基础教育阶段“转制型”民办教育刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,民办教育论文,基础论文,教育阶段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在计划经济时代，我国各级各类教育基本上都由政府大包大揽。由于政府财力有限，我国“穷国办大教育”的特征十分明显。经济体制改革以后，政府包揽教育、办学主体比较单一、教育投资负担沉重的局面得以改变，形成了以政府办学为主体、社会各界积极参与的多元化的办学格局。大力支持和促进民办教育持续、健康、协调、快速发展，是其得以实现的决定性因素。教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》明确提出，在这个过程中，要“注重体制改革和制度创新，多种形式创办民办教育”。在此，本文试对我国基础教育阶段“转制型”民办教育作一分析。
一 转制型民办教育的发展现状及原因
改革开放以来，我国民办教育事业获得了长足发展，并成为公办教育的重要补充。但是，总体上看，民办教育的力量还比较弱，在整个基础教育中所占的比例还比较小，特别是高质量的民办学校更是少之又少。
20世纪90年代中期以来，为了进一步推动我国民办教育事业的发展，政府将一部分公办学校转制为民办学校。由于不同地方、不同学校转制的力度不同，各种名目的新型民办学校随之出现：或通过拍卖的形式，实现彻底的转制，将原有的公办学校变为民办学校；或实行有限的转制，如所谓的“公办民助”、“民办公助”、“国有民办”、“民办校”、“民办班”，以及名校办民校等。对所有这些类型的学校，我们姑且称之为“转制型民办学校”，以区别于真正的民办学校。
在转制型民办学校中，虽然“校中校”、“校中班”和彻底的转制被禁止，但是，公办学校办民校却受到了鼓励，“转制型民办学校”的规模不断扩大。据统计，我国目前共有各级各类民办学校7.85万所，在校生达1769.36万人。2001年和2002年，民办普通小学分别为4846所和5122所，在校生分别为181.84万人和222.14万人；2003年，民办普通小学增加到5676所，在校生增加到274.93万人。民办普通初中2001年和2002年分别为1915所和3089所，在校生分别为158.36万人和202.47万人；2003年民办普通初中增加到3651所，在校生增加到256.57万人。民办职业初中54所，在校生2.28万人；民办普通高中2679所，在校生141.37万人；民办中等职业学校1377所，在校生79.31万人。（注：教育部：《全国教育事业发展统计公报》，《中国教育报》2002-06-13(2)，2003-05-13(2)，2004-05-27(2)）而在基础教育阶段的民办学校中，相当大的一部分是通过“公办学校民办化”或“公私合营”等形式出现的，是转制型民办学校。
我国转制型民办教育的迅速发展，主要有以下几个方面的原因：
1 国家政策的引导和支持
为逐步建立起以政府办学为主体、社会各界共同参与的办学体制，1985-2002年期间，国家出台了一系列促进民办教育发展的政策和法规。2002年底，《民办教育促进法》颁布，标志着我国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新阶段。
在大力推进民间社会团体和公民个人依法办学的同时，政府还进一步推动并试行教育投入体制和办学体制改革。1994年，国务院在《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中，就曾针对公办学校提出：有条件的地方，可以实行“民办公助”和“公办民助”等形式；1996年，教育部印发了《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》，再次强调：现有公办学校在条件具备时，也可酌情转为“公办民助”学校或“民办公助”学校；2002年，名校办民校，作为我国民办教育发展过程中的一种制度创新而受到鼓励。一时间，名校办民校形成一股热潮，一些重点公办中学甚至将其初中部转制为民办学校。政府的政策支持加速了转制型民办教育的发展。
2 地方政府的积极推动
在基础教育实行地方负责、分级管理后，地方成为我国基础教育生存和发展的主要支撑力量。由于我国需要接受基础教育特别是义务教育的适龄人口比较多，地方政府的教育财政负担比较重，而规范的财政转移支付机制又没有形成，以县、乡为主的地方政府艰难地支撑着庞大的我国基础教育的发展，有着强烈的“减负”心态。在国家政策的引导下，地方政府迅速成为推动公办学校转制的重要力量，希望通过转制，减轻政府的教育投资压力。对一些地方政府来说，学校转制，不仅可以减轻政府的义务教育投资责任和财政压力，还可以为其带来直接的经济利益。据报道，在一些地方，转制学校收来的学费，64％留在学校，36％上交给地方政府(其中10％用作奖励开办、推动转制学校的相关人员)，[1] 这大大刺激了地方政府推动公办学校转制的积极性。
