建立财力与支出责任相匹配的新型财政体制研究，本文主要内容关键词为：财力论文,支出论文,相匹配论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国分税制财政体制改革只注重了财力的集中，忽视了政府间财力与支出责任的划分落实，造成了财力不断上移，支出责任不断下移，中央、省财力集中过多，县乡财力实得过少的现象，出现了县乡财政越来越困难的局面。因此，如何深化分税制财政体制改革，合理确定各级政府的财权和支出责任，尽快建立财力与支出责任相匹配的新型财政体制，进一步调动中央和地方的两个积极性，促进经济社会快速稳定协调发展，已成为财政改革的重大课题。本文拟对此问题作初步的剖析和研究。
一、我国分税制财政体制改革发展的历史进程和取得的显著成效
(一)我国分税制财政体制改革发展的历史进程。
我国是从计划经济转型为社会主义市场经济的。其分税制财政体制改革大致经历了三个阶段：第一阶段，从新中国成立后到1978年之前，实行“统收统支”的财政集中体制。且高度集中，不利于调动地方组织收入和发展经济的积极性。第二阶段，从1978年到1993年，中央政府逐步放权，实行分成和财政包干体制。对地方政府和国营企业放权让利，走向分权财政体制改革，使地方政府的财力不断增长，但中央财力比重却逐年下降，削弱了中央的宏观调控能力。第三阶段，从1994年开始实行分税制财政体制改革。在全国“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则下，划分中央税、地方税和共享税，确定中央和地方的事权与支出范围，税权大都集中在中央，提高了中央收入的比重，增强了中央宏观调控能力。但由于对各级政府财权与事权界定不清，出现了财力上移，事权支出责任下移两者不对称和不匹配的问题，造成中央、省财力集中过多，省以下财政困难的局面，制约了地方经济的发展。
(二)我国分税制财政体制改革取得的显著成效。
1.初步理顺了各级政府财力分配关系，调动了中央与地方发展生产增加收入的积极性。实行中央与地方的分税制财政体制，不但解决了原财政包干体制下中央与地方之间财政分配“一省一制”等问题，而且还初步理顺了中央与地方财政分配关系，增强了中央财政统筹配置资源和宏观调控的能力，调动了地方发展经济和组织财政收入的积极性。中央财政收入由1994年2907亿元增加到2009年的35916亿元，增长11.3倍，年均增长18.2％；地方财政收入由1994年2312亿元增加到2009年的32602亿元，增长13倍，年均增长19.3％。
2.筹集财政收入的功能明显增强，提高了财政收入占GDP的比重和集中中央收入的比重。全国财政收入由1994年的5219亿元增加到2009年的68518亿元，增长12倍，年均增长18.7％；其中，全国税收收入由1994年的5127亿元增加到2009年的59522亿元，增长10.6倍，年均增长17.8％。全国财政收入占国内生产总值的比重由1994年的10.8％提高到2009年的20.1％，提高了9.3％；中央财政收入占全国财政收入的比重由改革前1993年的22％，提高到2009年的52.4％，提高了30.4％。国家财力显著增强，中央宏观调控能力明显提高，为政府履行职能、改善民生和促进经济社会协调发展提供了可靠的财力保障。
3.财政收支结构不断优化。推动了税制结构、财力分配和支出结构优化。一是优化了税制结构。1994年以来，具有调节收入分配功能的企业所得税和个人所得税占税收收入的比重不断提高，以流转税和所得税为主体的税制结构已经形成。2009年，我国共有19个税种，全年税收收入59522亿元，占全国财政收入的86.9％。其中，流转税、所得税和财产税收入分别占全国税收收入的58.8％和27.7％；中央税收、地方税收分别占全国税收收入的56.1％和43.9％。二是优化了财力分配关系。建立了以划分税收收入和实行转移支付为主体的上下级政府间财政分配制度，中央从地方集中了较多财力，再通过转移支付增加对中西部地区的财力补助，发挥了均衡地区间政府财力的作用。三是优化了财政支出结构。建立了公共财政体系，国家财政用于改善民生和发展社会事业的支出大幅度增加。“十一五”时期国家财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等与人民群众生活密切相关的支出，超过9.8万亿元，比“十五”时期增加6万亿元左右，增长1.6倍。
