各级政府间收入划分与分税制改革，本文主要内容关键词为：分税制论文,收入论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府间收入划分的理论分析
政府收入是政府履行其财政职能、提供公共服务的资金保障，如何科学合理的划分政府间收入关系是处理好各级政府间财政关系的重要方面。从理论上讲，政府间收入划分既要遵循其本身特性又要遵循受益原则。而从世界上大多数国家的实践来看，无论是联邦制国家还是单一制国家都普遍拥有一个相对集中的税收体制和相对分权的支出体制。
一般来讲，政府收入主要包括税收收入、非税收入和债务收入等。因此，政府间收入划分包括税收入与非税收入的划分两个部分。
(一)税收划分的理论分析。
理论分析认为税收分享所遵循的原则主要有以下两类：一是按税种本身特性划分；二是根据受益原则来划分。
1.按税种属性进行税收分享。相比较而言，持这种观点的学者比较多，其中最为代表的是美国著名财政学家马斯格雷夫的七原则。他从税种的设立和划分应该有利于政府职能的履行与政府目标实现的角度提出了税收划分的原则：(1)流动性强的税收最好划归中央，否则会扭曲资源在地区间的优化配置，中低级政府应对辖区间流动性低的税基征税；(2)应该在那些能够最有效地执行统一税基的辖区征收累进税率的个人税；(3)以保障收入再分配为目标的累进税应划归中央，因为对收入的再分配应该由中央政府在全国范围内调节，以实现公平目标；(4)用于稳定经济手段的税收应划归中央，因为稳定经济是全国性的职责，应由中央政府履行，而具有周期性稳定特征，收入起伏不大的税收应划归地方；(5)地区间税源分布不均的税种应划归中央，否则会引起地区间税收收入不平衡；(6)依附于居住地的税收，如销售税和消费税，较适合划归地方；(7)受益性税收及收费对各级政府都适用。如果照此原则，大部分税收收入应由中央政府征收。这样的弊端是地方各级政府收入与支出的严重失衡，使收入和支出责任不能有效结合起来，可能带来企业和个人税收负担加重或地方政府过度依赖中央政府、财政资金的使用效率下降等一系列问题。
2.按受益原则进行税收分享。美国经济学家埃克斯坦认为，应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供，另有一些公共产品虽然只惠及某一阶层或某些人，但因对全社会和国家的发展至关重要，也要由中央政府提供，如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等。但是，为了维护局部利益，地方政府也应具有一定的财权和财力。尽管按此原则可能会增加税收征管成本，但由于它符合“谁受益，谁付款”的原则，可以增加对地方政府经济行为的监督，从根本上促进整个政府体系服务效率的提高。
综合上述观点，税种的划分主要应根据税种本身特性和受益原则。从效率的原则出发，哪一级政府更多地掌握有关税基的信息，就应由这一级政府来负责税收。而根据事权匹配的原则，与哪一级政府支出责任相关的税种就由这一级政府负责征收。根据上述两个原则，应将收入相对稳定且不受经济周期影响的税、以长期定居地为基础的税，如消费税、对完全不能流动要素课征的税划归地方政府专有。据此，从理论上可将税种进行如下划分(见表1)。
而世界银行《1997年世界发展报告》对政府间的税收划分也提出过一个参考性建议，见表2。
(二)非税收入划分的理论分析。
政府财政收入来源还包括非税收入——国有资产收益、收费、债务收入等，也涉及如何划分收入权限的问题。
1.按所有者权益原则划分国有资产收益。在现代市场经济国家，国有经济规模偏小，更重要的是，营利性国有资产收益微乎其微，因此，大部分市场经济国家在收益的划分上没有太多问题。但由于我国目前还有规模庞大的国有资产尤其是营利性国有资产，只能遵循“谁出资、谁分红”的原则。
2.收费应对应于财政所提供的服务，从理论上说，哪一级财政提供的服务，就应该由哪一级政府收费，因此，收费的划分经常不构成划分收入的难点。
3.理论上各级政府都应该有债务收入的权利，这是因为在实行财政联邦制的现代国家中，每一级财政都是相对独立的。一般来说，中央政府的发债权是没有什么可以质疑的。争论的焦点往往在地方政府的发债权上，地方政府具备什么条件才可以发行公债。
二、我国政府间收入划分的现状和存在的问题