3 名牌学校的积极参与
无论是公办学校的转制还是名校办民校，都离不开一些学校的积极参与。公办名校转制的积极性，主要来自于经济利益的驱动和合理回报的诱惑。这也是我国民办教育不同于国外私立教育的一个重要特点。在《民办教育促进法》中，一方面明确规定：民办教育事业属于公益性事业(第三条)，可以享受一系列优惠政策，如新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠(第五十条)；民办学校享受国家规定的税收优惠政策(第四十六条)。另一方面为了鼓励并提高民间力量办学的积极性，同时又规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报(第五十一条)。对于公办名校来说，学校转制后，不仅可以取得合理回报，而且其收益率会更高，风险则较低。他们既有政府政策的支持，又有长期积累起来的“名校”品牌，有师资管理方面的优势和很强的生源竞争优势，更有较高的升学率。这些垄断性的优势是纯民办学校不可企及的。追求高回报正是公办学校转制和名校办民校的根本原因所在。
二 转制型民办学校的利与弊
对于各种转制型民办学校，一直存在着争论，有人赞成，有人反对，各执一辞，莫衷一是。
支持者认为，转制型民办学校在一定程度上“盘活”了名校的优质教育资源，在政府教育投入严重不足的情况下，增加了整个社会的优质教育资源总量，缓解了优质教育资源供需之间的尖锐矛盾，满足了部分家长及学生对优质教育资源的需求，也有助于应对加入WTO后来自国外教育的挑战。
反对者认为，虽然转制型民办学校有一定的积极意义，但其弊端远远大于其所带来的利益。这类民校产权模糊，会导致国有资产流失；“名校办民校”所提供的优质教育资源，只能满足部分经济能力较强家庭的教育需求，广大贫困家庭的学生很难享受到这些优质教育资源，它没有也不可能为所有学生提供一种均等的教育机会；在一定程度上，它还刺激和强化了家长的择校心态，致使择校费年年攀升，加重了老百姓的经济负担；另一方面，也造成了一般中小学校优秀生源的流失，导致恶性循环；那些真正的民办学校也受到较大冲击，出现生存危机。[2] 与其所带来的有限的优质教育资源增量相比，它对整个基础教育所造成的伤害是难以估量的。
转制型民办学校弊大于利。其最大的利，是增加了优质教育资源总量。但是，它推动了公办学校不恰当的市场化行为；不是“盘活”了公办名校的优质教育资源，而是强化了其营利和创收倾向。与国企改制不同，公办教育的转制所带来的利益是有限的，而产生的弊端却是深远的。
1 加剧了义务教育阶段的供需矛盾
以2001年和2002年为例。2001年，由社会力量举办的民办学校4846所，学生181.84万人；2002年，民办学校增加到5122所，学生增加到222.14万人。与此同时，公办学校却在反方向变化：2001年，学校47.91万所，学生11956.71万人；2002年，学校44.52万所，减少3万余所，学生11552.71万人，减少404万人。再从初中阶段的情况来看。2001年，民办初中为1915所，在校生158.36万人；2002年，民办初中增加到3089所，比2001年增加1174所，在校生202.47万人，比2001年增加44.11万人。与此同时，公办初中学校由2001年的5.81万所减少到2002年的5.45万所；在校生数由2001年的6181.03万人减少到2002年的6048.15万人，减少132.82万人。（注：《中国教育统计年鉴》，人民教育出版社2001年版，第59-91页；人民教育出版社2002年版，第63-95页）从这些统计数字我们可以看出，尽管我国民办教育的发展非常迅速，但是，这种发展却是在牺牲公办教育的基础上进行的，是以“公退民进”为特征的，这不符合老百姓的愿望，也不能从根本上满足人们对教育的需求，相反，会进一步加剧义务教育阶段的供需矛盾。
2 不符合“普九”的基本国策
进入21世纪以来，我国面临着初中生的入学高峰期，初中学校承受着巨大的入学压力，而可能采取的应对措施：一是在维持现有学校数量的基础上，通过扩大现有学校规模来满足需求；二是通过举办新的学校满足需求。由于2008年以后，初中生源会逐年减少，加之目前政府财政困难，新建学校显然不是一种经济有效的选择，可行的应对之策是加大政府的基础教育投入，促进现有学校的发展，走内涵式发展道路。虽然也不排除民间力量的介入，但是，民办教育充其量只能是公办教育的补充，不可能替代公办教育，更不可能取消政府的义务教育投资责任。依靠公办学校转制或名校办民校解决这一问题，并以此减轻政府的教育责任，不符合普及九年义务教育的基本国策。
