高新园区在推动区域城市化进程中的机制研究——以苏南开发区为例，本文主要内容关键词为：苏南论文,为例论文,园区论文,进程论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国经济技术(高新技术)开发区自上个世纪80年代初兴建以来，已由探索阶段进入较规范化全面发展阶段。十多年来，开发区通过“外引内联”、“产品扩散”、“加工合作”和“示范媒介”等作用，使国外的先进技术、管理经验、资金和设备等直接为我所用，为所在城市的经济发展增添了后劲。进入20世纪90年代，许多城市通过开发区建设，在很短时间内完成了产业和人口的集聚，实现了城市地域空间和人口规模的跳跃性增长和产业结构的转型。一些开发区成为城市的新市区(如上海浦东、厦门海沧、大连新市区、无锡新区、苏州新区、天津滨海新区等)，有的成为现有城市外围具有相当人口规模的新市镇(如宁波北仑、珠海西区)，或者成为一个新城市(如洋浦)。与此同时，沿海许多重点开发区纷纷走上了城市化发展的轨道，一方面继续完善“九通一平”和积极招商引资；另一方面自觉程度不等地开始进行城市化建设和城市化管理。沿海开发区所在的城市以及各区域范围内(以珠江三角洲、长江三角洲以及环渤海湾地区为主)，城市基础设施建设成就斐然，一、三产业发展势头强劲，城市产业结构调整渐趋深入，农村城镇化进程显著，整体城市化水平在短时间内得到大幅度提升。
国家高新区，无论是设立在作为区域经济中心的大城市，还是设立在经济欠发达区域的中等城市，经过十几年的建设与发展，无一例外地对区域经济增长和社会发展做出了显著贡献。国家高新区在城市的开放经济环境中，充分整合和发挥了城市技术创新资源优势，推动了城市产业群的升级和结构调整，并通过建设新型城市社区，为城市的现代化建设提供了样板与模式。由于在这一城市化过程中开发区建设起了决定作用，因此，以开发区为先导带动区域整体城市化的道路，已经成为当代中国极富特色的城市化模式之一，可以把这种方式称为“开发区模式”。
一、高新开发区区域城市化的发展过程与模式
1.苏南开发区城市化发展的过程
从我国第一批开发区的创设开始，以苏南地区为代表的沿海各开发区的发展历程，基本可概括为如下四个阶段：
第一阶段，创设与成型阶段。大多数开发区主要通过灵活务实的策略，逐步发展成为一个外向型的工业化新区。在起步期，各开发区利用国家和地方赋予的政策优势，包括税收政策、外汇政策、土地政策以及一定的独立行政权限，形成和保持在资金、技术、体制、管理等方面的优势，使经济充满活力。主要表现为经济总量的持续高速增长，城市化用地规模的迅速扩大，土地、人口性质的转化等。
第二阶段，各开放地带优惠政策不断趋同，各开发区需要创造新的优势拉动经济继续攀升，建设成为具有“窗口”功能的体制改革综合试验区。进入成长期，由挖掘政策优势开始向创造体制优势转移。主要措施包括转换政府职能，改善和提供优质服务；确保硬环境设施供应水平；提供低成本的生产经营环境；健全市场体系，努力营造开放的市场环境；建立仿真国际环境，与国际经济接轨，使区域经济置于国际经济全球化的背景之下等。这一阶段是苏南开发区上质量、上层次的核心阶段。
第三阶段，开发区经济已经高位运行，必须通过城市化功能开发，实现多种形式的发展，达到经济增长方式的转变与创新。目前，苏南地区的多数开发区正处于这一阶段。进入转型期，必须努力实行经济增长方式的转变与创新。首要的原因是开发区要摆脱经济对跨国资本的依附性，由注入式经济增长过渡到自我协调发展轨道上来。此阶段的开发区，作为一类特殊的经济发展单元，呈现出非城市化的工业化特点：即与快速工业化相伴生的却是非常缓慢的城市化现象。这种状况是开发区在来自国内的政治、投资区位决策力量还不强时，在跨国资本作为主要力量作用下形成的初始状态；是经济全球化潮流中，跨国资本在世界范围内创造新型城市等级体系的结果。