作为高度集权的单一制国家，我国各级政府间收入的分配一直遵循“中央决定地方、上级决定下级”的原则。长期以来，中央政府与地方政府之间的收入划分曾经在“权力上收—权力下放—再上收—再下放”的循环圈中徘徊。直到1994年随着社会主义市场经济体制的逐步建立，在中央与地方之间实行了一个较为稳定的财政收入分配机制——分税制。客观地讲，分税制的实行是我国一次具有历史性突破的体制创新，但我们也应看到其本身还存在着许多问题，仍然需要进一步完善。
(一)我国政府间收入划分的现状。
长期以来，我国政府十分重视协调和处理好各级政府间收入分配关系。为调动各方积极性，提高财税制度的整体效率，我国曾经在“权力上收—权力下放—再上收—再下放”的循环圈中长期徘徊。在先后经历了统收统支、财政包干等制度，1994年随着我国市场经济体制的初步建立，在全国推行了分税制改革，从而结束了中央与地方政府之间的包干式和讨价还价式的制度，建立了一个明确和稳定的财政收入分配机制，在增强中央财政主导地位的同时，也调动起地方发展经济的积极性，可谓新中国成立以来涉及面最广、力度最大、影响最深、具有历史性突破的体制创新，也是对中央与地方之间利益格局的根本性调整。
就我国政府间收入划分的现状而言可以分为两个层次：一是中央与地方收入的划分，二是省以下各级政府间的收入划分。
1.中央与地方收入划分情况。从中央与省收入划分来看，税收基本上是按税种实行了较为规范的分税制，对非税收入也划分为中央固定收入、地方固定收入和按某种比例分享的收入。中央财政获得的税收收入包括75％的增值税、60％的所得税、3％的营业税、不到1％的城市维护建设税、97％的证券交易印花税、10％的非税收入和全部的消费税、关税、进口产品消费税、进口产品增值税、船舶吨税、车辆购置税；地方财政则仅得到99％的城市维护建设税、97％的营业税、25％的增值税、40％的所得税、3％的证券交易印花税、90％的非税收入和全部的资源税、城镇土地使用税、印花税、房产税、契税等。自分税制改革以来，中央税收收入的比例大体保持在50％～56％之间，地方税收收入大体在44％～50％之间。从预算内收入中央与地方之间的收入比例构成来看，分税制的推行改变了中央在财政资源分配中处于劣势的局面，其在财政收入中的份额基本上保持在50％以上，2006年中央财政收入占全国财政收入比重达到53％，如果将预算外收入加进来，中央所占份额也能够达到46％。这表明分税制改革实施后，中央财政的收入能力获得大幅提升，为其实施更为有效的宏观调控政策、协调地区间收入差距提供了强有力的资金保障。
2.省以下分税制情况。省以下各级政府间收入分配关系，并没有全面推行较为彻底的分税制，全国呈现多样化特征。具体划分方式有：
(1)按照企业的隶属确定税收归属。其中最为典型的就是企业所得税，几乎所有的省、市、自治区都是按照这种方式确定其归属的。
(2)按照纳税主体的所有制形式或行业性质，划分收入归属。其中最为典型的是营业税，几乎所有的省、市、自治区都把金融保险业的营业税划作省级收入，而把建筑安装、交通运输、餐饮服务等行业的营业税作为地、市、县等层级地方政府的收入。
(3)按照某种比例对某些税种进行分享。相当部分省、市、自治区都把城镇土地使用税、耕地占用税、资源税等税基较小、税额不大的税种，在省级政府与其下的各个层级地方政府之间进行比例分享。
(4)对于地方分享的增值税25％部分，部分省、市、自治区将其全部划归地、市、县级政府，部分地区则实行了某种形式的共享税划分方式。
(5)部分省、市、自治区仍然沿用分成或包干的旧体制，把部分税种确定为调剂收入，根据其辖区内各个地区的贫富程度的差别，分别确定不同的分享比例或分享形式。
(二)现行政府间收入划分中存在的问题及其影响。
从分税制改革实施效果来看，它有效地调动了地方发展经济、做大财政蛋糕的积极性，构建起了收入稳定增长的机制，但应该看到，由于受收入水平、税制结构、改革现状等多种条件限制，在分级分税制度安排上存在着一定的问题，并对当前落实科学发展观、转变经济增长方式造成了不利影响，具体表现在以下几个方面：
