用。
（二）有限度地试行“先分后税”政策，鼓励跨地区投资
对于跨地区投资（包括联合投资、参股投资）形成的企业，其所得税按投资比例返回投资方所在地区的财政，这一做法简称“先分后税”。其意义在于：在资源配置受行政操纵、企业投资受行政控制的情况下，它能够起到促进生产要素合理流动的积极作用，有利于减少重复建设和盲目投资，有利于实现经济规模，有利于中西部地区吸引外省市投资。但是“先分后税”的适用范围是有限度的。首先，对外商投资决不可能采用这一鼓励措施；其次，乡镇企业、私营企业等非国有成分投资者的行为是市场化的，它们不会在乎征税者是投资地政府还是注册地政府；再次，中央企业的投资另有“国税”系统负责税收，与“地税”的先分后分全无干系。因此，“先分后税”只对各地方政府（及其所属企业）的跨地区投资有激励作用。现实状况是跨国投资易、跨县投资难。“先分后税”不失为减少行政割据恶果的有效措施。
（三）明确对中西部地区的政策扶持和约束
东、中、西部经济发展水平的差距，在1990年以后呈扩大趋势。中央为制止进一步扩大差距制定了一系列方针和政策，地方政府对于如何使政策向中西部倾斜也提出了许多建议和要求。在投融资领域，为使地方政府合理定位，有必要明确中央政府应该在哪些方面对中西部进行扶持，在哪些方面对中西部进行约束；换句话说，哪些政策应该倾斜，哪些政策不能倾斜。首先，低成本债务资金应该倾斜，资本金比例不能倾斜。其次，基础设施投资应该倾斜，竞争性项目不能倾斜。再次，财政转移支付应该倾斜，银行贷款不能倾斜。最后，融资手段可以倾斜，融资机构不能倾斜。
（四）强化中西部地区关于投资的意识
随着经济转轨的进展，东部地区的企业到中西部地区投资，将成为中西部地区吸引区外资金和技术的主要方式。外商到中国投资，最关心的问题是如何降低投资风险；同样，东部企业到中西部地区投资，最关心的是引资地区是否具备适于企业经营、确保投资安全的市场条件。东部地区在吸引外资的过程中，不断加深了对投资环境及其重要性的认识；同样，中西部地区要想大量吸引区外资本，也必须迅速强化投资环境意识。
（五）以经济集约增长指标作为考核地方干部绩效的重要依据
“在提高经济效益的基础上，实现国民生产总值翻两番”，这是我们在80年代初提出的奋斗目标。经历了15年的增长，后一半目标胜利突破，改为“在净增三亿人口的情况下，实现人均国民生产总值翻两番”；前一半目标基本落空，改为“积极推进经济增长方式转变”。
提高经济效益之所以步履艰难，根本原因固然在于体制改革梗阻重重，但是缺乏指标约束也是一个重要原因。中国特色计划经济的特点是分割切块，指标当先；纵向加码，横向争攀。各方面把产值、国民生产总值等看作硬目标，把效益、改革、集约化看作软目标，有其必然性。因此，在体制转轨时期要想推进集约化，非常需要有一个粗线条的、能够起到考核作用的指标体系。
建议由国家统计局和国务院发展研究中心共同完成“经济集约增长指标体系”的研制工作，并对各省市自治区进行定量测度。可以像公布各地物价指数那样，每年公布各地区的集约化指数，其对各级政府的鞭策和警示作用是不言自明的。进一步，以经济集约增长指标作为考核地方干部绩效的重要依据，将有力地激励各级地方领导努力实现两个转变。
（六）实质性推进投融资体制改革，加强中央政府的正面示范作用
以上几项政策将引导地方政府在投融资体制中合理定位。在这样的约束和激励之下，地方政府管理和调控投资的积极性将大为加强，这是可以期待的。但是从过去的经验来看，地方政府在投资管理方法上较少创新，主要操作方式基本上都出自对中央政府的模仿；为了加强正面示范作用，减少对地方政府的误导，必须在中央一级实质性地推进投融资体制改革。
六、以增量投资带动存量重组，建造国企航空母舰
在竞争性行业中，迫切需要形成国企的航空母舰，这已经成为各方面的共识。投融资体制改革的目标之一，就是通过相应的制度建设，以增量投资带动存量重组，促进国企的兼并联合。
国企资产重组有很多现实的困难，存在着富余人员分流、企业办社会、社会保障体系不完善、经营领导层缺乏驾驭大企业的能力等诸多问题。这些问题都属于国企改革范畴，在探讨投融资体制改革时可以存而不论。但是另一方面，在国企改革的有关理论中存在着相当多的模糊概念甚至错误观点，如果不加以澄清的话，是无法建立起现代投资制度的；因此，拨乱反正，廊清一些最基本的观念，是投融资制度建设的重要组成部分。