可以预见的第四阶段，必须从城市经济与农村经济两个方面出发，寻找在大环境中所担任的角色，在新的使命面前重新定位，从而实现可持续发展。进入发展的成熟期，苏南各开发区在经济建设与技术引进方面的阶段性使命基本完成，区域整体发展上了一个新水平。这时的开发区经过持续的空间扩张和大规模的开发建设，其一直落后于工业化进程的城市化水平得到了新的发展机遇，同时也被各开发区提到了重要的战略发展规划上来。调整发展目标，紧密依托母城，在行政、产业、文化、空间上全面与城市协同发展，已成为各开发区共同面对的重要课题之一。
2.苏南各开发区带动区域整体城市化的基本模式
自2000年以来，苏南地区区域整体的经济与城市化水平得到了空前发展，开发区在这一过程中起到了主导性的关键作用。经过十多年的发展，苏南地区已经初步建立起了以开发区为主导带动区域整体发展的城市化模式：即在区域整体城镇格局之中，以若干经济增长点的形式强力促动周围地域城市化发展的模式。具体表现为以下三个主要方面：
首先，苏南开发区在外资大量涌入下所发生的快速城市化呈现紧密依托现有城镇体系关系，大、中、小城镇齐头并进、协调发展的态势。同时，开发区的兴建加剧了苏南地区本来就十分密集的城镇密集度，使区域内城市网络的形成由此进入加速阶段。虽然苏南城市沿沪宁线主要交通轴呈带状分布，但在整体区域范围内可以认为苏南地区已发展成为较为典型的网络状城镇群结构模式。
其次，从人口城市化的角度观察，苏南地区由于各开发区的兴建而创造了大量的就业机会，不但缓解了当地农村剩余劳动力转化的问题，还吸收了大量区外、省外的自发性迁移人口，使这部分人不但改变了职业而且离开了农村，是“离土”又“离乡”的转变，构成了当今中国城市化过程中一个十分重要的组成部分。
第三，城市化在土地利用与景观上的变化，主要体现在两方面：一是农业用地特别是耕地锐减；二是城镇建设用地特别是以开发区为先导的扩展面积迅速扩大，使大量农村景观逐渐转化为富有特色的新型城市景观。
二、高新开发区驱动城市化发展的内在机制
1.开发区自身区域的城市化
开发区建设的过程本身就是城市化的过程。首先，开发区地域上的农村人口失去农业用地，从户籍上转化为城镇人口，而随着开发区经济的发展，也使这部分人口的生活方式迅速向城市生活方式转变。其次，开发区的基础设施建设遵循的是高起点的城市建设标准，划入开发区的土地在硬质空间上已不可逆地转变为城市化地区。第三，也是最重要的一点，开发区经济结构以二、三产业为主，传统的第一产业所占比重很少，具有标准的城市经济的特征。同时，由于开发区是产业聚集区，它必然会引起外部人口的聚集，使城市化在人口规模上迅速扩大。因此，开发区的建设无论从量上还是质上都是一个不可逆的城市化过程。
2.开发区带动周围农村地区的城市化
“集聚—扩散”、“支持—带动”是开发区与周边地区动态关系及作用机制的基本模式。开发区的发展离不开周边地区乃至更大范围农村地区的集聚支持，开发区日益大规模的开发建设和不断增长的综合实力通过扩散作用推动周边地区的进化发展。首先，开发区建设带动了周边农村、城镇以道路交通为主的基础设施投资。各开发区在开发初期，以巨大资金投入到“九通一平”建设中去，开发区建设的大市政建设不仅对开发区基础设施建设是支撑，对开发区周边的农村和城镇也是发展机遇，大市政建设带动了这些地区的城镇、农村的配套道路交通等基础设施建设。同时，随着开发区及边缘区经济的活跃和工商业的繁荣，必然使当地财政收入增加，为改善环境和进行基础设施建设提供了必要的资金。其次，开发区建设使得周边地区第二产业、第三产业经济活动显著增加，就业人口在三次产业间的分配比例发生变化，第一产业从业人员的比例逐渐下降，第二、三产业从业人员的比例逐渐上升，就业结构逐步具备了城市经济的特征。第三，开发区的建设和发展使周边农村地区的社会环境发生了改变，教育、医疗卫生条件也得到相应的改善，人民生活水平和质量、农民年人均纯收入及劳动力素质等都得到较大的提高，人们的生活方式和价值观念也逐渐向城镇转化。