4.中央宏观调控作用明显增强，促进了经济发展和社会的和谐稳定。国家根据不同时期的经济社会发展要求。及时调整财政税收政策，不断完善了税种和税制要素设置，积极支持和促进经济结构调整、统筹城乡发展和区域协调发展，财税的宏观调控作用明显增强。一是促进了社会和谐稳定。教育、科技、文化、卫生等社会事业快速发展，覆盖城乡的社会保障体系逐步建立,“社会安全网”逐步形成。二是促进了地区间经济社会的协调发展。中央通过增加转移支付，持续加大民生投入，促进了基本公共服务的均等化。中央对地方的税收返还和转移支付由1994年的2389亿元增加到2009年的8564亿元，年均增长18％。三是促进了经济的持续稳定增长。特别是在应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机的过程中,通过实施以扩大政府投资、增加国债发行和结构性减税为主要内容的积极财政政策,为经济的回升向好和持续稳定增长发挥了重要作用。
5.财政管理逐渐规范，增强了公共财政观念、预算观念和财税法制观念。一是增强了公共财政观念。1998年中央提出了“逐步建立公共财政基本框架”的要求，体现了党在新的历史时期执政理念的转变和政府公共服务职能的加强。特别是把改善民生作为重点，使越来越多的普通百姓得到了实惠，受到了广大人民群众的衷心拥护。二是增强了预算观念。政府预算体系不断完善，初步建立了由政府公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成的复合型政府预算体系。建立了部门预算制度，实现“一个部门一本预算”。建立了国库集中收付制度和政府采购制度,稳步推进政府会计制度改革。坚持先有预算后有支出的原则，严格按照预算管理支出，预算执行的规范性明显提高。三是增强了财税法制观念。1994年颁布的预算法，为政府规范预算管理提供了法律保障。不断完善税收制度，修订了企业所得税法、个人所得税法等重要税收法律。1999年全国人大常委会通过了关于加强中央预算审查监督的决定,2006年颁布了监督法，规范和加强了各级人大常委会的预算审查监督工作。
二、现行分税制财政体制运行中存在的突出问题
(一)财政收入统计口径与国际不接轨，影响了宏观调控的效果。
目前，我国财政收入统计只限于列入公共财政收入的税收和部分非税收入，而国际货币基金组织确定的是将税收收入、政府非税收入、社会保险收入、政府性基金和收费、政府及所属单位的财产收入、出售商品和服务收入、罚款收入、自愿转移收入等都计算在财政收入之内，造成我国财政收入统计口径不全面和财政收入规模小的状况。据有关部门测算，2009年我国纳入公共财政预算的财政收入为68518亿元，占国内生产总值的比重仅为20.1％。与经济发达国家财政收入占其国内生产总值40％左右的比重相比仍有很大差距，如按照国际货币基金组织确定的财政收入口径相比较，我国2009年财政收入规模约为10.24万亿元，占国内生产总值比重为30.1％。其中，税收收入5.95万亿元，非税收入4.29万亿元。在政府非税收入中，纳入公共财政预算的非税收入8997亿元，政府性基金收入18335亿元。中央国有资本经营预算收入989亿元，社会保险基金收入14583亿元。如再将国有企业分红收入和政府所属教育机构、医疗机构及其他机构的服务性收费收入全部计算在内，这一比重将达到35％以上，不仅高于一般发展中国家，与发达国家相比也不算低。财政收入统计口径不明确规范，总体规模仍偏大，既不利于国家对国民收入分配结构调整作出宏观决策，也不利于职工和居民收入的合理增长。
(二)财政收入结构还不尽合理，调节收入的功能比较弱化。
