公共政策内部价值空间的建构、结构及风险，本文主要内容关键词为：公共政策论文,风险论文,结构论文,价值论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035-01 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2015)03-0051-05 公共政策价值可以理解为政策对政策过程参与者的效用。迄今为止，有关政策价值的研究主要集中在两条路径上，一是相对实证的路径，从多元价值整合角度探讨社会价值如何“进入”政策，这方面研究的典型代表是福利经济学效用函数派；二是相对规范的路径，从政治哲学、经济发展、社会稳定等角度探讨公共政策应该包含的价值。但无论是哪个研究角度，似乎都忽视了这样一个问题：社会价值“进入”公共政策后的存储空间在哪儿，政策内部价值空间是否只为社会价值预留。本文将主要围绕着这些问题展开探讨。 一、公共政策内部价值空间的建构 根据主体价值与公共政策的关系模式，政策价值可分为外部价值和内部价值两部分。外部价值是指在政策颁布前社会各群体针对同一政策问题表达的价值诉求。由于此时政策尚未出台，这些价值并没有被注入到政策之中，只能以舆论、呼吁、意见等方式存在于政策外部，简言之，政策外部价值是指不同社会群体所持有的希望被注入到将来正式出台的政策之中去的价值，它表明了政策价值的来源；政策内部价值是指政策颁布后，外部价值中那些被政策体现出来的部分。在政策出台之前，虽然每一群体都希望将来出台的政策中能够包含其价值诉求，但阿罗悖论的存在[1]，外部价值不可能全部被注入到政策之中，只有部分被注入政策之中，这部分被注入的价值就是政策内部价值，政策内部价值空间的建构是从这部分价值的找寻开始的。 (一)社会主体对政策价值的解读 政策内部价值是无形地内在于公共政策的，只能通过人的主观意识对政策进行解读才能察觉。 社会群体通过政策解读判断自身价值是否已注入政策内部价值空间，不能全凭主观臆断，需要借助具体方法来实现。根据收益性质，政策问题造成的收益可分为两种：正收益和负收益，获得正收益的一般是政策问题的制造者和搭便车者，获得负收益的一般是政策问题的承受者。正负收益获得者在政策出台后衡量自身价值是否注入政策时适用的标准不同。 1.政策问题承受者的政策价值判断标准。对于政策问题承受者而言，只要政策问题存在，其收益必然为负，因此，他们是政府通过政策手段对问题进行干预的积极推动者，也通常是政策出台后最急于对政策价值作出解读的人。政策问题承受者主要根据政策出台前后收益的改善情况判断自身价值是否注入政策之中，假定政策出台前由政策问题导致的收益为VB，则VB＜0；政策出台后由政策问题导致的收益为VA，只要政策是有效的，则VA＞VB，于是VA-VB＞0，也即政策给政策问题承受者带来了正收益，这部分正收益部分或全部抵消政策问题导致的负收益，这意味着问题承受者的价值已注入政策之中，VA-VB越大，则意味着政策问题承受者的价值注入得越多。但是，多数政策问题承受者的政策诉求并不仅仅停留在自身负收益的减少上，而是希望自身的负收益完全消失甚至获得完全补偿，也即VA=0或-VA=VB，因而他们不仅关注自身价值是否注入了政策，也关心自身价值注入政策的程度，只要政策问题给他们带来的收益为负，他们就会不断地要求政府进行新的政策供给，以更好地把自身价值注入其中。 2.政策问题制造者的政策价值判断标准。根据从政策问题中的获益情况，政策问题制造者可分为三种：获得正收益的问题制造者(如高房价时代的炒房者)、获得负收益的问题制造者(如吸毒者)及无收益或几乎无收益的问题制造者(如在景区乱丢垃圾者)。