我国大学行政权力分配中的问题与改革策略，本文主要内容关键词为：行政权力论文,分配论文,策略论文,我国论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2004)03-0035-05
一、大学行政权力的特征与分配模式
1.大学行政权力的特征
行政权力是政治权力的一种，通常是指国家行政机关的权力，是指国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。[1]像国家行政机关一样，社会组织也有其行政权力。大学作为一种社会组织，通过履行管理职责的行政机构和行政人员施行其行政权力。
作为社会机构之一，大学与其他社会机构行政权力的表现形式有其共性的一面。其中，以下三个特征显得分外突出：(1)强制性。这是行政权力的首要特征。作为实现特定目的的执行力量，行政权力通过命令、指示、决议等作用方式要求被管理者服从与执行，如果这个意志被违抗，强制性就会显示其力量。当前，许多大学的办学理念往往就通过系列指标的形式在办学过程中被强制贯彻。(2)一元性。行政组织大多采用首长负责制的领导原则，集中与统一是行政权力发生作用的内在要求。表现在高等学校，存在着一个包括最高行政首长及其执行和监督系统的行政权力核心。(3)层级性。这是行政权力的结构特征，也是科层制组织形式的共同表现。行政权力的运行是自上而下层层放射的，每一层次拥有不同的权力，而且，这种权力的等级是以制度化形式保证的。中国大学的校部机关、院系便体现了这个层级性。
大学是一个以知识为核心的特殊社会机构，其行政权力具有自身的特点。首先，大学行政权力具有整体性。与学术权力通常关注学科和专业的发展相比，行政权力的目的、运行方式及其结果都表现为从大学的整体利益出发，以保证整个组织协调有效的运行。其次，行政权力主体与学术权力主体具有复合性。在很多情况下，校长、处长、院长等在大学行政权力系统中占据重要行政职位的人员，同时又是学术领域中声名显赫的教授或学科带头人。学术权力和行政权力是两种不同性质的力量，这种复合性有时使两者处于矛盾的状态。再次，行政权力贯彻的弹性。大学是一个相对自由松散的学术联合体，学术自由与学科发展的内部逻辑有时与行政手段相对抗，从而削弱了强制性的行政力量。
2.大学行政权力的分配模式
高等教育系统就其主要权力形式来说，是学术权力与行政权力构成的二元权力结构。[2]从学术权力与行政权力这两种基本的权力形式之间的关系角度来看，大学的决策管理模式大致可以分为三类：(1)学院模式。这是以学术权力为中心的模式。(2)科层模式或官僚模式。这是以行政权力为中心的模式。(3)复合模式。这是对两种权力的整合。无论是哪一种权力形式占据主导，高效率的行政管理系统始终是办好一所大学不可或缺的保证。
尽管发达国家的大学权力分配模式各有特点，但是，分析其行政管理结构，人们不难发现，它大多存在着行政权力核心。其行政权力的主体结构自上而下一般由学校董事会或者评议会、校务委员会→校长及其他高级行政人员→院长、系主任及其他行政人员构成。董事会（或评议会等）是最高决策和权力机构。如美国大学的董事会拥有很大的权力，学校的重大决策，包括学校高级行政人员（包括校长、院长）和教师的聘任，学校的财产和财政管理，均属董事会的权限范围。校长是学校法定的最高行政首长（英国大学实行副校长负责制），对董事会负责，管理学校日常行政事宜。美国的高等教育是分散的市场模式的典型，美国的大学校长不仅是学校的管理者，还有筹措经费的职责，因此被称为“揽钱人”。大学校长之下设有许多学校行政部门，高级行政人员协助校长处理学校大量的行政事务。因此，这一级的行政权力也相当集中。大学办学目标的实现依赖于基层组织。因此，大学的行政权力或多或少必须下放到各个院系，院长、系主任是院系一级的最高行政首长。值得指出的是，作为院系一级最高行政首长的院长或系主任，通常也是该院系最主要的学术带头人，学术权力与行政权力的矛盾在他们身上得到明显的体现。
二、我国大学行政权力分配的特征与问题
1.我国大学行政权力的基本特征