1.各级财政遵循“本级优先”原则，形成收入层层向上集中和支出责任层层下放的分配格局，最终导致地方尤其是基层政府的收入能力与日益增长的支出责任极不适应。1994年分税制改革的目标之一是提高中央财政在财政收入的比重，因此在收入划分上也较大程度遵循本级优先的原则，将几个主要税种的大部分收入都划归中央，从而为中央财政获得50％以上的税收收入奠定了制度基础。但这一做法被地方各级政府纷纷效仿，上级财政都将税源集中且易于征收的税收划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分，导致支出责任层层下放，这样就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与日益增长的支出责任表现出极大的不适应。据统计，2000年中央财政收入超出其支出30％，而地方各级政府收入平均仅能满足其60％的支出需要，其中：省级财政收入仅满足其支出的一半，而市、县财政收入分别能满足其支出的73％和63％。如果将2000年以后陆续实施的所得税共享、农村税费改革等多项改革措施对地方政府的减收影响考虑进去，那样，地方政府尤其是县乡财政的自给能力将更低，各级政府财政收支间的不平衡程度进一步加剧。
截至2006年预算内全国平均财政自给率为96％，其中：中央财政自给率达到205％，地方财政自给率仅为60％；而预算内外综合来看，全国平均财政自给率为97％，其中：中央财政自给率为201％，地方财政自给率仍仅为67％。地方财政分享收入过少和地方财政缺乏自有主体税种导致了严重的纵向财力失衡，这是导致地方政府不顾资源和环境承载能力，盲目发展财政增收效应大的加工制造业的制度根源。
2.税种划分未按税种本身属性，导致形成了不利于落实科学发展观的税种划分格局。我国现行分税制度安排并没有完全遵循税种本身属性，而是将收入规模大的几个主要税种都设置为共享税，在减小改革阻力、调动地方做大财政蛋糕的积极性的同时，也造成各级政府收入结构雷同的局面。从各级政府的税收划分来看，普遍存在着共享税设置过多、规模过大的问题，从而导致各级政府收入结构的雷同。就中央和地方来说，我国事实上被列为共享税的税种就有7种之多，其中囊括了收入规模最大的前几项税收。共享税收入规模总计达到税收总额的68％，这就导致各级政府收入结构严重趋同。
规模如此大、税种如此多的共享税给落实科学发展观造成了极大的负面影响，具体表现在以下几个方面：
(1)增值税划归中央与地方共享税，不利于经济增长方式的转变。由于增值税具有顺周期的特点，因此，无论从理论上还是从多数国家的实践来看都是将增值税作为中央税的。在我国增值税作为中央与地方共享税，使地方财政收入的增长很大程度上取决于投资和经济总规模的增加，从而在制度上刺激了一些地方政府为“拼收入”、“拼发展”，采取盲目投资、盲目引资、重复建设、经济割据等地方本位行为，导致产业布局选择非理性和经济增长方式粗放。部分地方政府不惜牺牲当地的环境，允许高能耗、重污染的行业到本地投资，从而对环境造成了极大的污染和破坏，直接威胁子孙后代的生存。
(2)按照行政隶属关系划分收入的省以下所得税制度，在地方财政普遍困难、群众发展愿望强烈和领导人政绩压力比较大的情况下诱发了一定程度的地方保护主义，对区域结构、所有制结构调整及经济增长方式的转变等造成了极为不利的影响。2002年所得税改革，虽然改变了中央与地方按照行政隶属关系划分企业所得税的做法，但在省以下各级政府之间所得税的划分上，仍基本上按照行政隶属关系来划分，随着地方政府可支配财力的减少和支出压力的不断增大，不仅在一定程度上导致了地方政府容忍、纵容甚至以各种方式保护对安全、资源、环境具有一定破坏作用的“五小”类型企业的盲目发展，也引发了地方政府一定程度的市场封锁等保护主义倾向，出现了一些限制企业规模扩大和跨区域兼并发展，影响市场机制对经济结构调整和经济增长方式转变的基础性作用发挥的现象，不利于区域产业结构、所有制结构以及企业组织结构的优化和区域协调发展。
(3)营业税、城市维护建设税名为地方税，却带有共享税的性质，不符合规范的分税制要求，影响了地方政府提供公共产品的能力。营业税、城市维护建设税虽划归地方税，但却规定来自铁道部门、商业银行总行和保险总公司的税收均归中央，使这两个税种带有共享税性质，这与规范的分税制还有一定差距。尽管这一政策是出于财务处理上的考虑，由于各分支机构和营业部不是独立法人，不具备独立纳税资格，而且各地之间业务往来较多，税收很难在各地划分清楚。但这些行业的分支机构作为当地市政设施等公共服务的受益者，却不尽纳税的义务，减少了地方财政收入，影响了地方政府提供公共产品的能力。