一是税收收入占财政收入的比重逐步下降。在我国公共财政收入中，税收收入所占比重由1994年的98.3％下降到2009年的86.9％，15年降低了11.4个百分点，但不可持续的非税收入却在不断地增加。据初步统计,2009年全国地方的政府性非税收入达到36855亿元,相当于地方税收收入的1.4倍。2010年全国地方的政府性非税收入达到37019亿元，占地方财政收入的91.16％，一些县级政府的非税收入甚至超过税收收入的数倍之多。政府性不可持续的非税收入规模过大，既不利于规范财政收入的征管秩序，也不利于财政资金的合理使用。
二是在税收收入中，增值税、消费税、营业税等所占比重偏高，所得税和财产税所占比重偏低。2009年，全国流转税收入占税收收入比重为58.8％,比经合组织国家2007年的平均水平高出28.8个百分点。而所得税、财产税收入仅占税收收入的27.7％,比经合组织国家的平均水平低14.3个百分点。目前，居民之间的收入差距已经很大，亟须加强税收调节。但所得税和财产税所占比重偏低的格局仍未从根本上扭转。有些税种的功能定位不够清晰，政策导向不够明确。如对于汽车产品的税收，既征收增值税、消费税，又征收车辆购置税和车船税,这不仅存在重复征税问题，也与当前国家鼓励汽车消费的政策导向不一致。在一些需要税收发挥调控功能、促进发展方式转变和经济结构调整的领域，如控制高能耗产业、限制高污染产品、抑制高消费行为、调节高收入分配等，在税种设置上还不够完善。总之，我国现行的税制结构，筹集财政收入的功能比较强，调节收入分配、促进发展方式转变和经济结构调整的功能比较弱。
(三)中央、省级政府集中财力的比重过大，支出责任太小，导致市县乡许多惠民政策无法落实。
一是中央、省级政府集中财力比例过大，地方政府特别是县乡政府所得财力比例较小，导致了越到基层财政越困难，许多惠民政策无法落实。我国中央财政收入集中比例，由1993年的22％提高到2009年的52％。提高了30％。加之，省、市(地级)政府也向县乡财政集中20％～25％。中央、省、市三级政府共集中了70％左右的财力，县乡两级政府实得财力只有30％左右。
二是中央、省级政府财力集中过多支出责任小，地方政府特别是县乡政府所得财力较小而支出责任大，导致了财力与支出责任不匹配。中央集中52％财力中只承担了仅10％～20％左右支出责任。省、市(地级)政府集中财力20％～25％，只承担10％左右的支出责任。县乡两级政府财力仅30％～40％左右,要完成近70％的支出责任，尚差财力20％～30％左右，使基层财政更拮据。
三是中央、省两级政府财力集中过多，但支出使用不当效益差，出现了大量的奢华浪费和重复建设的低效政绩工程。县乡两级政府实得财力太少，支出责任过大，急需办理事多却无财力保障，出现基础设施和民生工程欠账多的状况，挫伤了县乡政府的积极性，制约了地方经济的发展。
(四)政府间的责任界定不够清晰，分税制改革目标难以实现。
科学的财政支出管理必须以科学界定政府支出责任为前提。在社会主义市场经济条件下，明确界定政府责任和市场监督责任范围，是政府正确履行职责和改善社会公共服务的基础。但我国一直缺乏制度上的规定，使政府支出责任不明确，分税制财政改革目标难以实现。
一是政府的支出范围界定不清。在社会主义市场经济条件下，哪些支出应该由政府负责，哪些支出应该由社会承担，缺乏规范的制度规定，存在很大的随意性。有些应该由政府支出的义务教育、基础科研、公共卫生、基本医疗、社会保障、文化事业等经费，还远远没有到位，在某些领域甚至将支出责任推向了市场，淡化了社会事业的公益性。有些应该由企业或民间投资的企业技术改造、扩大生产规模、交通运输、城市基础设施建设等，却由政府直接投资，使财政承担了沉重的支出责任，造成政府的支出范围越来越大，支出责任越来越重。尽管每年政府财政收入都在大幅度增长，但各级财政仍然入不敷出，累计举借了规模巨大的政府性债务。
二是中央与地方政府之间责任划分不清。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对划分中央和地方事权做了原则规定，但在实际执行中却没有真正落实。由于事权既包括事务的决策权，又包括事务的执行权，在我国的行政体制下，决策权一般在中央政府和省级政府，执行权主要在市、县基层政府，按照权责一致的原则，明确划分各级政府之间的事权确实存在很大困难。这种状况导致中央与地方之间责任混淆不清，既不利于政府统筹履行职能，也难以考核政府责任的落实情况。