从各种权力的构成与运作方式来看，我国大学的内部管理大体可划入以行政权力为中心的模式。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”1989年之后，高等学校的领导体制又逐步改为“党委领导下的校长负责制”，与此同时，高等学校内部设立学术委员会，以促进学术权力地位的提高。但是，从实际运行来看，我国高等学校内部基本上还是依靠行政权力管理大学，学术权力的作用并没有得到很好的发挥。
从管理的从属关系上看，我国大学以行政权力为中心的管理模式是与国家的高等教育行政管理体制相对应的。我国政府教育行政机构具有管理高等教育的各种职能和权力，并要求高等学校内部设置相应的组织机构与其衔接，以贯彻其指令和指导。这个管理体制促成了高等学校内部的现行管理模块的建立。由此可见，我国大学的行政权力在某种程度上是国家权力的延伸，或者说，它实质上是政府和教育行政部门的管理权力在高等学校内部的贯彻、执行和反映。因此，在阐释和剖析我国大学行政权力的时候，不可避免地会涉及政府与高校的权力分配关系。
2.我国大学行政权力分配面临的难题
中国的高等教育将进一步对外开放，各个层次的高等院校将按照WTO的规则进入市场，参与竞争，它对我国现行的高等教育行政管理体制造成不容小觑的影响。
(1)国际竞争对我国高等教育宏观行政管理体制的冲击。近几年来，尽管扩大高校自主权的呼声越来越高，“中央与地方共管，地方管理为主，高校面向社会自主办学”的高等教育体制改革也取得了显著的进展，但是，从总体上看，市场的渗透和高校的自主仍受很大的限制，与高等学校独立运营法人实体更是相去甚远。这是我国当前高校行政管理体制改革面临的现实矛盾。
根据GATS的规定，除非是得到政府特别支持（例如军事、警察、政治和党校等特殊领域的教育和义务教育），其他所有需要交纳学费与带有商业性质的教育机构和当事人，都包含于教育服务贸易的范围之内。[3]也就是说，在市场开放的教育服务贸易体系下，除非是军事院校等涉及国家安全和教育主权的事业单位，一般高校都要进入市场公平竞争，它们不能指望从政府或行政部门那里得到不合理的保护，同时也没有义务去履行政府的公共职能。换言之，政府与高校属于两种不同的组织类型，政府作为公共行政机构不能参与WTO的教育竞争，更不能使用公共权力偏袒公立高等学校。高校作为独立经营的法人实体，应当享有充分的自主权，直接参与市场竞争。这种非歧视性原则和政校分开原则显然对当前我国高等教育强调以政府为中心的行政管理体制构成了极大的冲击。
因此，政府与大学权力分配关系的重构将成为我国高教管理体制改革的焦点，也是大学内部行政权力分配关系调整的基础与前提。
(2)我国大学内部行政权力结构中存在的问题。在大学这个强调以学术为中心的系统中，行政权力的发挥原本就受到学术自由的制约。在国际竞争的背景下，它又要经受增加开放性与透明度的严峻挑战。
第一，行政权力的科层制与开放、透明的结构性矛盾。我国大学的行政权力结构是一种金字塔型的科层制结构。它以严格的等级制度为依托，以科层化的方式自上而下渗透长官意志，维持高校内部管理系统的正常运转。
尽管科层制管理模式有利于形成机构内部统一的目标和行动，但是，它或多或少带有自我封闭的特点。从某种角度说，强调上下层级关系的科层制特性是与开放性和透明度原则相抵触的。众所周知，开放性原则和透明度是公平竞争的两个基本原则，它要求行政权力的行使和运作公开化和透明化，接受公众和其他机构的有效监督。同时，决策管理的公开与透明还要求建立相应的民主参与机制来协调多方权力和利益的分配关系。但是，层级性的科层制度对增强透明度存在结构性的障碍。一方面，行政权力真正产生效用需要经过若干环节，其中任何一个环节的阻塞，都有可能导致信息的失真与过时；另一方面，在一种支配——服从的上下级层次体系中，很有可能导致权力的顶部聚集，或者经过多方的“折射”而“衰减”，而且越往下层这一弊端越严重。因此，它对高校参与有效竞争难免产生消极的作用。
可见，在一个强调学术主体自主性的高等学校系统中，科层制泛滥的管理方式显得过于简单和僵化。
第二，传统的组织文化和官僚作风对行政权力高效运行的羁绊。行政权力具有强制性的特征，它依赖于规章制度下等级组织的构建，以及对组织等级的遵从。行政权力的运动呈自上而下的放射状结构，具有极强的辐射能力，它的无限延伸很有可能导致权力的垄断、割据与失衡。高等学校行政权力在很大程度上也具有官僚组织模式的特征。高等学校行政权力的主体依赖于建立在科层基础上的规章制度所赋予的权力，他们强调其成员对组织的忠诚，对等级权力的服从，其结果导致了被管理者沦为“权和事”的附属物。