3.开发区带动周边区域的整体城市化群
苏南地区及时抢抓机遇，特别是苏、锡、常建立了国家级高新技术开发区。昆山先自费开发，后也被国家承认为国家级开发区，张家港建成江苏省唯一的国家级保税区，中、新合作开发的工业园区也在苏州建成。整个苏南地区开发区已连成一片，过去分散的乡镇企业也开始向工业区集中，由围城到进城，推动了新一轮的城市化进程。大、中、小城市已几乎连成一片，形成了典型的“苏锡常城市圈”，它与龙头上海和“宁镇扬城市圈”以及“环太湖城市圈”组合在一起，正构成我国密度最大的城市群。城市群的本质内涵是多城市化、都市化和一体化，城市群的演变是推动区域经济发展的一个重要动力，也是促进区域经济一体化的重要物质基础。开发区在构建区域城市化群的进程中起到了举足轻重的作用。
三、高新开发区驱动城市化进程模式的基本特征
1.城市化的跳跃性和快速性
中国的经济技术开发区一般是在城市外围划定一定面积的区域，并从户籍上将其区域内的农村人口转化为城市人口，这就使开发区驱动的城市化在城区扩张和人口规模上往往表现出跳跃性的特征，这一特征在开发初期及扩展期表现尤为明显。以苏州新区为例，1994年枫桥镇并入使新区的面积从16平方公里调整到52.06平方公里，人口从2.14万人猛增到7.39万人。又如无锡新区经过几次行政区划调整，目前所辖无锡高新区、无锡新加坡工业园、无锡出口加工区等若干园区和四个镇、三个街道，面积200平方公里，户籍人口24万人，常住人口38万人。每一次行政区划调整都使城市的面积呈现一次跳跃性增长。开发区优越的发展条件和高速度的经济发展也决定了城市化的高速度特征。首先，经济技术开发区一般设在省会城市、地区经济中心城市或交通枢纽地带，所在地区经济发达，工业基础雄厚，工业生产门类齐全，交通便利，区位优势明显，发展潜力大。其次，开发区以兴办高新技术企业和出口创汇企业为主，并且具有良好的科技创业和科技生产环境，开发区普遍建立了科技创业“孵化器”、“科技创业中心”，设立了科技风险基金等，以扶持高新技术项目的开发和研究。这些具有创新能力的行业及其空间聚集使开发区成为强大的增长极，经济增长率先发生在增长极上，然后通过各种方式向外扩散，对整个经济发展产生影响。第三，优越的投资政策和良好的法律环境也使开发区对各经济要素产生了巨大的吸引力。根据城市增长的循环累积因果原理，工业城市发展到资源接近充分利用时，其增长就决定于它聚集资金、劳动力等生产要素的能力。因此，开发区得天独厚的条件决定了其经济增长和城市化的高速度。
2.城市化的外驱性和不稳定性
开发区的启动并非区域内部自发动力作用的结果，而是在相关政策引导下，主要依托外部资金等要素投入而驱动。其发展的过程也强烈依赖于外来资金、技术、人才等要素的集聚，而这些经济要素的主导权往往不在开发区的内部，它们的流动也受许多外界因子的干扰。因此，伴随开发区发展的城市化过程也带有鲜明的外驱性特征。这种外驱性同时也带来了城市化过程的不稳定性。例如，有个别开发区由于不注意培养产业的内部增长点，发挥区域内部动力和社会资源，在短暂的辉煌之后迅速衰落，快速集聚起来的城市经济要素以更快的速度流失，城区从空间上虽仍保留城市的形式，但从人口规模、产业构成等方面却产生了倒退现象。
3.城市化过程的人为性
开发区驱动的城市化并非自然形成的，其区位选择、产业形式再到管理形式等等都渗透着开发者的主观意志。一方面由于开发区的创建往往经过了科学的论证和规划，并有国家和地方相应的资金投入做保证，开发区往往成为现代化的城区，代表着城市发展的先进方向。当然也有可能产生另一个反面，由于人的有限理性，导致个别开发区或摊子铺得过大，或项目选择不当，经济效益低下，未进入成熟期即处于衰退状况，所谓开而不发的开发区，既不能带动周边地区的城市化，自身也成为缺乏人气的低密度城市化地区，浪费了大量的土地和资金。
