现行校长负责制变革思路之探讨——从“委托—代理关系”的视角出发，本文主要内容关键词为：负责制论文,视角论文,校长论文,思路论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G471.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1009—718X（2006）04—0017—04
自1985年5月中共中央发布《关于教育体制改革的决定》， 规定公立中小学施行“校长负责制”以来，至今已过去二十余年。其间，围绕着校长负责制问题的争论从未停止过。综观校长负责制问题的相关论争，就会发现其中的焦点是，校长负责制之下学校办学自主权的落实以及校长权力的有效监控问题。① 本文仅从西方新制度经济学和产权学派“委托—代理关系”的理论视角出发，就改革与完善校长负责制的基本思路略作一些分析与讨论。
一、观察“校长负责制问题”的理论视角
新制度经济学的代表人物诺斯指出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”② 制度的主要效用表现为，通过提供一个可以预期的稳定结构，以减少人们相互发生关系时的不确定性。产权学派也认为，产权安排不仅为人们的行为提供了一个可以预期的稳定框架，而且通过对产权的界定，它还规范了人们如何受益和受损，以及由此引发的受益者如何向受损者进行补偿的问题。③ 而且，从一个较长的历史时段看，产权制度构造了人们在政治、社会和经济领域内发生交换的“激励结构”，从而对经济绩效起着重要的制约作用。具体到现代社会中，无论是在经济学理论还是法制实践中，产权都已被分解为占有权、使用权、收益权和处分权多项可以分离行使的不同权能。为发挥产权的最大效能，产权人往往并不亲自行使全部的产权权能，而是通过委托授权的方式，把产权中的部分权能授予更具专业素养的代理人去行使。这样，就在产权人与代理人之间形成一种“委托—代理关系”。而要使委托—代理关系稳定长效，就必须同时解决两方面的问题：一方面要建立一种稳定有效的激励机制，即解决代理人为产权人谋取最大利益的积极性问题；另一方面，也要建构一种对代理人行为的有效约束机制，以有效降低代理人损害产权人合法权益行为发生的概率。④ 而激励机制的建立，不外乎精神鼓励和物质刺激之两途；约束机制的构建，不仅要靠内部尤其要靠外部监督机制的有效运作才能实现。
从上述理论视角出发观察校长负责制问题，就会发现：由于校长不是公立中小学的产权人，故在实质上，不论是通过委任制、选任制还是聘任制获得学校管理权的校长，其实都是政府委托授权的代理人。这样，就在政府与校长之间，形成一种新制度经济学意义上的“委托—代理关系”。在这种关系框架下，政府作为（公民通过政治表达机制授权的）公立中小学校的产权（代表）人，其法律身份实质上就是学校产权运营的委托人；校长则是一个得到政府委托授权、负责运营管理学校产权的代理人。在此种关系下，校长所行使的学校管理权，本质上即是公立中小学产权中的部分权能，它与国有企业经理人员对企业的经营管理权并无不同。如果抛开学校与企业的性质不论，此时校长的代理人身份，与国有企业中的经理人员是完全一样的。下面就以“委托—代理关系”为分析框架，简要探讨现行校长负责制所存在的两个主要问题。
二、现行校长负责制的主要问题分析
我们先来观察一下，政府对校长授予公立中小学的管理权限后，对校长实施了哪些具体的激励措施。在现行校长负责制之下，就目前各地情况看，除各种精神激励外，公立中小学校长的合法经济收入，主要包括两方面：一是校长以普通教师身份，获得的与其专业职务（职称）相应的工资及福利待遇；二是校长担任学校领导岗位时，获得的校长岗位津贴。就前一方面看，校长的收入与一个同等资历和职务的专任教师并无差别；就后一方面看，即使是在经济发达地区，校长的岗位津贴每月也难以突破千元大关。这点岗位津贴，相对于校长的劳动和贡献而言，不过是一种象征性的报酬而已。那么，国有企业经理人员年薪高达几十万甚至几百万元，社会大众一般并不感到有何不妥；而一个出色的校长，为何却不能享有更高的报酬呢？
对此问题的追问，如果深究一下，似可溯及长期以来我们所耳熟能详的两个观念上：即“大多数人的政治思想和道德觉悟是高的”和“国家、集体和个人三者利益从根本上讲是一致的”。上述口号，抽象地说虽然并无不妥，但却难以从中推导出一种具体有效的制度安排。让我们先来分析一下第一个口号。如果从人性假设上把大多数人的觉悟设定为“高”的，就会产生两个合乎逻辑的推断：一是既然包括校长在内的大多数人的觉悟是高的，他们就应更多地为学校和社会做出贡献，而不应向社会索取过多的回报。相应，政府也就无需过多考虑给予校长更高的报偿。二是既然包括校长在内的大多数人觉悟是高的，那就无需再画蛇添足，去设计什么校长权力的监控机制。再来分析一下“国家、集体、个人三者利益根本一致”的口号。这一观念同样会导出两个合乎逻辑的推论：一是既然政府（国家）、学校（集体）和校长（个人）在根本利益上是一致的，那就无需过多地考虑校长个人的报偿问题。二是既然上述三者利益具有“根本”的一致性，那也无需过多考虑如何在一个具体的微观社会组织如学校内部，建立一种利益均衡机制。可以说，一直到今天为止，人们都还在用上述不加区分的宏大观念，来代替对微观问题的具体分析，从而有意无意掩盖了个人正当利益要求的合理性，以及在特定领域内开展制度设计与安排的必要性。