(4)证券交易印花税作为共享税，照顾了个别地区的利益，形成了地区间利益分配不公。上海和深圳作为两大证券交易所的所在地，也是证券交易印花税的主要集中地，上海和深圳成为证券交易印花税作为共享税的最大受益者。但对其他地区来说，无疑存在着明显的分配不公。此外，证券交易印花税作为具有很强宏观调控性质的税种，根据受益性原则，理应划为中央税。
(5)出口退税存在缴税地与退税地不匹配，一定程度上影响了出口的健康发展。自从2004年出口退税机制改革之后，出现了各地出口退税负担不均衡的问题。由于出口退税机制由中央全部负担调整为中央与地方共同负担，导致出口产品缴税地与退税地存在不匹配的现象，部分地区尤其是口岸城市出口退税负担明显加重，大幅削减了当地的财政收入。地方政府为保护本地利益采取的拖延退税等办法，抑制了外地产品在当地的出口，一定程度上影响了出口的正常发展。
3.税权的高度集中，严重限制了地方政府尤其是基层政府公共服务的供给能力，并引发地方收费、批地、举债等行为的泛滥，反过来又扰乱了正常的税收秩序。长期以来，受自然条件、资源禀赋、历史原因等多方面因素影响，我国地区间经济发展差距不断扩大，而建立在经济发展基础上的财政收入差距也较大，财力横向分配的不平衡问题较为突出。我国现行税权高度集中的分税制度，更加剧了横向财力的非均衡趋势。一般来说，税权包括税收的立法权、相关规章政策的制定权和征管权。在我国，这三权当中的前两项都集中于中央一级政府，地方政府仅拥有完全的税收征管权。这样就使地方政府不能根据各地区的实际情况，提高自身收入水平，严重限制了其公共服务的供给能力，影响了基本公共服务均等化目标的实现。而对于像我国这样地域广、各地区自然条件及经济发展状况差异大的国家，由中央政府统一制定的财政税收政策，在不同地区会产生不同效果，从而造成横向财力不平衡状况的加剧。例如，一些老工业基地的增值税占地方财政收入比重大，上划两税收入后地方财力变得十分有限；取消农业税的政策，则对工业不发达的中西部落后地区的地方财政产生较大的影响，使其财政收支的缺口进一步扩大。
税权的高度集中，使地方政府只能通过其他途径来缓解巨大的财政支出压力，这就导致地方收费、批地、举债行为的泛滥，从而引发了地方投资的过热和政府债务规模的扩大等诸多问题，扭曲了正常的收入分配关系。1993年以来，地方为满足其支出需要，滥用其收费权。1998年中央政府开始治理乱收费，但巨额财政收支缺口的存在，使地方政府又去寻找新的收入来源。于是土地出让金逐渐成为地方政府的主要财源，其规模已经由最初的几十亿元增加到目前的几千亿元，由于其使用缺少有效监督，而且土地使用权转让方式和收入管理尚不规范，再加上不合理的资源价格体系，从而为地方提供了粗放型经济增长的空间，很大程度上导致了地方投资热。与此同时，地方政府受经济增长业绩考核指标的引导，为了扩大财政收入来源，愿意支持各种形式的投资，这也助长了地方投资热。而对于落后地区，税权的高度集中间接引发了地方政府债务的扩大。当地方政府无法为膨胀的支出责任筹集足够的资金时，各种形式的政府性债务就会形成，包括银行借款、各种拖欠、损失挂账、政府担保借款、以政府下属公司名义筹集的债务资金、地方金融机构提供的政策性贷款等。而上述各种行为的泛滥，反过来又扰乱了正常的税收秩序，严重挤占了税基，降低了税收征管的效率。
4.非税收入分成体制存在一定问题，影响征收效率。当前，中央与地方就部分非税收入进行收入分成，存在着以下几个问题：一是部分收费的分成违背了事权与财权相适应的原则。行政性收费是政府部门事权和财权的具体体现。而目前，一些行政性收费征收管理的主体和对象都在地方，即收费的事权都在地方，中央主管部门几乎没有任何成本支出，按道理不应从中分成，但中央主管部门并未对分成比例进行及时调整。如外资企业注册登记费的事权已基本下划到地方，但中央与地方的分成比例一直没有作相应改变。二是对收费的分成比例地方不能参与决策，影响了征收效率。一直以来收费的分成比例由中央制定、地方执行，地方根本没有参与决策的机会。这种机制极易使地方产生抵触情绪，表面上服从大局，实际上另搞一套，严重影响非税收入的征管效率。三是分成比例不统一，影响了资金管理效率。如工商部门收取的三项中央分成收费，其性质一样，但分成比例却不统一，分别为20％、40％和10％，这给执收工作、票据核算和资金管理等带来了诸多不便。