三是地方各级政府之间责任划分不够合理。目前，省级财政除了保障本级政府履行职能所需支出和辖区内宏观调控所需支出外，承担的具体支出事务很少，却掌握了很大的资金分配权。大量的支出事务，如支农、教育、卫生、社保、城乡建设和公共安全等主要由市、县政府承担，而基层政府可支配的财力却很少，主要依赖上级补助，导致“支出责任在基层、财力分配在上级”的不合理局面，造成基层政府的支出责任与财力保障严重不匹配，形成了管钱的不管事，管事的不管钱的局面。
四是县级政府新增加的责任越来越多。国家每年都制订了多项新的增加支出的政策，不仅中央财政向地方补助大量资金，地方政府也要提供大量的资金配套。有些政策因地方财力不足而难以落实，也有不少地方为落实资金配套而大量举借债务，资金不到位，上级的政策也无法落实。
(五)一些地方政府缺乏稳定的自主财源，自给财力严重不足。
1994年实施分税制财政体制时，全国55.7％的财政收入划归中央，44.3％的财政收入留归地方。虽然这些年地方财政收入所占比重有所上升，但中西部地区、特别是少数民族地区的自主财源仍明显不足，主要依靠中央转移支付维持运转。有些西部省份的财政支出预算中，来自中央的转移支付占其总财力的70％，地方自有财力只有30％；有些县级财政支出预算中，来自上级的转移支付占到90％以上，地方自有财力还不到10％。地方政府缺乏稳定的自有财源，造成支出责任与财力保障严重倒挂，“跑部钱进”、“要饭财政”等问题也难以避免。中央多次强调要建立健全县级基本财力保障机制，但进展比较缓慢，效果也不够明显。不少地方政府为履行职责，保障支出需要，千方百计地筹集非税收入。2009年，西部某省政府性基金收入相当于地方预算收入的72％，某副省级城市政府性基金收入相当于地方预算收入的1.2倍，某县的政府性基金收入相当于地方预算收入的3倍多，成为名副其实的“土地财政”。寅吃卯粮不可持续，把子孙后代的土地收益都吃了，后代何以持续。
(六)财政转移支付制度不够规范，财力保障作用难以落实到位。
一是转移支付结构不够合理。中央对地方的财政转移支付，基本目标是均衡地区间政府财力，为促进地区间基本公共服务均等化提供财力保障。转移支付体系应该以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。但在实际工作中，却出现专项转移支付规模大于一般性转移支付的不合理情况。2008年中央财政安排的专项转移支付资金占全部转移支付资金的53.2％，2009年中央财政安排的专项转移支付资金占全部转移支付资金的52.2％，有的省中央拨付的专项转移支付占其转移支付总额的66％。大量专项转移支付由中央部门安排下达项目，不利于地方统筹安排财力，有些项目安排也不完全符合地方的实际需要。
二是要求地方配套资金过多。很多专项转移支付项目要求地方配套资金，有些项目的配套比例甚至高达70％以上。在地方自有财源严重不足的情况下，再由地方用自有财力安排配套资金，是根本不可能实现的。
三是专项转移支付管理混乱问题很多，管理成本高、效率低。每年上万亿的专项转移支付资金，由中央部门确定项目下达到省级财政，再由省级部门下达到市、县财政，环节很多，工作量很大。一些基层政府部门为争取专项转移支付资金，层层向上级“汇报”，成本很高。一些项目审批和资金分配的透明度不高，容易滋生腐败。不少专项转移支付项目下达较晚，有些甚至到年底都难以下达，造成年终大量资金结转和闲置。有关部门对专项转移支付重分配、轻管理，难以实施有效的绩效评价和执行监督，影响财政支出效果。
(七)政府债务风险加大，超过财政承受能力。
