政治社会团体之法团主义分析框架评析，本文主要内容关键词为：社会团体论文,之法论文,框架论文,主义论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D60 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－9314（2010）05－0065－05
近年来，大量的中外学者在分析中国社会团体发展走势的时候，都提出了法团主义的主张，而法团主义又是发源和成熟于欧洲大陆的一个国家－社会关系理论。因此，有必要从理论本身来检讨法团主义对国家－社会关系的论述，以探索我国政治社会团体定位的理论依据。同时，鉴于法团主义理论的发展与多元主义密不可分，甚至在欧洲一度呈现出此消彼长的态势，有必要把多元主义作为其现实和理论背景来处理，以评析法团主义理论在中国政治社会团体定位方面是否具有借鉴意义。
一、法团主义理论框架的一般描述
从一般意义上讲，法团主义和多元主义都是西方所谓自由民主国家将组织化的利益群体纳入到政治过程中与政治代表制度相融合的制度选择。法团主义和多元主义都是解读国家－社会关系的理论，也都是西方政治学者在解读本国政治现实的基础上提出的分析框架。在这两个理论框架中，社会团体都是不可或缺的要素。多元主义的制度选择形成了利益集团理论，主要以美国为代表，即利益集团有游说民选产生的议会的宪法权利，其组织化利益的前提是接受利益集团与国家权力之间的严格分界，为了避免组织化的利益“俘获”国家，利益集团的成员必须严格遵循自愿原则进行组织，且其组织相应地是规模较小、专门化的、内部同质的、民主的，相互竞争的，允许其他组织代表同一利益的[1]。而在欧洲大陆，罗马教会的影响和社会民主传统孕育了国家与组织化的社会团体之间“分享公共领域”的多种形式，在议会民主前提下，社会团体集体参与和自治相结合，其结果是国家与公民社会之间边界的模糊，包括个人主义与集体主义、个人权利与群体权利、竞争与合作之间的微妙平衡[2]，这在20世纪70年代演变成为“新法团主义”或“自由法团主义”，以区别于二战以前以德国为代表的以“使用国家规制的社会团体作为执政党的传动带”[3]为特征的国家法团主义。因此，当我们在目前的语境下说起法团主义的时候，往往指的是20世纪70年代以后的“新法团主义”。从功能上讲，法团主义是在政府、雇主和被奥尔森称之为“现代民主社会中最著名的利益集团组织”[4]的产业工会之间达成三方协议，形成国家政策，以期在尊重工会和雇主自由集体谈判权利的基础上维护诸如低通胀、低失业率、稳定的汇率和高增长等宏观经济目标，因此，法团主义在原初意义上被列入劳工政治的范畴。由于其中工会组织和雇主组织都被吸纳进制度化的国家政策制定过程中，因此，法团主义需要通过某种相对垄断性的利益代表结构来确保国家层面三方谈判的有效性。这种制度化和垄断性利益代表结构对于强调国家权力的政体来说，具有很强的吸引力。
多元主义盛行于美国学界，强调社会与国家之间的边界，认为与国家作为人为建构秩序的产物不同，社会有其自发秩序，即基于结社自由而形成社会自身的运行逻辑。因此，多元主义以个体权利为起点，以结社形成的各种声称对某一人群具有代表权的社会组织为社会秩序网络的基本单元，构成对国家权力的制约。与之相对应，国家对组织化利益的接纳和态度就是让这些利益团体彼此之间竞争，以保持政府中立的公共利益判断者和维护者地位。因此，多元主义的结社图景强调社会先于政治、外在于政治，在利益的相互竞争中形成充满生机的非政治性公共领域的社会自治秩序，并在公共责任前提下，以这种秩序制衡政治国家，影响政治过程，而国家需要在聆听相互竞争、冲突的利益表达的过程中判断出公共利益。