由于后两种问题制造者的收益与意愿是脱离的，即使政策给其带来正收益，他们也可能对政策不满，因此难以把握政策问题与问题承受者价值诉求之间的关系，故在此不作详细考察，仅考察获得正收益的问题制造者的情况。对获得正收益的问题制造者而言，由于制造政策问题能给自身带来收益，因此，他们是政策问题的积极制造者，也是希望政策问题继续存在者，即使他们无法从出台的政策中获得正收益，而且通常还要承受政策给自身造成的巨大损失，但只要从政策问题的存在中获得的纯收益为正，他们仍然是政策问题的积极制造者，而政策之所以没有把他们制造政策问题的纯收益降为零甚至是负值，很可能是考虑到了这部分人的利益，在此情况下，政策仍或多或少地注入了他们的价值。直到政策使得他们制造问题的纯收益等于或小于零，他们注入政策中的价值才彻底消失，因此，解读一项政策是否为获得正收益的政策问题制造者预留了空间，并不是要看这项政策能否为其带来负收益，而是要看政策是否把他们制造政策问题的纯收益降到零以下。 3.搭便车者的政策价值判断标准。搭便车者是指不直接制造政策问题却可以从政策问题的存在中获益的人。既然问题存在对搭便车者有利，多数搭便车者仍然希望问题继续产生和存在，在一些情况下，政策问题之所以没有得到彻底解决，不是因为政策问题制造者抵制，而是因为搭便车者从中作梗，此时，搭便车者的价值诉求在政策价值空间中便显现出来。 (二)公共政策内部价值的载体 一般而言，政策价值主要通过下面三个要素体现。 1.政策目标。“价值判断是构成政策目标的基本前提”[2]，“政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目标、指标和效果”[3]，也即政策作为政治工具“对全社会的价值做权威性的分配”[4]所造成的状态，于是，通过对分配前后各相关群体价值状态进行比较，就能清楚地反映出各群体的价值损益情况，因此，对政策目标进行解读是探明政策内部价值的关键。对政策目标进行解读可以明确：哪些价值将受到政策保护，哪些价值将受到政策限制，哪些价值保持不变，进而判断整个政策的内部价值构成状况。 对政策目标的解读往往存在诸多困难。首先，政策目标有时是模糊甚至缺省的，决策者故意不明确阐述政策目标；其次，政策目标有时仅具形式意义，出于一些隐秘政策议程的需要，有些政策虽然目标明确，但这些目标并非决策者真正要达成的，而是另有所图；最后，政策目标的复杂性，每项政策都包含着一个复杂的目标体系，这个体系由短期和长远目标、经济和政治目标、直接和间接目标等构成，这在一定程度上限制了作为有限理性人的主体的政策目标解读能力。 2.政策问题解决手段。目标决定手段，因此政策手段也体现政策目标蕴含的价值。由于手段具有相对独立性，也即或由于政策目标设置不合理，现有手段难以达成目标；或由于对政策手段认识不够全面，执行者无法有效运用手段，手段所造成的很多影响可能并没有涵盖在政策目标范围内，这意味着通过对政策手段的解读获得的有关政策后果的信息更为可靠。 但对政策手段的解读同样存在一些困难，主要的困难有两个：一个是解读者可能缺乏相关专业知识，普通公民很难弄清一些政策工具(如利率、汇率、税率等)如何使用及使用的准确后果，因此也就难以对这些政策进行有效解读；另一个是预见的困难，在政策刚刚出台时，手段的长远效果需要通过预测才能获悉，只要是预测就必然存在风险。 3.政策内容。针对特定政策问题制定的政策，各相关群体的损益情况一般都会在政策内容中得以规定，有些群体的利益将受到剥夺或抑制，而有些群体的利益将受到保护或增进。需要注意的是，那些受到政策限制的主体，并不意味着其价值在政策中没有得到体现，其价值是否注入政策，关键看其受到限制的程度。