这样，在上述宣传口径下，为校长拓展更大的合法利益空间，显然是不可能被接受的事情。虽然从管理学的角度看，我国一直十分重视、更十分擅长对人们实施精神性激励；但也应看到，随着社会氛围的巨大变化，单纯的精神激励难以发挥过去的那种鼓舞作用。于是，在物质性激励不足的情况下，目前公立中小学的校长，不外乎以下几种精神状况：一种校长是精神境界的确十分高尚，不计报酬，甘于清贫，乐于奉献；二是校长感觉自己“出不敷入”，贡献远远大于政府给予的回报，于是精神上开始懈怠，抱着一种“当一天和尚撞一天钟”的态度开展学校管理工作；三是校长感到自己贡献大于回报，为获得心理平衡，铤而走险，利用职权和工作便利，谋取灰色甚至黑色收入。上述分析表明，合法的物质激励不足，正是构成一些道德觉悟不那么“高”的校长产生了违法犯罪的制度诱因。
接着我们再来分析一下，政府在对校长授予学校管理权限后，又对校长行使权力采取了哪些约束手段。就目前各地实际情况而言，对校长权力的约束机制主要由内部监控和外部监控构成。具体看学校内部的监控机制，包括学校内部设置的党支部、教代会、工会和校务委员会四种机构。按照《教育法》、《教师法》、《工会法》及《关于教育体制改革的决定》等规定，上述机构的职能分别为：（1）党支部：主要对学校办学，发挥社会主义政治方向的监督和保障作用，并通过干部任用、政治学习、教职工党员发挥先进模范作用等途径加以实现。（2）教代会：教职工参与学校管理和开展民主监督的一个平台，校长每年应向教代会报告工作，学校重大问题，也要经教代会讨论并通过。（3）学校工会：维护教职工合法权益的群众性社会团体，站在教职工的立场上，维护其合法权益不受校方侵害。（4）校务委员会：规模较大的学校可设立，由校长和学校中负有威望的教师代表组成，主要发挥决策咨询和审议性的职能。应该说，如果仅从机构设置及其法定职能上看，学校内部对校长权力的监控机制还是十分全面的。
但在实际运作中，上述学校内部的监控机制几乎全部失灵。这又表现为：（1）党支部：也许考虑到中小学的政治敏感性偏低，加之为避免不必要的人事纠纷，调查表明，多数地区的公立中小学，都倾向于设置兼职而非专职的党支部书记职位。这样，就使党支部对校长的监督作用不可能发挥出来。（2）教代会：作为非常设机构，即使正常运作起来，也不过一年开会一次。这就使学校的大多重要决策，可以避开教代会会期而进行。即使有些重大决定必须在教代会上做出，但调查显示，多数校长都会熟练运用“微观政治运作”的高超艺术，成功化解诸多反对意见。（3）学校工会：在现行体制之下，工会被划归党组织的领导序列之下。这样，学校工会主席实际上就成了身兼两任的校长毋庸置疑的下属人员。所以，目前公立中小学的工会，其实就是一个发放各种福利品的机构，而无从真正发挥其维权作用。（4）校务委员会：调查显示，大多数学校未设这一机构， 故其根本就无从发挥作用。一般而言，学校无论采取何种决策模式，都少有通过表决方式进行重大决策的实例。推究其因，不外乎以下两端：一是目前公立中小学实行的是“校长负责制”而非“委员会制”，故表决方式缺乏法规和政策依据；二是表决方式必然缩小校长决策控制的可能性空间，故校长往往会有意规避对有争议问题进行表决。从以上分析可见，在实际运作中，学校内部的监控机制是较难真正有效约束校长行使权力的。当然，这也是一个符合管理学常识的基本判断。
最后，再来分析一下学校外部监控机制发挥作用的真实情况。抽象地说，教育局是公立中小学的产权（代表）人，正是其委托授权给校长来管理学校，所以，不论实行何种任用制度的地方，教育局都有权决定校长的去留与升迁，从而拥有对校长最直接、最具体而又最强有力的监控力。但在实际上，由于存在以下两大难以克服的障碍，致使教育局的监控能力大打折扣：一方面，从管理学的角度看，大多数县级教育局都会面临着管理幅度过宽的问题。因为，大多数教育局都管理着几十甚至上百所公立中小学校，要真正有效监控这么多校长，几乎是不可能之事。另一方面，从信息经济学的角度观察，教育局与校长之间存在着严重的“信息不对称性”。这是因为，目前教育局获取学校方面的信息，不外乎以下几种途径：一是自上而下的开学、期中和期末等例行检查；二是从下至上的例行报表、总结和汇报；三是非常规性的教职工检举、揭发和上访等。在上述三种信息渠道中，校长至少可以有效地控制前两类信息通道中所传输的信息内容。也正因此，校长的违纪违法问题往往才会被教职工举报而爆发出来，教育局也往往是最后才发现校长问题的严重性。由是观之，现行校长负责制之下的外部监控机制，同样难以达成有效约束校长权力的预期效果。