本特利和杜鲁门的分析性多元主义都因其社会中心论特征而在很大程度上已经过时，特别是奥尔森对集体行动的逻辑的论证指出了多元主义的不一致性，为20世纪70年代偏好新法团主义制度的学者们提供了逻辑基础[5]，也成为欧洲从政治权力角度出发对多元主义进行反思和克服的现实政策选择——由国家、雇主组织、工会组织坐在一起对诸如工资标准等宏观经济发展的稳定性要素进行谈判。20世纪80年代以来，法团主义的公共政策制定模式已经拓展到后工业时代的教育、医疗、福利、环保等领域，不仅如此，相关研究也从静态描述转向动态过程分析[6]。特别是20世纪90年代后期开始，欧洲国家纷纷开始与社会组织签订合作协约，将法团主义推向了发展的高潮。
“区分多元主义和法团主义的关键在于组织化的群体整合进国家政策制定领域的程度。”[7]如果说多元主义强调社会领域内部的自洽性和各社会组织向国家权力进行利益表达的自主性，因而决策过程整合组织化群体的程度较低，那么，法团主义则看到了社会领域内部利益竞争可能带来的无序性，且认为依靠社会自身无法约束这种无序性，因而强调将利益竞争纳入制度化轨道。换言之，即不同利益的相互竞争带来冲突，需要以某种制度化的通道来整合具有冲突性的利益竞争。因此，核心问题是：“社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入体制，以便使决策过程有序吸收社会需求，将社会冲突降低到不损害制度的限度。”[8]正因为法团主义强调一定的集体秩序，且这种秩序是要以在政治权力为保障的，著名学者施密特提出了一个被广泛接受的法团主义定义，即“作为一个利益代表系统，（法团主义）是一个特指的观念、模型或制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。……这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达，领袖选择，组织支持等方面受到国家的相对控制。”[9]其中组织化的功能单位无疑就是担负着利益表达功能的政治社会团体。按照国家对政治社会团体控制的松紧程度，可以分为国家控制严的国家法团主义和国家控制相对松懈的社会法团主义。由此可见，这个定义是描述性的，而不是规范性的。一方面，它可以用来描述利益组织化的结构，超越多元主义“在国家之外”的组织发展“早期”形式的利益协会；另一方面，它也可以用来描述工人和雇主的顶级协会参与到国家经济和社会决策当中“共同协商”的决策模式[10]。
但是，这种描述性的定义使法团主义的理论化进程受到一定的约束，例如有学者从定义分析角度指出：如果利益团体被授予代表性的垄断性地位而成为政治社会团体，国家将能够控制这些团体的关键功能，而多元主义的定义却并不表明没有代表性的垄断地位，国家就无法控制利益团体。这只能说明，在多元主义体系中，利益团体既不是通过诸如登记、补贴、提供垄断地位等法团主义手段被国家控制的，也不是“否则就是通过其他手段”被国家控制的。总体上看，授予代表性的垄断地位对国家控制利益团体关键功能来说，是一个充分条件而非必要条件[11]。奥尔森则从一般理论框架的建构角度指出：“（新）法团主义的修辞如果不最终从描述和类型学转向真正的理论的话，也会逐渐萎缩”[12]。在考察德国行业协会与政府之间的关系基础上，沃夫冈·斯特里克提出了一种“组织发展”模式，其基本假设是：商业协会和其他组织一样，在资源供应和制定战略决策方面都有追求稳定和（相对）自治的趋势。这样，它们就不得不在一方面它们与其成员互动的机制（“成员逻辑”）和另一方面集体组织的对话者如国家（“影响力逻辑”）之间有点相互矛盾的要求之间保持平衡。在实证基础上，他指出，“传统的定式界定公民社会结束的地方是国家开始的地方，这已经丧失了实用性，……实证的图片是一个多元主义与法团主义要素混合在一起的复杂局面，国家和协会都有时将自己界定为多元主义的，有时又界定为是法团主义的。”[13]而按照施密特的研究，欧洲法团主义意识形态和实践的推行大致以20—25年为一个周期，与多元主义的实践呈现出交叉关系[14]。因此，法团主义和多元主义无论是作为意识形态，还是作为制度和政策实践，在西方都与各个国家的现实密切联系起来，而成为推进社会稳定与经济发展的策略性选择。