4.经济增长模式的单一性
许多开发区的发展目标和初衷是为了集聚先进的生产要素，培育新的经济增长点。例如，某些开发区的建立的初衷并非以吸引城市企业外迁为主要目的，而主要是为了吸引外资、发展高新技术产业，实现工业结构的高层次更新。这时开发区的一切建设往往是为产业和经济的发展服务，并非为城市化服务。因此，开发区经济结构一般比较简单，发展模式单调，主要以第二产起步，随后带动房地产业发展，往往缺乏相应的商业等服务设施，出现有城无市的城区格局。不过，随着十几年发展经验的积累和各开发区对城市功能的重新定位，近年来各开发区都开始了注意多样化的发展，在继续重视第二产业发展的同时，加快了旅游、商贸、金融等第三产业的发展步伐。同时对城区发展的内在动力机制进一步开拓，拓宽了城区生活、服务等其它功能，未来开发区驱动城市化发展的模式将呈多元化趋势。
5.基础设施建设的高标准
城市基础设施建设是城市化的基础。出于招商引资的需要，各开发区从建立之初就致力于高标准、高起点的基础设施建设和完善。各开发区的供(排)水、供电、供气、供热、通讯、道路能力等都达到较高水准，且使用价格低廉。区内信息发达，开发区都联通了国际互联网，实现了通讯和信息与国际接轨。处于经济发达地区的开发区，还具有得天独厚的人才优势，有高水平的科技人员和高素质的技术工人可资录用。这些都为开发区建设现代化的新城区提供了良好的硬条件。
四、高新开发区驱动城市化进程中需要重点解决的几大问题
中心城区与开发区城乡发展之间仍存在着非均衡性的特征，这也正是高新开发区驱动城市化进程中需要重点解决的几大问题：
1.就业制度与政策的差异
一是劳动力市场不统一，政策待遇不公平、重城轻乡，劳动就业的信息不对称。二是农村劳动力素质普遍较低，要素流动不充分。三是农村劳动力转移环境不够宽松，特别是在社会保障制度不健全的情况下，农民对土地的依附情况难以改变。同时，被征地农民就业不足、保障有限，也是开发区需要解决的一个突出问题。
2.社会保障制度的差异
目前，老城区已形成较完备的社保体系，而开发区内农村社保仍是薄弱环节。一是农村居民养老保险参保率需要进一步扩大，保障实际发放水平远低于社会平均消费水平。二是以大病统筹为主要形式的农村合作医疗，补偿率和补偿额都偏低。一些“因病致贫”、“因病返贫”农民的基本生活得不到保障。三是地区间保障水平差距较大。
3.社会事业政策的差异
农村地区社会事业靠政府举办，政府、企业和农民二者共同负担。由于财税体制和农村产权制度改革，乡镇的负担能力下降，农村教育、科技、卫生、文化、体育等社会事业的投入与老城区相比差距显著。
4.行政管理体制的差异
相对于老城区，新设开发区一般都实施新的管理体制，而对于区内所辖农村一般还实行原来的农村管理体制，与中心城区的融合还不够。特别是在远城地区依然实行镇、村管理模式，镇、村经济功能强大，但社会管理功能相对薄弱。同时，城市分级管理体制也有待进一步完善。
5.农民收入水平的差距
农村居民的收入与经济增长不尽协调，城乡收入差距有进一步拉大的趋势。以无锡新区为例，2005年农村居民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比为1∶1.7左右。
五、高新区在区域城市化进程中辐射带动作用的功能及路径
1.开发区是整个国民经济或一个地区经济增长的龙头
无锡新区经过十多年艰难困苦、玉汝于成的“一次创业”，现已成为无锡市重要的经济增长极、对外开放的窗口、科技创新的基地，成为全市发展速度最快、发展成本最低、产业层次最高、集约程度最强的经济板块，对全市经济社会发展发挥了显著的示范带动作用。主要经济指标保持年均30％以上的增幅。无锡新区以占全市3％的土地、4％的人口、5％的水电消耗，创造了全市17％的工业产出、13％的财政收入、1/2以上的进出口总额和1/3以上的到位外资，平均产出强度达到每平方公里30亿元，平均就业密度达到每平方公里6000人。