三、现行校长负责制的变革思路探讨
上文分析显示，在现行校长负责制之下，既存在对校长的激励不足问题，也存在着对校长的权力监控乏力现象。针对这种局面，首先，应较大幅度提高校长的合法收入水平。这一举措的合理性在于：一方面，从“高薪养能”出发，为招揽合适的校长人选，就必须给校长以较高的工资与福利待遇。这是因为，对办好一所学校而言，校长起着极其关键的作用，故校长职位对入职者教育尤其是管理素养的要求，也远远高于对一般教师岗位的要求。相应，这就要求给予高素养的校长人选，以明显高于一般教师岗位的工资和待遇。另一方面，从“高薪养廉”出发，给予校长较高的工资福利待遇，既可解除校长入职后为生计所困之忧，又可从一个侧面，有助于降低甚至免除其贪渎之心。至于校长的收入水平，可比照与校长同等年资的教师和国企管理人员的正常收入水平加以确定。考虑到校长与国企经理人员工作性质、劳动投入和管理风险的差异，我认为，校长的合法收入水平，可在上述两类人员之间确定一个“中间值”较为妥当。
其次，应建立一套稳定长效的校长权力约束机制。管理理论与实践都表明，真正有效的权力约束，只能是通过直接有力的外部监控机制的有效运作才能实现。在具体设计公立中小学校长的权力约束机制时，有以下两方面的相关做法可资借鉴：其一是国外一些国家公立中小学所实行的领导体制。如前苏联的校务委员会、法国的学校理事会、英语国家的学校董事会、德国的教师家长代表会议，以及日本的学校评议会等公立中小学领导制度，虽然形式各不相同，但其共同点却在于，这些国家都设立一种外部机关作为学校的最高决策机构，成员包括校长、教师代表、政府官员和社会人士，从而直接具体地约束校长行使管理职权。在这种体制下，校长虽可参与决策过程，但已不再是最高决策者，而成为学校决策的执行人和学校日常事务的管理者。⑤ 其二是目前国内一些地区尝试的约束校长权力的新做法。 如在广东顺德和广州天河区，公立中小学设立“学校事务监督委员会”，成员包括校长、教师代表、家长代表、教育部门官员及社会相关人士，其主要发挥对学校事务的咨询和监督作用。不过，与国外做法明显不同的是，国内的“校监会机制”并不具备相应的法律地位，也不是公立中小学的最高决策机关，这就减弱了其对校长权力的实质约束力量。为进一步推进校长负责制改革，可在借鉴上述国内外相关经验的基础上，建构一种新型的公立中小学领导与管理体制。⑥ 其具体内涵包括：（1）每所学校皆建立一个新的外部决策机构。这种机构的名称为何并不重要，但其组成人员除校长、教师代表外，却一定要加入学校外部人员，如教育主管部门官员、家长代表、社会贤达或捐资助学的热心人士等。（2）由这一新机构行使学校最高决策权。其具体职能包括：负责学校发展过程中的重大问题的决策，确定校长人选，筹措学校发展所需资金，以及监督校长的日常管理行为等。（3）校长为该决策机构的执行人和学校日常事务管理者。校长具有学校决策参与权，并负责学校日常管理工作，但必须执行该机构作出的所有决定，并向该机构报告工作。这样，现行公立中小学内部领导体制就会发生几个显著变化：即在决策体制上，从首长负责制转向委员会制；在监督机制上，则从内部监督为主转至外部监督为主；其法定代表人，也将从校长变为新设立的最高决策机关。由于这种“一校一会”的决策机关掌握着学校最高决策权限，故必将对校长权力起到直接又具体的约束作用。
最后，还应尽快实现学校现有机构的职能定位与转型，以便在学校内部建立良性互动的“利益均衡机制”。具体而言，可考虑整合教代会与学校工会的作用，并强化它们共同的“维权性”职能；同时，也应考虑通过立法途径，尽可能拓展教代会尤其是教师工会的独立性空间，以便发挥其集体博弈的作用。另外，在学校外部，政府应尽快制定教师申诉制度的可操作性规范，以落实教师法定的行政救济权利；同时，也应加快修订现行法律，明确教师与学校和教育当局法律纠纷的可诉性，从而打通教师合法权益的司法救济渠道。
注释：
① 葛新斌：《我国现行“校长负责制”的法律与制度分析》，《北京师范大学学报（社会科学版）》，2003年第6期。
② 诺斯著，刘守英译：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年版，3页。
③ 科斯等著，胡庄君等译：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版，204页。
④ 胡代光主编：《西方经济学说的演变及其影响》，北京大学出版社，1998年版，391页。
⑤ 曾天山主编：《外国教育管理发展史》，教育科学出版社，1995年版，242—283页。
⑥ 葛新斌、胡劲松：《政府与学校关系的现状与变革》，《华南师范大学学报（社会科学版）》，2001年第6期。