5.省以下政府间收入划分尚待进一步规范。1994年实行分税制财政体制以来，各地比照中央对地方的分税制模式，陆续调整了省以下财政体制。总体上看，现行省以下财政体制调动了各级地方政府发展经济和组织收入的积极性，促进了各地财政经济的稳定发展，基本保证了各级地方政府正常运转和各项事业发展的资金需要。但是，与较为规范的分税制要求相比，目前在全国范围内尚未建立起统一的、彻底的省以下分级分税制度安排。这主要是由以下几个方面原因造成的：
(1)财政层级过多，难以构建稳定完善的分税制。目前，国内实际开征税收项目仅有21种，其中13种划归地方税种(不含共享税)，而当前，地方共有省、市、县、乡四级政府，在这样的架构下，对税种在各级之间进行较为彻底的划分是很难操作的，更不可能建立起相对稳定规范的省以下财政体制。许多地方反映，由于现行税种之间税源差别较大，如果完全按税种划分，极易造成财力在纵向和横向之间分布的严重不均，受其影响，有些省份又将已实行的较为彻底的分税制改回到了分成制。
(2)地方税体系建设滞后，各级地方财政缺乏主体税种。由于现行地方税制建设严重滞后经济发展，导致地方财政收入缺乏稳定增长的长效机制，无力去抵消近年税收政策调整对其产生的不利影响。1994年税制改革的重点是以推行增值税为核心的改革，多数地方税种没有触及，仍然沿用计划经济时代甚至是新中国成立初期的设计，部分税种的设计已不适应市场经济发展要求。如营业税的征收范围就存在着“过宽”与“过窄”并存；资源税采取从量计征办法，没有考虑资源稀缺带来的资源性产品价格变动的特殊规律，使资源税失去了调整资源配置的作用；房产税按原值计征，而原值与重置价相距甚远，无法体现对财产课税的宗旨，也难以实现税收公平；车船使用税既按吨位计征，又按车辆数量计征，伴随居民汽车拥有量的激增，使用车船地域的不确定性增大，仅对使用车船的行为征税，已不能适应形势发展的需要，其征管难度大，征收成本高，绝对税额小，调节收入分配的作用明显减弱；当前我国城镇化水平明显提高，城市建设投资规模加大，作为地方政府筹集城市建设资金的城乡维护建设税，仍然随“三税”征收，其规模与城市建设投资相比捉襟见肘；土地增值税计算繁杂，增值额的结算与房地产竣工结算一致，极易造成税款缴纳时间滞后；教育费附加作为附属于增值税和营业税增收的附加费，不是单独税种，征管权威性和法律效力不足。
地方税制建设的严重滞后，在一定程度上影响了各级地方政府主体税种的形成。我国现行省以下分税制改革并不彻底，许多省份仍然按企业隶属关系、按产业进行税收划分，还有一些地方实行定额上解、增量分成或包干制的收入分配办法，这就导致各级地方政府税种配置趋同。从全国来看，各级地方政府税收收入结构大体相同，都是由增值税、营业税、个人所得税、契税和城市维护建设税等有限的几个税种来支撑。而据课题组对江苏、四川等省的典型调研，从省到市、县各级政府的前五项税收收入都是由增值税、营业税、企业所得税、城市维护建设税等几个税种组成的，且发达地区与欠发达地区的税种结构并无很大差别。究其原因，既与省以下分税制改革不彻底有关，又与地方税制老化有关。税制老化导致像财产税等很适合成为基层政府重要税源的税种，由于收入规模偏小，无法发展壮大成为基层地方政府的主体税种。
(3)财力部门分割和垂直管理削减了基层政府的收入能力。在当前基层财政运行中，一些有收入(费)权的部门和事业单位，采取了不同程度的垂直管理体制，与其相伴的是收入的上划及其部门内的封闭运行。从而减少了基层政府的收入，影响了基层财政的管理，加剧了政府机构内部财力分配的不均衡。尤其在经济落后地区，由基层财政分配资金的政府部门与垂直管理部门之间，在工资待遇、办公条件和经费等方面都存在着较大差距。
受上述原因的影响，省以下政府间财政关系存在的主要问题是省级和市级政府集中过多，转移支付力度小，造成省级以下纵向财力差距过大，致使部分地区基层财政较为困难。如云南省省级和地市人均财力分别是县乡级的11倍和7倍；广东省分别为7倍和6倍。从全国各级地方政府的财力分布情况看，省、地(市)两级的财力约占地方全部财力的60％，需财政提供经费的行政事业人员只占地方全部行政事业人员的30％；县乡两级财力只约占40％，而需财政提供经费的人员却占70％。由于财力分布格局不合理，部分地区基层财政困难日益突出。