苏州工业园区已形成了国际化、工业化、城市化三大优势，成为国家级对外开放和对外交流的窗口，成长为长三角经济圈最重要的进出口加工基地和技术产业基地，拥有中国最成熟的产业集群之一、最先进的物流制度和系统，甚至具有支撑长三角经济圈产业枢纽的区域功能基础。
经过近十年的开发建设，常州高新区已成为常州市最大、最富活力的经济增长点和对外开放的主要“窗口”、最大的高新技术辐射源和产业基地。
2.开发区是高新技术、现代管理的引进、聚集和辐射地
无锡新区先进制造业实行“聚焦集群”战略，主攻三大重点产业集群、三大新兴产业集群、八大高新技术产品群，加快形成以国际制造业为主导、高新技术产业为支撑的国际制造业基地核心区。强力推进三大产业集群建设：集成电路产业集群、液晶产业集群、汽车零部件产业集群。加快发展三大新兴产业集群：以IC设计为主的软件产业集群、以光通讯产品为主的光电产业集群，以太阳能产品、节能产品为主的新能源产业集群。重点扶持新型电子元器件、硬磁盘驱动器、新型数码产品、生物医药及精细化工、数字化办公设备、新材料、新型机电设备及智能化仪器仪表等八大高新技术产品群。
3.开发区是新的政府模式的探索区
开发区从一开始就是按照市场经济的要求，构建新的政府运作模式，一般采用“小政府、大社会”的行政管理体制，推动政府行政模式从计划经济体制下的“管理型”向现代“管理服务型”转变。同时，为招商引资需要，各地都赋予开发区优惠政策、优先试验和相对独立的行政决策权，新体制、新观念有利于打破在旧的体制下城市经济运行过程中已经相对固化的利益分配格局，从而降低城市化的成本。多年来，无锡新区一直按照“小政府大社会，小机构大服务”的路子运作，其高效率、快节奏、低成本在投资企业中有口皆碑。无锡新区于2001年初从改革干部人事制度着手，大力推行“行使政府职能，实施企业化运作”的开发区管理新模式、机构改革和干部人事制度改革，促进了服务环境的进一步改善，虽然机构减少了，人员精简了，但是节奏加快了，效能提高了。服务就是天职，投资者的需要就是第一信号。“行使政府职能，实施企业化运作”造就了一个精简、高效、廉洁的“蓝领机关”。
4.开发区城市化进程中的服务业发展
无锡新区“十一五”期间将围绕创新型国际化科技新城建设，进一步加快现代服务业发展，坚持先进制造业和现代服务业互动并举，重点发展生产服务业，大力培育新兴服务业，全面提升传统服务业，全面打造“三个中心、三个区”的现代服务业基地，即：现代物流中心、创新研发中心和特色商贸中心，国际商务集聚区、社区服务示范区和吴地文化展示区，形成特色鲜明、功能完善的现代城市服务业体系。
5.开发区城市化进程中的社区建设
苏州高新区枫桥街道，为加快推进城市化进程，坚持社区建设优先，主要采取了以下措施：一是加速未建社区的筹建和选举，力争上半年全面完成7个社区居委会的组建工作，并在进一步完善各项硬件设施的基础上，强化社区的软件建设，丰富社区服务工作的内涵，建立各项管理和考核制度，使社区建设走上规范化、制度化、科学化的轨道。二是全面实现撤村建居和社区股份制改造，完成农村组织形态向城市社区组织形态的转变。三是加快推进动迁小区建设，力争10月底前7个动迁小区全部竣工建成，并实施对枫秀苑等老动迁小区的改造。四是加强城市化管理。积极探索二级政府、三级管理、四级网络和以块为主、条块结合的管理模式，进一步实行城市管理竞争上岗；继续推行城市维护市场化运作，并进一步扩大市场化运作范围和内容；认真抓好城市环境长效管理，完善落实长效管理制度和工作机制，以进一步提高城市化管理水平。