（一）兼并联合的前提是产权清晰
1.地方企业不是国有企业
在市场经济国家，只要政府是分级的，那么政府资产及政府兴办的企业也必然是分级所有，国有企业仅指由中央政府（或联邦政府）兴办的企业。从国内情况来看，分税制的成功改革已经确定了国税和地税的分级所有，地方政府用自己的财政收入投资兴办企业，为什么就变成了中央政府所有？当一笔资产从流动形态变为固定形态之后，其所有者也就随之而变，这是产权不清晰的最明显的表现之一。因此，对“国有”企业建立起分级所有的管理体制；从道理上讲是名正言顺的，从操作上看只不过是认可既成事实的合法性。在分级所有的体制下毋庸赘言，地方企业不是国有企业，只有中央政府拥有的企业才是产权和法学意义上的国有企业。
2.法人所有不是国有
《企业财务通则》中阐明，企业的原始资本有四种来源，国家资本金是一种，法人资本金也是一种。资本金的这一分类是科学的、合理的。它非常明确地揭示，法人资本金是区别于国家资本金的又一类型资本金，由此可以毫不含糊地得出推论：法人所有是区别于国有的又一类所有权形式。
（二）以兼并联合推动所有者归位
在国企改革的现阶段，产权虚置、所有者缺位的问题还没有从根本上得到解决，这是企业兼并联合中的最大障碍之一。从国企改革的进展来看，不能坐待解决了产权虚置的问题之后再来搞兼并联合，而必须在大规模的兼并联合过程中推动所有者归位。对于竞争性行业中的中央企业，如果能由某一机构统管其投融资，就有希望以新增投资带动存量重组，同时确立中央企业的所有者代表机构及其相应的责任、权利。
（三）集中有限资源，扩大配置空间，采取综合措施，扶植大型企业
在竞争性行业中，为了较快地扶植起几个上千亿元资产规模的大型企业，应综合采取以下政策。
1.集中有限资源
（1）中央企业的应付利润，集中后统一调配使用。 其中对于已经形成母子公司体制的母公司，根据行业具体情况确定其应付利润上交比例。应付利润不能仅在行业内调配，否则将使历史上形成的肥瘦不均问题继续存在下去，瘦行业逐渐萎缩，肥行业盲目投资。应付利润不应上交财政（代表政府），而应集中于企业所有者的代表机构。
（2）中央企业售股变现后的所得，集中起来统一调配使用。 这笔现金同样应由所有者代表机构而不是财政来支配。
（3）为促成中央企业的战略重组，需要有一项稳定的资金来源。 建议：中央企业上缴的所得税，在三、五年内返还所有者代表机构，统一调配使用。三、五年后再按常规处理。
过去为了支撑国企发展，在财税制度上开了许多口子。这种做法一是使得完整的财会制度变得千疮百孔，二是零星的资金只能助长企业的浪费，难以形成效益。今后不仅不宜再搞任何减税让利的临时措施，而且在三、五年后应陆续把原有的口子堵上。
2.扩大配置空间
资金的配置要超脱项目，超脱企业，甚至超脱行业，立足于激活全部或大部中央企业，实现大空间运作。基本操作要点主要有：
（1）优选种子企业。 要为中央企业的资产向优秀经营者集中而造势。有条件成为大型企业集团母公司的企业并不多，因此，这项工作只需个别操作，无需开会行文广为布置。
（2）选好首批被兼并企业。1993 年前后落成的新企业应作为首选的兼并联合对象：第一，这些企业在企业办社会、人员分流等方面问题较少，社会保障问题尚不紧迫，不会大大加重母公司的负担；第二，企业的管理经验和经理层人员比较稚嫩，反兼并心理和情绪不致太强；第三，这些企业多为无本或微本企业，营运及还贷均较困难，兼并联合将受到企业和贷款银行的共同欢迎。
（3）对兼并联合给予政策扶持。 很重要的一条政策是：当被兼并的是亏损企业时，允许其在被兼并后作为分公司运作。此举的财务意义在于，被兼并企业的亏损冲销母公司的一部分盈利，使母公司既能提足分公司的折旧，又能实际上享受减税待遇。
（4）发挥大空间配置优势。例如，可集中向鞍钢投入50 亿资本金，不上任何项目，仅仅用于还贷；同时由贷款银行承诺向宝钢放贷50亿用于项目建设。此举具有三重效果，对于鞍钢，可大大降低资产负债率，在卸压后经过一段时间休养生息，有希望成为又一个大型企业集团的母公司之选；对于银行，50亿债权由劣转良，同时并没有增加贷款余额；对于宝钢，实际增加了可用于投资的资金。