6.各级政府间收入划分缺乏法律保障。市场经济体制下的公共财政要求，各级政府的职责权限应该由法律明确规定，尤其是中央与地方的事权、财权划分应该具体清晰，以防止法律的任意解释和中央、地方的相互侵权。同时，设立相对独立的专门机构裁决中央与地方之间的权限争议，而不是简单地由中央说了算等。目前我国远没有达到这一要求，如为进一步规范组织和合理划分政府收入，自1997年开始陆续推出的“费改税”和预算外收入改革、所得税收入分享改革、2003年出口退税改革、2004年开始的农业税改革等，都由中央政府一方说了算，缺乏相应的协商、对话机制，严重损伤了地方政府的积极性。
三、合理划分政府间收入与完善分税制的改革思路与建议
(一)改革思路。
财政收入作为政府履行其财政职能的资金保障，其在各级政府间的合理划分直接影响到公共产品和服务提供的效率，因此，为了提高公共产品和服务的供给效率，保障各级政府财政职能的履行，应该在合理划分各项财政职能重心和各级财政职能重点的基础上，通过支出责任的适当上移和收入能力的适当下放，构建一个符合科学发展观要求的税种划分格局和财力分配格局。为此，特提出以下思路：按照减少共享税、完善地方税制的原则，增强地方自有收入能力。在税种划分上，按照税种属性和与支出责任相适应的原则，对现行税种划分进行调整，对主体税种按照税种属性划分，以消除其不合理安排对宏观经济的负面影响，对其他税种按照与支出责任相适应的原则划分，增强地方政府作为公共服务供给者的收入能力。为减少改革阻力，可将部分主体税种用于中央对地方的转移支付资金来源。在非税收入划分上，要遵循财权与事权相对应的原则，进一步规范中央与地方的非税收入分成机制；在财权划分上，要坚持中央集权为主，地方适度分权的财权分配模式；关于省以下各级政府之间分税制改革的深化与完善方面，应该结合财政层级的减少和地方税体系的完善，逐步推进省以下分税制改革。
(二)对策建议。
1.中央与地方收入划分及分税制的完善。
(1)关于税种的划分——按税种属性和与事权及支出责任相适应原则划分，并将增值税收入全部用于中央对地方转移支付。中央与地方税种的划分应当兼顾税种本身的属性和与事权及支出责任相适应的原则，对主体税种如增值税、企业所得税、营业税要坚持按税种属性划分，其他税种可按与事权和支出责任相适应原则在中央与地方间进行合理划分。从理论上讲，增值税和企业所得税都应该是中央税，这样可以消除因税种划分不合理所造成的阻碍宏观经济科学发展的不利影响，但由于现阶段这两个税种在整个税收中占据一半的比重，如果全归中央必然加剧地方收入能力与支出责任之间不适应的程度。从减少改革阻力的角度出发，可根据地方税制完善的情况，平衡中央与地方之间财力配置，将企业所得税全部作为中央税，以便从制度上切断地方政府与企业间的联系，促进企业发展壮大。增值税收入全部作为中央对地方转移支付的资金来源，实际上是用中央增值税的75％换取地方企业所得税的40％，地方财政的收入能力将明显增强，最终实现地方支出责任与收入能力的适应。
①对现有税种划分的调整。近期来看，将企业所得税、证券交易印花税划归中央税；将车辆购置税划为地方税，还原营业税、城市维护建设税地方税本色，全部收入划归地方；增值税实行收入权与使用权相分离，由国家税务局负责征收，获得的收入全部作为中央对地方转移支付的资金来源。随着地方税收体系的逐步完善，营业税在地方税中的地位将日渐弱化，可以将其与增值税合并，全部用于中央对地方的转移支付资金来源。
②新开征主要税种的划分：一是社会保障税应根据社会保障统筹级次划归相应层级政府所有；二是以对房地产占有环节征税为主的新型财产税、教育税、资源开采和补偿税、环境税等应划归地方税；三是农业发展税、燃油税可作为中央与地方共享税；四是遗产赠与税划归中央税。