3 制约了民办学校的发展
民办教育是我国教育的重要组成部分，是对于公办教育的补充。它的出现与发展，改变了多年来政府包揽办学的局面，形成了多元化的投资办学格局。但是，由于我国民办教育起步较晚，各方面还不成熟，竞争力比较差，与具有体制优势的公办学校和转制型民办学校相比，其发展越来越困难。据统计，1998年武汉市原有40多所民办中学，由于受到各种“转制型民办学校”的强烈冲击，大部分真正的民办学校被迫解散，所存者仅剩10多所，其中不少陷入停止招生或转向的窘境。[3] 这种现象显然不符合我国多年来的民办教育政策之初衷，有碍民办学校的发展。
4 导致学校的非均衡发展
公办学校转制或名校办民校，导致了这些学校规模的扩大，造成了生源的过度集中，破坏了生源分布的相对均衡性，影响到其他学校的生源数量和质量，进而影响到薄弱学校的生存和发展。以武汉为例：该市从1998年起出现了25所转制初中。江岸区第二初中、第六初中、七一中学等转制校每个年级都招20个班，几乎占全区生源的60％～70％，[3] 这些超大规模学校的出现与畸形发展，不仅造成了基础教育学校生源分布的严重不均衡，也进一步强化了资源配置的不均衡，致使学校合理布局和可持续发展受到影响，居民家庭教育成本上升，经济负担进一步加重。
5 造成了国有资产的流失
名校办的民校，在体制上不可能是一所完全独立的民办学校，名校与民校有着割舍不断的天然联系。以扬州中学为例，1999年，扬州中学实行转制，原初中部改名为树人学校，但却借用了原公办学校的校舍、实验室和教师，教师工资仍由财政拨款。直到2004年5月，树人学校才实现“四独立”，即：独立的法人、独立经费核算和人事管理、独立的校园校舍和独立进行教育教学。[1] 其间，国有资产的流失是显而易见的，最明显的当属作为教育事业费主要部分的教师工资。
6 改变了义务教育的公益性质
转制型学校作为民办教育是可以得到合理回报的，一些转制学校甚至公开以股份制的形式注册、登记，有公开以营利为目的的嫌疑。以扬州的育才实验学校为例，2004年6月，新建的扬州育才实验学校为股份制民办学校，注册资金1000万元。其股权结构为：育才小学名校的品牌和管理，估价为350万元无形资产，外加150万元学校自主资金，占总股份的50％；广陵电子公司(民营企业)投入400万元，占总股份的40％；广陵区教育局下属的育才投资公司投入资金100万，占总股份的10％。协议规定：在实验学校实现赢利后，三方按股份的比例取得回报。[1] 这一股份制学校显然是把学校当作企业来经营的，是一所以营利为目的的民办学校。转制型民办学校的高收费及营利特点，不仅会影响人们对义务教育公共产品或准公共产品性质的认识，而且影响人们对自身权利的合理追求，从而影响我国教育和政治生活的民主化进程。
三 对策与建议
第一，加强理论研究。我们必须重视理论研究在教育改革中的指导作用，理论必须先行，并用以指导教育改革实践。只有这样，才能使我国的教育实践少走弯路。在这方面，我们有过经验和教训，如在办学体制改革过程中，公办学校的转制和对义务教育阶段学校的拍卖，就是理论研究滞后的典型体现，并一度造成了人们认识上的混乱。虽然问题已经得到了某种程度的纠正，但其消极影响并未彻底消除。
第二，明确民办学校的产权归属。我国的民办教育是可以取得合理回报的，这就使得民办学校产权的明晰非常重要。转制型民办学校因其出资主体的多样性，产权关系往往十分复杂且比较模糊，特别是以名校名义举办的民办学校，由公办名校投入的资产、所占股份，是属于国有资产，还是属于学校的财产？是否可以得到合理回报？这些都是必须予以明确的问题，否则，就会引起认识上的混乱。
第三，确定合理的收费标准。无论是名校办民校，还是其他各种类型的转制型民办学校，实际上都是“公”、“民”兼有，都是以民营机制进行运作，实行多渠道筹资，其收费标准也随之提高。不可回避的问题是：收费标准如何确定？是根据学校的办学成本收费，还是以体现供需关系的市场价格收费？是全成本收费，还是根据民间资金所占比例适当收费？固定资产投入应该如何折旧？合理回报的比例是多少？年回报率多少？等等。所有这些，只有做出明确具体的规定，并对其进行必要的监督，才能从根本上规范各个民营学校的办学行为。
第四，警惕市场化、产业化对基础教育办学理念的不良影响。坚持基础教育投入以政府为主，在政府财力不足的情况下，应该鼓励社会力量和私人办学，作为政府办学的补充，但绝不能借此为政府减轻教育投入的责任。同时，任何一项政策的出台，都必须经过充分的可行性论证，广泛征求各方面、各阶层群众的意见，以获得广泛的群众基础，这是科学决策和提高政府政策公信力、执行力的关键，也是从根本上推动我国教育事业发展的关键。