6.开发区城市化进程中的农民问题
苏州高新区为加快农村城市化、农业工业化、农民市民化进程，在2005年重点完成了农村十项实事，以切实促进农民增收，改善农民生活质量，将富裕和实惠带给农民，并力争将全区的农民转化为市民。同时，以富民为宗旨，坚持全面、协调和可持续的发展观，坚定不移地实施产业提升、城市建设和生态保护并重的发展战略，努力实现经济与社会、人与自然的协调发展，提高中心城市竞争力；注重统筹兼顾，促进经济与社会、城市与农村、东部地区与中西部地区、人与自然的协调发展，全面提高人民的物质文化生活水平和健康水平；大力发展社会事业，完善社会保障体系，维护群众利益，保持社会稳定，早日把高新区建设成为“山川秀美、经济繁荣、科教发达、生活宽裕、法制健全，社会文明”的人间新天堂。
7.开发区城市化进程中的城市规划问题
苏州高新区为高起点、高标准规划建设西部地区城市，提升城市整体品位，在国家建设部网站上以网上国际招标的形式，对环湖地区的城市设计进行了国际方案征集。5家全球著名设计公司的方案成为候选方案。方案通过向社会各界征求意见、市民投票、专家论证等方式，在综合各家设计方案长处的基础上，最后选定了西部地区城市规划方案。根据总体规划，建成后的环湖地区将是以生态环境为基调，融自然山水和城市建设为一体，富有真山真水园中城特色的湖滨新城。
无锡新区委托深圳市城市规划设计研究院在充分研究论证，反复讨论修订的基础上，编制完成了“200平方公里无锡新区分区规划”。这次规划紧紧围绕新区“十一五”国民经济和社会发展规划纲要中提出的“一城四区”的目标定位，即要把新区建设成为以产业特点鲜明、区域功能完善、人文环境优越、经济社会和谐为主要特点的长三角领先、国内一流、国际上有影响的创新型国际化科技新城，成为国际先进制造业集聚区、国家科技创新先导区、苏南国际物流集散区、和谐宜人新无锡样板区。
8.开发区城市化进程中的拆迁问题
城市化是现代化的重要前提，拆迁是推进城市化必不可少的重要手段。如镇江新区，2003年和2004年基础设施投入达20.7亿元，是前10年总和的1.39倍，新建道路总长51.1公里，是前10年总和的1.12倍，新建了污水处理厂、垃圾中转站、停车场和公用管架等配套设施。大拆迁明显改变了城市面貌，拉开了15平方公里的发展框架，全面实施了“六路整治出新”、大港河综合整治和通港北路新建工程，新建了金港大道、港中南路、五峰山路等市政主干道，中心商贸区中组团全面开发，国际会议中心、市第一人民医院新区分院、外商投资服务中心等项目即将竣工，出口加工区配套设施、五星级宾馆、海德高档住宅小区即将开工建设，金港花园、江南世家、沃得第一城、四季经典等住宅小区全面开工建设。
9.开发区城市化进程中的失地农民安置问题
城市化的加速发展以及各类开发区的大面积征地使失地农民的数量急剧增加。失地农民城市化的“苏州试验”成为各地学习的成功典型。政府对失地农民的补偿，在上世纪90年代一般采用一次性“买断”方式，结果是“钞票用光，集体上访”的事情屡屡发生。在这样的背景下，苏州市颁布了《苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》，通过在全市范围内全面实行土地换保障政策，将“使被征地农民做到‘不失业、不失利、不失财’，顺利实现由农村向城市、农业向非农、农民向市民的转变”。
10.开发区城市化进程中城乡一体的社会保障体系
城市化进程中，苏州农村社会保障体系的试点步伐由缓而疾。苏州试点除了在失地农民的养老保险、失业保险、医疗保险方面有所突破外，还涉及到征地补偿费用的调整和失地农民的再就业培训。苏州目前已经形成三条社会保障线，即农保、城保和被征地农民基本生活保障，将来的方向是能够将这三条线逐步并轨，为统筹城乡发展、推动城市化进程添加砝码。
六、高新区在推进区域城市化进程中的经验总结