之所以对上述税种重新划分，主要是遵循大税种按照税种属性进行划分，以便从制度上切断地方政府与企业、地方财政收入与发展经济之间的联系，消除现行分税制度安排对落实科学发展观、建设创新型国家以及构建资源节约型、环境友好型社会的不利影响。一方面，由于现行以增值税为主体的税收体系与其中央和地方共享的分税制度安排相结合，从机制上诱发了地方政府的投资扩张冲动，形成了地方摊大饼式的发展模式，带来了各地重复建设和地区间产业趋同、区域产业结构不合理等一系列问题。因此，必须改变现行增值税中央和地方共享的分税制度安排，从机制上阻断地方经济发展与财政收入之间的联系，规范地方政府的行为。另一方面，现行按照行政隶属关系划分收入的所得税分享制度，在地方财政普遍困难、群众发展愿望和领导人政绩压力比较大的情况下诱发了一定程度的地方保护主义，对区域结构、所有制结构及企业组织结构的调整与经济增长方式的转变等造成了极为不利的影响，并导致地方政府对短期税收贡献小、甚至还需要财政支持的以中小企业为主的高新技术产业项目极不重视，阻碍了产业结构的优化升级。因此，必须改革现行所得税分享制度，将其作为中央税收，从制度上切断地方政府与企业之间的联系。
但要按照上述设想重新调整中央与地方之间的税收划分，需要一定的前提条件，具体可采取以下两个方案：
方案1：将增值税与外贸企业出口退税一起作为中央对地方特殊共享税。这一方案相对来说，中央拥有更多的主动性。可以在未开征新的地方税种和现有税种未作调整前，不改变增值税、企业所得税作为中央与地方共享税的现状，以保持制度的延续性。按2006年数据计算，扣除外贸企业出口退税后，增值税大致占税收总额的23％，如果企业所得税仍按现行分享比例计算，中央税占税收总额的42％，地方税占35％，地方自有收入能力已经很低，不宜再将其所得税分享部分进行调整；当增值税实施了全面转型，可考虑将其(扣除外贸企业出口退税后)改为中央对地方的转移支付资金来源，其比重大致为14％，企业所得税作为中央与地方共享税、营业税作为地方税的现状仍不必改变，届时，地方税可维持在总税收38％的水平，地方收入能力有所增强；当营业税合并入增值税并全部作为中央对地方转移支付资金来源时，企业所得税仍可维持共享税的现状，届时，特殊共享税规模大致在总税收的30％左右，地方税占比25％，地方收入能力有所降低；只有当推出燃油税、环境税、教育税、新型房产税，地方收入能力不断增强后，才可酌情考虑将企业所得税的全部划归中央，届时，特殊共享税为25％，企业所得税全部划归中央后，地方税仍占比35％，中央税将占40％左右。
方案2：仅将增值税作为中央对地方特殊共享税，外贸企业出口退税仍由中央财政负担。在未开征新的地方税种及现有税制未作调整的情况下，如果将增值税划归中央对地方转移支付，必须同时将企业所得税划归中央税，即以中央增值税的75％换地方企业所得税的40％，才能满足中央财政支出的需要。按2006年数据计算，增值税占总税收的37％，如果企业所得税继续实行共享，则中央税仅占28％，无法满足自身支出需要。如果企业所得税全部归中央，中央税占36％，地方税占27％，中央财政能够满足其支出需要，但地方自有收入能力将受到一定影响，因为分享40％的企业所得税收入毕竟占地方税收的近1/4。如果增值税全面转型，则增值税收入规模将降至30％，在无其他相关税制改革措施的情况下，中央税将占40％，地方税占30％。如果此时再将营业税一并并入增值税，在未开征新的地方税种时，必将较大幅度影响到地方的自有收入能力。据测算，营业税并入增值税后，整个增值税收入占总税收比重将由现在的51％下降至45％，余下55％中，中央税为40％，地方税仅为15％，地方财政的自给能力将明显下降。由此可见，营业税并入增值税并全部作为中央对地方的转移支付资金来源，必须在地方税制进一步完善、陆续开征新税种并逐步替代营业税成为地方税的主体税种的情况下才能实施。因为营业税作为现行地方主体税种，其收入占到地方税收的1/3，如果扣除增值税、企业所得税分享则占到一半。如果没有新的主体税种来替代营业税，弥补其调整后对地方税收的不利影响，则地方财政自给能力将进一步降低，整个财政体制将重返“统收统支”的管理体制。因此，对地方税制的完善及新税种的陆续出台，应该及早实施，首先可通过完善城市维护建设税、房产税、教育税等，使地方自有收入能力有所增强；此后，可考虑出台燃油税、环境税、资源开采和补偿税等新税种，进一步增强地方的自有收入能力。结合地方税完善以及近年来现有主要税种变化趋势等多种因素测算，实施营业税并入、增值税全面转型并考虑其收入所占比重缓慢下降的趋势，则整个增值税到2020年将占税收总额的31％，中央税占税收总额的35％，地方税占34％。此后，随着地方税收的不断壮大，地方自有收入能力的逐步增强，可根据实际情况的发展变化，将个人所得税也划归中央税，以进一步增强中央财政调节收入分配的能力。