（四）集团母公司享有的政策待遇——市场单列
对大企业“计划单列”是一项优惠政策，但客观效果并不理想，它使得企业的投资既要与专职部门协商，又要由综合部门审批，贻误战机。事实上，在整个国企正处于从计划到市场转轨的初期阶段时，大型企业集团母公司需要的是先行一步，获得更充分的市场环境。因此，扶持大型企业的根本性措施，是为其母公司排除各方面障碍，实行市场单列。
有必要使集团母公司享有以下政策待遇。
1.赋予集团母公司以资产经营权，否则无从产生资本纽带，也无从协调母子公司关系。
2.投资立项，应由国家经贸委一次性审批及备案，不再通过其他专职部门或综合部门。
3.行业内重大项目投资，应首先考虑由大集团母公司来策划运作，不再生成新的独立企业。
4.开通间接融资通道。要协助集团母公司与各大银行总行直接挂钩申请贷款。
5.渐次开通直接融资通道。对于企业债券、扩股售股、从境外直接融资、基金会运作等各类直接融资办法，应逐步为集团母公司开绿灯放行。
6.总经理的薪金支付上挂一级。国企主要领导责任重、压力大、报酬则相对过低，仅靠奉献精神维持这种局面，一是难免产生心理不平衡，二是难以稳定住一支出色的企业家队伍。实行年薪制，根据企业经营业绩决定总经理的劳动报酬是完全有必要的，但是薪金的支付必须上挂一级，不能让总经理们在自己主管的企业中开出高额薪金。集团母公司总经理的薪金应由企业所有者的代表机构支付，子公司及以下各级总经理的薪金应在上一级母公司支付。这一措施对于政企分开、以资本纽带取代政府纽带，具有相当大的意义。
七、近期内扩大直接融资的主要方向
培育资本市场，扩大直接融资，是建立现代投融资制度的客观要求。但是在目前阶段，由于企业和金融机构缺少风险意识、责任意识、法制意识，常常使得国家不得不为维护百姓权益而垫付太大的成本。市场经济是信用经济，在有关各方都不知信用为何物的情况下扩展直接融资手段，必须谨慎从事，步步为营。近期内扩大直接融资的主要思路如下。
（一）竞争性行业——股份为主，债券为辅
无论是扩股融资还是售股变现，在操作上都已经比较成熟。大至股票上市，小至职工入股（发展股份合作制），投资者都已经建立了风险意识。因此，在市场容量允许的条件下，应该大力发展这种对政府、银行、企业三方都有利的直接融资方式。
（二）基础设施建设——内资债券为主，外资TOT为主
现在，一些敏感的产业如商业、银行业、保险业等都在陆续对外资开放。相比较之下，基础设施产业引进外商直接投资的风险小，社会效益高，本应步子更大一些，却由于种种原因未能更大胆地去抓住机遇。基础设施建设对外直接融资的主要形式，是以特许经营权为核心的项目融资，其典型方式是BOT。但是，由于中外双方各有各的期望， 各有各的问题，而矛盾的焦点集中在这个“B”上，这就使得BOT方式长期未能推开。综合权衡改革与开放的制约因素之后，建议：近期内基础设施建设对外直接融资可以从TOT开始起步。
以电力工业为例。所谓TOT， 是说中方把已经投产运行的电站移交（T）给外资经营（O）。凭借电站在未来若干年内的现金流量，一次性地从外商那里融得一笔资金，用于建设新的电站；经营期满，外资再把电站移交（T）回中方。
TOT方式对于中国电力企业的意义在于：第一， 积极盘活国有资产，符合当前国有企业体制改革大方向。第二，为拟建项目引进资金，为建成项目引进管理，做到了有序开放。第三，不必等待投融资体制改革取得进展，就可以着手操作。第四，只涉及经营权转让，不存在产权、股权问题，可以避免许多争论。第五，把开放电力市场与开放电力装备市场、电力建筑市场分割开来，使问题简单化。
TOT方式对于境外资本的意义在于：第一， 这是进入中国电力市场的一条捷径，投资者可以尽快从高速发展的中国电力工业中分获利益。当然，由于TOT的风险比BOT减少很多，投资回报也应该适当降低。第二，不仅是能源公司，金融机构、基金组织、私人资本等都有机会参与股资。
交通、城市用水、 城市煤气等其他基础设施建设同样可以采用TOT方式实现对外直接融资。
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