通过上文对高新区在推进区域城市化进程中城乡统筹实践过程的分析总结，可以得到如下几条结论：
1.政府是推动城乡统筹的主体
开发区的实践表明，统筹城乡经济社会发展，政府是行为主体。政府职能应由经济建设型向公共服务型转变，相应财政也要政策由投资性财政向公共财政转变，建设公共服务型政府既是市场化改革的客观要求，也是工业化发展进入中期阶段的必然选择，同样是政府实施城乡统筹的行为取向。政府缺位或仅仅通过市场机制来配置资源，资本、土地、劳动力、技术等要素很难流向效率较低的农村地区。换言之，开发区统筹城乡发展的本质是在遵循市场经济发展规律，确保效率优先的同时，通过政府统筹行为取向，调节收入分配格局，调整城乡利益关系，改革城乡二元结构，政府在其中要发挥主观能动作用。因此，必须转变职能，调整政府行为，改善政府工作效率，提高政府服务质量。开发区的政府一般较之老城区更符合上述特点，因此，开发区的政府行为是推动城乡统筹发展的关键因素。
2.产业是城乡统筹发展的基础
实施城乡统筹方略，基础是产业发展，要具备“工业反哺农业、城市支持农村”的能力。这里所说的产业具有多重性。从国家层面而言，要形成多种产业并行发展，高、中、低技术齐备的产业、产品体系。对区域经济发展而言，产业发展、产业转移和产业聚集要结合进行。只有产业发展，特别是二、三产业发展到一定程度，其增加值占全部GDP的比重达到相当份额度，才具备城乡统筹的经济实力。就苏南地区而言，早期乡镇企业发展有坚实的基础，非农产业发展较快，在推进城乡统筹协调过程中，就能够比较好地解决农民的就业问题。随后高新产业园区、外资、合资和农村个体私营企业实现跨越式发展，才更有条件为农村地区提供更多公共品，加快农村社会事业发展。如果没有以产业作为发展基础和支撑，没有经济总量的扩张，城乡统筹就是一句空话。而高新技术开发区是现代高新技术产业的集聚区，为城乡统筹发展提供了强有力的产业支持。
3.改革是城乡统筹发展的动力
从根本上说，推进城乡统筹发展，是城乡、工农、区域利益格局的调整，城乡二元体制障碍的破除，也是一场深刻的社会经济制度的革命。因此，要从国民经济发展大局出发，通过一系列的正式和非正式的制度安排，利用大量的过渡性中间制度，致力于在长时期内使经济持续稳定增长，为城乡统筹提供制度基础。要调整收入分配格局，把更多的资源尽快投向农村，投入到农业增产、农民增收和农村社会事业发展上来。改革制约城乡统筹发展的体制性障碍，促进资本、人才、技术等要素向农村流动。同时，采取非均衡的发展战略，促进资源要素在更大范围流动，提升工业化、城市化和农业现代化水平，为城乡统筹的制度创新提供更广阔的空间。高新产业开发区往往都是各项改革的实验区和先行区，这就为城乡统筹发展提供了动力源泉。
4.循序渐进是统筹城乡的客观规律
理论和实践都表明，城乡统筹具有阶段性特征。苏南地区，在上世纪80年代中期人均GDP刚到800—1000美元时。所谓统筹城乡还是初步性的，主要是通过乡镇企业发展以工补农、以工建农，扶持农业产业发展。到了90年代，人均GDP达到2000—3000美元时，此时苏南地区的产业结构第一次升级已经完成，工业化进入中后期发展阶段，具备了进一步城乡统筹的前提，城乡统筹才有了更加坚实的物质基础，也有条件加大改造传统农业，增加对农业和农村的扶持力度。而现阶段苏南人均GDP已经超过5000美元。这个时期，政府推动城乡统筹的自觉性和主动性进一步增强。政府行为已开始由产业支持向关注社会公平转移，致力于消除城乡、工农和区域差别。因此，推进统筹城乡经济社会发展，必须尊重经济社会发展规律，不能一蹴而就。苏南开发区的人均GDP更高于整个苏南地区的平均水平，因此开发区的城市化水平理应走在其他地区的前列。
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