比较两个方案，第一种方案设计使中央财政拥有更多的主动权，对中央利益过分保护，容易增大地方对此项改革的抵触，不利于改革的推进。而第二种方案设计使中央和地方的财政收入能力都受到一定限制，中央收入能力基本上仅满足自身支出需要，对地方的转移支付资金完全依靠增值税，本级优先的原则受到制度上的限制。而地方收入能力的提升更多地依赖于地方税制的完善，新税种的推出。应该说与第一个方案相比，地方更乐于接受第二种方案，改革的阻力较小，有利于改革的推进。
(2)关于非税收入的划分——遵循财权与事权相对应的原则调整。关于非税收入的合理划分问题，应该按照财权与事权相对应的原则，对现行划分不合理的收费项目要进行调整。对于事权已全部下放到地方的收费应将收入也全部划给地方，中央不再参与分成，保证地方履行事权的资金需要。对国有资产的经营收益和资源性收入都要按照所有者权益的原则将其划归相应层级财政。
(3)关于财权的划分——实行以中央集权为主、适度分权的模式。
①规范收费权。要合理规范地方政府的收费权，将各种收费逐步纳入到预算中。收费作为税收的必要补充，在西方国家的地方政府财政收入中也占有相当大的比重。而目前，我国地方政府由于财政资金的不足，存在着较为严重的乱收费现象。这就需要对地方政府的收费权加以规范，在各级政府间合理划分收费权，以满足各级政府的支出需要。
②下放部分税权。我国是一个中央集权的单一制国家，为了保障中央财政收入，增强宏观调控能力，保证税制统一、政令畅通，对中央税、共享税及全国统一适用的地方税应由中央统一立法，税收立法权以中央立法为主，地方税收立法权要由中央授予，该权力应是有限的，受中央政府制约的。同时，由于我国幅员辽阔，地区间发展极不平衡，全部税法都由中央制定，很难适应各地的具体情况，因此，可以赋予地方一定的税收立法权，使地方政府具有为本地居民提供公共产品和服务的固定、规范的收入来源。也就是说，我国应该实行中央集权为主、适度分权为辅的税权划分模式。
现阶段可赋予地方政府必要的税收立法权和在一定范围内税种、税率的选择权，以利于地方政府根据本地实情合理设立开征某些新税种，从而使地方税体系更规范，更符合区域实际经济情况。从发展来看，应按“中央立法为主，地方立法为辅，中央、地方分税分级管理”的原则划分税收管理权限，建议先扩大地方政府的税政权，再逐步完善立法权。对事关全局的税种，立法权、开征停征决定权、税目税率调整权继续集中在中央；属于地方但具普遍性的税种，除税收立法权归中央外，地方政府有权决定地方税种的开征、停征、税率调整和税收减免；在中央宏观政策的统一指导下，地方政府可对具有区域性特点的税源开征新税。
③实行举债权与债务审批权的适当分离。从理论上讲，在分级分权的财政管理框架下，地方政府应该拥有发债的权力。我国目前宪法中明确规定地方政府没有发债权是不符合分级分权财政管理体制的发展方向的。但为有效控制地方的发债规模，应由中央控制债务的审批权，实行举债权与债务审批权的适当分离，并明确规定债务收入只能用于建设性支出需要，绝不能用于弥补经常性支出的不足，以实现财政风险的有效控制。
2.省以下分税制的完善。总体来看，短期内省以下各级政府间实行分税制的条件尚不成熟。必须随着政府层级的减少以及地方税体系的完善，逐步推行省以下分税制。为此，我们应该采取以下措施积极推进省以下分税制改革，保证各级政府拥有本级财政的主体税种。
(1)减少财政层级，全面实行市县同级，因地制宜地取消乡镇财政。我国现行五级财政层级明显偏多，急需减少，而鉴于目前地市财政与县级财政之间的联系呈现逐渐弱化的趋势，实行市县同级财政管理体制的条件基本成熟，可在全国全面推行省管县体制。但县与乡镇财政的关系由于较为复杂，各地间存在较大差异，可由县级财政根据当地情况自行决定是否保留乡镇一级财政。
(2)深化省以下分税制，培育各级政府的主体税种。随着财政级次的减少和地方税收体系的完善，省以下分税制改革也具备了推进的条件。由此可确立各级政府主体税种如下：近期营业税应成为省级政府的主体税种。从长远来看，个人所得税、环境税、燃油税等完全可以逐步替代营业税成为省级财政的主体税种。财产税应成为县乡政府的主体。
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