一是中央国债余额持续快速增加。2010年中央财政国债余额限额已达到71208亿元，比2006年增加35640亿元，增长了1倍。二是地方政府债务规模迅速膨胀。特别是近两年为应对国际金融危机冲击，各级政府纷纷建立融资平台公司，向银行大量举借贷款搞建设，使地方政府性债务规模迅速扩大。据2011年7月国家审计署通报的数据，截至2010年年末，全国地方政府债务达10.7万亿元。另据2010年7月中国银监会通报的数据，截至6月末，商业银行对地方融资平台贷款高达7.66万亿元，其中目前存在严重偿债风险的贷款占23％。如再加上地方政府所属部门和单位的债务，规模会更大。三是地方政府债务管理不够规范。政府债务管理制度不健全，缺乏统一的统计口径，难以全面、真实地反映各级政府的实际负债状况。有些地方举债随意性很大，债出多门的情况比较普遍，许多政府债务没有纳入预算管理。多数地方政府没有建立偿债机制，只考虑借钱，不考虑还钱的倾向比较普遍，导致债务规模大大超过财政承受能力，隐藏发生债务危机的风险。
三、对建立财力与支出责任相匹配的新型财政体制的建议
(一)科学确定我国财政收入的总规模和总水平。以适应经济社会稳定持续发展的需要。
为准确掌握我国财政收入的实际规模和水平，应当按照国际通行的做法，将全部政府性收入纳入财政收入统计核算。同时，为改善国民收入分配结构，逐步增加居民收入，充分发挥内需拉动经济增长和市场配置资源的基础性作用，要严格依法规范财政收入来源，适当控制财政收入规模，减轻企业和居民税费负担，加强财政收入管理。按照“正税清费”的思路，大力压缩政府性非税收入，特别是各项政府性基金和收费占财政收入的比重，努力提高税收收入占财政收入的比重。对政府的所有财政性收入都要坚持依法征收，依法监管，纳入预算，缴入国库，规范管理和使用。对于各地违法、违规设立的基金或收费项目，应当坚决取消。在此基础上，力争将我国的财政收入占国内生产总值的比重控制在30％左右，将税收收入占财政收入的比重提高到70％以上。
(二)科学界定政府的支出责任，使其财力与支出责任相匹配。
划分支出责任与划分事权相比，不涉及事务的决策权和执行权问题，目标更明确，更便于落实，也更适应我国的行政管理体制。
1.科学界定政府的支出范围。确定政府的支出责任，应当与政府履行的基本职能相适应。我国将长期处于社会主义初级阶段，政府的基本职能是“宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务”。按照转变政府职能和构建公共财政体系的要求，政府支出范围不能太宽，标准不能太高，应主要用于国家安全、社会稳定、宏观调控、政府运转、社会保障、公益性事业发展等方面。对于企业发展支出、城市基础设施建设以及经营性事业发展支出等，主要应当发挥社会和市场的作用，目前财政已经安排的应逐步退出。对于改善民生支出，应着眼于可持续发展，坚持量力而行。尽力而为，分阶段稳步推进，要充分发挥政府、社会和居民三方面的作用。
2.确定政府的支出责任，不能脱离我国的基本国情，不能脱离我国的经济发展水平和政府财政的承受能力。对于我国的经济实力，应当有一个全面、科学和客观的评价。我们既不像西方媒体讲的“世界第二”那么强，也不像某些专家讲的人均排在世界第100多位那么弱。应当冷静、客观地评价我国经济社会发展的实际水平和未来趋势。合理地确定政府在现阶段的支出责任。政府既不能为履行支出责任而集中财力过多，影响企业发展和居民收入增长，也不能承担超过财政能力的支出责任，影响今后的可持续发展。对属于政府支出责任的事务，在保障力度上也应当坚持循序渐进、突出重点、分步实施，不能目标过高，急于求成。凡是政府财力难以保障的，不宜轻言承诺。
3.明确划分中央和地方政府支出责任。目前，中央集中财力较多，而支出责任较小，地方可支配财力较小，但支出责任很大，财力与支出责任不匹配。深化财政体制改革，建立财力与支出责任相匹配的新型财政体制，应适当加大中央财政支出责任，将某些全国性、跨地区的重大支出项目划归中央，使中央本级支出占全国财政支出的比重，由目前的20％左右提高到30％左右。
中央支出责任主要包括：(1)国家安全、外交和中央国家机关运转支出；(2)中央实施宏观调控支出；(3)跨流域大江大河和地质灾害防治支出；(4)边疆基础设施建设支出；(5)主要社会保障支出；(6)处理全国性重大事务支出；(7)对财力弱小地区间的各种转移支出；(8)中央所属公益性社会事业单位支出等。