大学行政权力行使的非规范化和低效率是个明显的弊端。在传统组织文化的深刻影响下，我国大学虽然也建立了一套金字塔型等级结构的行政权力系统，但并不能真正像规范的韦伯式行政组织那样运行。权力的顶部集聚、长官意志的随意性、部门职权利益化、基层组织参与率低、工作程序化程度低等因素，直接或间接地导致了行政权力运行的不规范和低效率。然而，法治理念和效率理念是大学追求的目标和精神。我国的大学将逐步朝向独立经营的法人实体方向迈进，建立规范而高效运作的大学行政权力体系显得尤为重要。
第三，市场导向对行政权力的冲击。大学的行政权力不仅要追求与学术权力的融合，还要面对来自国际、国内市场的严峻挑战。逐步迈入全球范围的高等教育竞争市场是大势所趋。WTO的无歧视待遇原则、最惠国待遇原则、互惠互利原则、透明度原则等反映了市场导向和平等竞争的价值观。未来高等教育市场的对外开放，无论是开放领域的广度，还是市场渗透的深度，都不是传统意义上的市场竞争可以比拟的。
21世纪的中国大学业已面临着政府、社会（包括私人）和国际办学力量三方激烈竞争的格局，大学的行政权力在面临巨大挑战的同时如何抉择对其发展是至关重要的。大学行政权力不仅要在管理内部的日常事务中发挥积极的促进作用，更要在复杂的国际国内教育市场竞争中协调各方的关系和维护大学自身的整体利益。为此，大学行政权力一方面要对开放市场的信号作出迅捷的反应，代表大学积极参与高等教育市场的公平竞争；另一方面要竭力保障大学的学术研究免受不必要的干扰。
三、我国大学行政权力的调整策略
我国大学应借鉴发达国家的发展经验，以积极的姿态采取顺应全球化趋势的应对策略，对大学的行政权力进行改革和调整。
1.寻找行政力量与市场调节的平衡点
根据WTO服务贸易总协定第13条的规定，除了由各国政府彻底资助的教学活动之外，凡收取学费，带有商业性质的教育教学活动均属教育贸易服务的范畴。其首要目标是保证高等院校和各类教育产品进入市场，所有WTO成员国均有权参与教育服务竞争。
显然，我国高等学校在生源、资源、教育产品、劳动力市场等方面都将面临来自国际办学力量的激烈竞争。如何适应新的国际准则，对运行方式实行新的定位，是中国大学面临的亟须解决的问题。我们知道，教育市场的极大开放和服务贸易自由化的前提是高等学校成为独立运营、自主办学的法人实体，而行政权力是高等学校与外部市场进行交流和竞争的主要依靠力量。在一些市场经济高度发达的国家，有的大学甚至出现了行政权力市场化的现象。如大学行政机构携权力进入市场，将争取外部的经费来源和项目资金作为评价其业绩的重要衡量指标等。因此，加强大学行政权力与市场的联系是大学处理自身与纷繁复杂的外部环境的必要方式。
然而，市场竞争在促使大学提高办学效益和行政效率的同时，也需要行政权力的积极引导。市场开放和贸易自由要求割断大学对政府的依赖，成为独立的法人实体。但是，高等教育本身并不具备完全意义上的商品性质，高等教育的服务贸易也难以像商品贸易那样容易制度化。高等教育的准公共产品性质和相当程度的非赢利色彩决定了它不可能完全脱离与政府和行政机构的联系。这个特点预示着市场广泛渗入大学并非全是幸事。尽管大学是高等教育的主要提供者，但是，人们不免担心它能否真正被有效地纳入自由贸易服务的协商过程。[4]而且，值得指出的是，市场竞争也并非一定是良性的。在大学这样一个围绕知识展开运作的学术共同体中，市场化的弊端也是客观存在的。有时它需要通过行政权力的“有形之手”来协调市场竞争的“无形之手”。正是有鉴于此，WTO的成员国在对GATS（服务贸易总协定）做出承诺时，都保留了其高等教育事业的许多权力。因此，市场的介入也并非是无限的，我国大学需要在市场导向与学术导向、行政导向之间找到一个最佳的平衡点。
2.行政权力行使的法制化与规范化
《中国教育改革和发展纲要》和《中华人民共和国高等教育法》都明确规定“高等学校面向社会，依法自主办学”。《高等教育法》第三十条明确规定：“高等学校自批准成立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人”，确立了大学校长的法律地位。这是我国高等教育管理体制改革迈出的巨大一步，它至少为我国高等教育提供了法律层面的基本依据。