如果问题制造者受到限制，但只要其制造问题的收益大于成本，就意味着政策仍然为其价值预留了空间；与此相对应，政策问题承受者虽然根据政策规定获得一定利益补偿，但只要补偿无法抵消政策问题带来的损失，其价值就没有被完全注入到政策之中。当这种情形严重到一定程度，政策不仅不能体现问题承受者的价值，反而使得问题制造者行为合法化。 政策内容通常较易读懂，但在解读时，由于难以克服信息不对称的问题，因而一般也难以准确地判断其他群体的价值注入情况，这会使其难以从整体上把握各种价值在政策价值空间内的分布情况，从而无法对政策内部价值格局进行准确的评价。 二、公共政策内部价值空间的结构 (一)公共政策的社会价值 现代政府的民主性质决定了其供给的政策必须满足公民的政策需求，这意味着政策对社会公众具有特定价值，这种价值既然是针对全体公民的，因而可称为社会价值。 理论上，公共政策中的社会价值的利益表现是公共利益。公共政策是“指向社会公共利益的”[5]，但公共利益是个抽象的“心理性概念”[6]，每个人对公共利益都有自己的解读，但每个人的解读往往都不相同，因此也是难以具体把握的。虽然公共利益应该成为“公共行政的标准”[7]，但这一抽象概念显然难为行政人员提供一个明确标准。尽管公共利益是抽象的，但政府必须完成政策供给工作，于是政府必须找到适当利益标志公共利益，通常是通过对相关群体的利益进行整合，将整合的结构以公共利益的名义注入政策之中。“公共政策的本质在于对社会价值的权威性分配，即鉴别、权衡、调节各政策目标群体究竟以何种方式在何时获得何种利益。”[8]显然，这种使公共利益具体化的方法通常并不意味着真正的公共利益被找到，反而为一些群体扩张自己在政策内的价值空间提供了机会。 社会价值的注入为政策提供了合法性。现代民主政府的存在以合法性为基础，其政策的有效性同样也需要以合法性的获得为前提，公共政策社会价值的利益表现是公共利益，而“公共利益是公共政策的合法性来源和价值归属”[9]。如果政府供给的政策偏离了公共利益，就难以得到社会的认可和支持，从而难以获得合法性，政策存在合理性也就丧失了。既然社会价值是政策有效性的基础和依据，那么，蕴含于政策之中的其他价值必须以社会价值为存在的基础和依据。 (二)公共政策的个人价值 虽然把公共决策者看作“经济人”的观点受到诸如社会学制度主义等理论的批判，但决策者参与政治活动时所隐含的功利性是不容抹杀的，“官僚，像其他人一样，都追求个人共用的最大化”[10]，如果他们不能从政治活动中获得任何收益，将很难保证现代政治过程将会持续下去，因此，决策者从事政策活动，也往往是看中了政策过程的开展可以给自己带来一定收益。保有职位并获得晋升是决策者的基本职业目标，在政策供给是基本施政手段的情况下，通过有效运行政策过程，决策者可以证明自己的称职和能力，并取得政绩，从而为保有现有职位和获得晋升获取“筹码”，由此可见，政策过程对决策者个人具有特定价值，这种价值可称为政策的个人价值。 政策个人价值的利益表现是决策者的个人利益。从理论上说，决策者的个人利益应该服从于公共利益和政府利益，因为只有三种利益保持一致，才能保证三者都得到合理实现。但决策者的利益具有相对独立性，其追求的个人目标并不总与社会目标和政府目标一致，因此，它不仅有可能脱离公共利益，而且也有可能脱离政府利益。决策者个人利益可分为三部分：一是从属于公共利益的个人利益，其实现以公共利益实现为前提，因而是合理的，它们为决策者愿意为公共利益的实现而工作提供诱因；二是从属于政府独立利益的个人利益，政府独立利益的存在尽管不合理，但由于决策者代表政府部门在争取和维护这部分利益，因此，往往有组织成员拥护决策者最大化这部分利益的行为，从而为这部分利益的扩张奠定基础；三是决策者独立的个人利益，它既不从属公共利益，也不从属政府利益，而是通过侵害公共利益和政府利益而存在，完全满足于决策者个人的需要。