地方支出责任主要包括：(1)地区国家机关运转支出；(2)本地区宏观调控支出；(3)维护本地区社会稳定支出；(4)发展本地区农业、水利、教育、文化、卫生、科技等公益性事业支出；(5)改善辖区内民生支出；(6)对所属财力弱小地区间的转移支出等。
中央和地方共同负担的支出责任主要包括：(1)生态建设和环保支出；(2)跨地区重大建设项目支出等。对属于中央的支出责任，所需资金由中央财政全额安排，不再要求地方配套；对属于地方支出责任的事务，由地方政府负责，中央不再安排支出。但对地方承担有困难的，由中央财政核定后通过转移支付提供保障；对中央与地方共同承担支出责任的事务，由中央和地方按不同情况和不同比例共同负担。
4.合理确定省以下各级政府的支出责任。在地方支出责任的范围内，由省级政府根据实际情况，合理确定省、市、县政府分别承担的支出责任，适当加大省级政府责任，减轻市、县政府责任。省本级支出占全省财政支出的比重，应由目前的10％左右提高到20％左右，以改变目前基层政府支出责任过重的状况。可将有些支出责任上划到省级政府，具体事务可以委托基层政府管理，所需财政资金由省级政府承担。
5.明确划分政府各部门的支出责任。按照转变职能、优化结构、分工合理和权责一致的要求，进一步推进分税制财政管理体制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。政府各部门的支出责任主要是管好部门预算，使用好预算资金，充分发挥效益，逐步规范和减少对属于下级政府责任的具体支出项目的审批，逐步减少下达属于下级政府支出责任的项目。
(三)建立健全财力与支出责任相匹配的财力保障机制，以均衡政府间的财力标准，逐步缩小区域经济发展差距，实现共同富裕。
财力保障是落实政府支出责任的基础，建立健全财力与支出责任相匹配的财力保障机制，是深化分税制财政体制改革的核心。为此，应重点做好以下几项工作：
一是科学测算支出责任的财力需求。由财政部与各省级政府共同研究，按照中央与地方支出责任的划分范围和不同地区的支出标准，实事求是地测算各省、自治区、直辖市政府履行支出责任所需的基本财力保障需求。
二是规范转移支付制度，按照中央与地方的财政支出责任和分税制确定的财政收入划分，凡地方财政收入不足以履行支出责任的，由中央财政转移支付给予财力保障。中央对地方的转移支付，应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。到“十二五”期末，一般性转移支付占转移支付总额的比重应提高到60％以上，以后再逐步提高。一般性转移支付应作为地方的固定收入，并逐年合理增长。专项转移支付主要用于中央委托地方管理的支出项目或中央与地方共同承担的支出项目。除特殊情况外，中央专项转移支付不要求地方资金配套。中央制定新的支出政策，应充分考虑地方的财政保障能力，对执行新的支出政策有困难的地方，应当由中央财政通过增加一般性转移支付给予财力保障。新的支出政策除特殊情况外，一般不在年度预算执行中出台，应列入下年度预算安排。
三是健全县级政府基本财力保障机制。由财政部与省级政府共同研究，按照县级政府承担的支出责任和规范的支出标准，分别测算县级基本财力保障的资金需求。对县级基本财力无保障的部分，中央财政应当在一般性转移支付中做出安排，逐年合理增长，并由中央财政直接拨付到县级政府，以减少中间环节，防止滞留或挪用。
四是规范省以下各级政府的财力保障机制。省级政府应当根据省、市、县级政府支出责任的划分和财力保障需求，研究完善省、市、县级政府之间的财政体制，并通过完善转移支付分配机制、实行“财政省管县、乡财县管”等措施，切实做到财力向基层倾斜，与其承担的支出责任相适应。
总之，最根本的保障机制是经济持续发展，财政持续稳定增收，把“蛋糕”做大，确保财力与支出责任相匹配，促进经济社会快速持续稳定协调发展，尽快缩小经济发展差距和贫富差距，早日实现共同致富和小康社会的目标。
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