我国大学要成为独立运营的法人实体，关键是要重构政府与高校的关系，即由命令——服从的行政关系向授权——经营的法律关系转变。在市场化运行模式下，政府与高校之间的关系，必须从简单的上下级行政隶属关系转变为产权和职能明晰的举办者和经营者的关系，从以计划为约束的直接联系转变为以市场为导向的间接联系。政府与高校的这种新型关系延伸到高等学校内部，就需要大学行政权力行使的法制化和规范化。针对我国高等学校行政权力行使的不规范性和低效率，有必要改革行政权力的运行模式，即由传统的权力导向模式向现代的法规导向模式转变，从人治化的模式向法治化的模式转变，以实现大学内部行政管理的公开化和效率化。为积极应对挑战，推动高校面向社会自主办学，大学需要建立一种与市场经济相适应的法理型行政权力来依法治校。高等学校的行政管理者在高校内外部的各种交往中必须增强法律意识，规范地行使行政权力，本着致力于促进学术共同体繁荣发展的最高目标，运用教育法、民法、行政法等切实维护学校、教师和学生的合法权益。
3.行政权力结构的适当分散和弹性控制
伴随着我国高等教育与国际竞争大舞台的逐步接轨，大学行政权力的结构和运行机制都将面临着适应市场要求的调整，其中一个重要的内容是必须改革大学行政权力的控制机制和监督机制。在强调行政权力对市场的介入的同时，要调整行政权力行使的方式和范围。目前，我国大学的内部管理基本上是以行政权力为中心的模式。针对我国大学行政权力顶部集聚和等级森严的症结，改革的核心应放在协调权力的内部分配和完善权力的自律控制上。为此，新的大学行政权力结构应适当分散并具有弹性。这不仅有利于克服权力行使的负效应和低效率，同时也与民主、平等的理念相吻合。
行政权力结构的适当分散与弹性控制在一定程度上符合大学运行的内部逻辑。在大学这个学术联合体中，行政管理和理性自由之间始终存在着一定的矛盾。行政权力的科层制模式具有管理的等级性、制度的标准化、权威由地位决定等特点，显然与学术自由和学术自治的原则大相径庭。而且，市场本身并不能现成地给大学带来一套相应有效的行政管理系统。要使大学行政权力在开放的竞争环境中发挥最大的作用，需要把科层、市场和学术团体的管理方式有机地结合起来。考察西方发达国家大学的内部管理模式，我们可以发现其中具有一些共同的特征和趋势。如学术权力和行政权力的互补和协调；决策由单独的部门或个人的权力转向注重委员会化；强调多方参与、民主管理和充分发挥教授等学术人员的积极作用，等等。反观我国的大学管理，行政权力居核心地位，学术权力显得较为薄弱。借鉴西方大学的管理经验，我国大学的内部管理一方面要致力于促进权力结构的合理化，避免单纯依靠行政手段所带来的弊端，切实提高学术权力的合法地位，最大限度地发挥学术人员的积极作用。另一方面，无论是通过外部授权还是内部权力分配，大学要鼓励包括师生在内的多方力量参与管理，从而保证学校管理的高效率和民主化。
4.校长的管理方式与选任机制多元化
尽管校长的权力受到其他权力组织不同程度的约束，但是，一般说来，在实行市场经济的国家大都实行校长负责制。校长是学校的焦点人物，他的影响力和突出作用是其他人无法望其项背的。克拉克·克尔就曾指出，“大学校长的职位过去是，现在是，将来也必然是充满复杂矛盾、冲突和挑战的”。在高等教育全球化凸显的今天，大学校长面临的一项艰巨任务是选择所在大学以怎样的一种姿态和方式参与竞争。
从管理方式上看，大学校长治理学校往往采取两种形式的手段：制度化手段和非制度化手段。所谓制度化手段就是利用强制性影响力（权力影响力），即国家或董事会授予校长的权力维持学校的运转。非制度化手段也可称为非权力影响力，实际上就是行政权力的人格化。从总体上看，我国大学校长的领导方式，前者的角色成分显然多于后者。因此，大学校长进一步发挥人格魅力既是提升其卓越影响力的重要途径，也是行政权力发挥的有效环节。
在校长任用机制上，我国目前采用了过于单一的形式，即国家教育行政部门任命制。这种单一化的委任制不仅与市场机制不符，也与我国政治体制改革的方向相悖。在一个选举条件相对成熟的大学，大学校长的任命很难全面反映全体教职工和社会相关成员的呼声，值得人们深思。教育市场的竞争并不完全看重校长的权力，它更青睐校长自身的能力。因此，现行大学校长的任用体制，需要考虑从权力观念向能力观念的转变，除了委任制之外，构建多元化、开放性的中国大学校长选任机制是中国大学参与国际竞争的客观需要。