显然，在这三部分利益中，只有从属于公共利益的个人利益的存在是合理且必要的，其他两部分个人利益的存在既不合理，也不必要。 政策个人价值为政策动力系统的运行提供直接诱因。社会价值是现代政策的主导价值，虽重要但却不能自我实现；决策者虽有实现个人价值的动力却没有无偿帮助社会价值实现的动机，因此，在这两种价值中，任何一种都难以单独实现，必须与另外一种相结合才能实现，因此，政策社会价值的实现必须借助于个人价值实现的能动性获得动力。而政策个人价值以决策者个人利益为基础，决策者通过政策供给可以获得公共权力、薪金、福利及社会地位等组织“诱因”，而这些正是决策者生存和发展所需要的，当这些诱因等于或超过决策者的贡献时，决策者就会为了获得这些“诱因”而完成组织赋予的政策供给工作，从而推动整个政策系统的运行。 (三)公共政策的政治价值 政策是政府施政的基本工具，于是，通过供给政策换取合法性就成为政府的一个基本目标，这意味着政策对于政府具有特定价值，这种价值可称为政治价值。政策政治价值的主体虽然是政府，但其实现却并不仅仅取决于政府，还取决于社会公众对政府的承认和认可，政府获得承认和认可以其制定的政策有效承载社会价值为前提，从这一层意义上而言，政策社会价值是政治价值的基础。 政策政治价值的利益表现是政府自身利益。传统政治学理论认为政府扮演“公共人”角色，其利益从属公共利益，因而否认其独立利益的存在，但公共选择理论却使人们意识到，“政府也是拥有自身独立利益的群体”[11]，它“有时又不可避免地把自身利益夹杂进政策中来”[12]。政府自身利益主要包括两部分，一是从属于公共利益的合理利益，诸如合法性的获取、政治权力的拥有和行使、征税等，都是政府为维护公共利益而必须获得的，它可被看作是为了激励政府供给公共产品而提供的“诱因”；二是政府独立利益，诸如地方(或行业)保护、预算最大化、过高的公务员福利等，这些都与公共利益相去甚远，在不同程度上损害了公共利益，因此，其存在是不合理的。但由于政府在政策过程中通常居于主导地位，在政策价值空间的利用上拥有主导权，因此，在政策过程中政府不仅能够顺利注入合理的政治价值，也有机会注入不合理的政治价值，从而造成政策内部价值空间中政府价值对社会价值的“挤占”。 政策政治价值为决策者个人价值与社会价值的一致性提供保证。政策社会价值的实现必须借助于决策者实现个人价值的能动性获得动力，显然，要做到这一点：首先需要实现决策者的非人格化，把他纳入特定组织之中，使其接受并执行组织指令；其次，保证决策者与组织间贡献与诱因的平衡，通过“提供诱因来交换成员的贡献”[13]119，以保证其产生为组织服务的动力；最后，用职位责任明确组织成员行为的标准和方向，并为其完成职位职责提供各种支持条件(如权力、资金、人员等)。如果没有这样的组织，决策者就不可能完成组织任务，政府恰恰提供了这样一个组织，它把政策供给的任务分派给决策者，并根据任务完成情况进行奖惩，从而把社会价值的实现与决策者个人价值的实现结合起来，以确保决策者能够担负并完成政策供给任务。显然，这一过程的实现必须以政府的存在为前提，而政策政治价值正是政府得以生存和发展的保证。 综上所述，任何一项政策通常都承载着三种价值，即社会价值、政治价值和决策者个人价值，并且三者分别以公共利益、政府利益、决策者个人利益为基础，见表1。虽然三种价值的内容各不相同，但利益基础应该保持高度一致。
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