二、法团主义理论分析框架应用于中国语境的问题
作为政府改革和国有企业改革的伴生品，各种社会组织从20世纪80年代以后纷纷出现。截至2009年底，仅在民政部门登记注册的社会组织将近42.5万个，其中社会团体23.5万个，民办非企业单位18.8万个，基金会1780个[15]。但是，与政府间具有明确制度化沟通渠道的则是工青妇等八大人民团体和文联、作协等25家免于登记的社会团体——它们构成了我国的政治社会团体。由于多元主义所隐含的利益冲突性与中国改革发展战略中的改革、发展、稳定三者关系的匹配性存在差异，20世纪90年代以来，尽管有大量的多元主义著作被引入国内，结合对中国国家与社会关系的变迁和发展走势的观察，中外学术界都较少选取多元主义视角来分析中国社会领域的发展，而是更多地从公民社会、法团主义视角来进行分析。
在中国语境下，法团主义理论分析框架面临着以下问题：
第一，作为欧洲国家－社会关系经验的总结，法团主义分析框架能否在规模意义上适用于中国现实分析是个问题。法团主义理论发展至今，是西方学术界基于对欧洲各国社会与国家关系的现实，特别是以促进经济发展和社会稳定为目的而在国家层面由工会、雇主组织双方的代表进行制度化谈判来形成宏观社会－经济政策的现实为基础的，是北欧、德国等欧洲国家控制和克服资本主义经济发展的不确定性的制度设计和经验的总结。布鲁斯·韦斯坦对1968－1980年经合组织18个发达资本主义国家的实证研究表明：法团主义在小国比在大国更容易发展，小国家中的政治行为者比大国家中的同行们有更为完善的集权化谈判制度。[16]在美国等大国中，社会组织呈现出更为多元的特点，工会的影响主要集中在工厂或行业层面而非国家层面。[17]中国是一个幅员辽阔、人口众多、地区差异和文化差异都比较大的国家，尽管《社会团体登记管理条例》做出了一地一业一会的规定和社会团体必须有业务主管单位的规定，但是，一个不容忽视的事实是大量的非登记社会组织的存在，政府并没有因为其没有法律地位而全部将他们叫停，而是给他们留出了一定的自由活动空间，有的地方还专门鼓励对未登记的社会组织进行孵化，使其符合法定登记条件，例如上海的公益孵化器（NPI）就对社会组织的培育起到了积极作用。不仅如此，同一社会领域或行业内社团的垄断性在实践中也没有得到全面的贯彻，例如北京就有多个环保组织存在。这种现实从长远看有利于社团的健康发展和未来的社团合理分布，也有利于既有政治社团体与这些团体进行沟通和整合。目前，社会组织还都正处于成长过程中，还很难说清楚哪一些组织更强大或更具代表性，所以，有学者认为“一个法团主义的代表系统似乎并不能发挥作用，对中国并不适用。”① 而近些年，广东、上海、浙江、北京等地正在试点撤销业务主管单位、社区社团备案制等，这种地方分权式的社会团体管理探索在一定程度上也是法团主义分析模式所不能涵盖的。
第二，法团主义的罗马教会秩序背景和社会利益组织化的方式不能忽视，对秩序建构的不同理解能否使法团主义分析框架应用于中国的秩序传统和现实，也是一个问题。法团主义建构的前提是个体权利基础上的利益团体分化，进而以公共责任来约束个人自由。作为社会人，每个个体对结社权的使用结成不同的利益团体，其中，对宏观经济发展和社会公共利益有影响的利益团体被结构化而成为政治社会团体，纳入到国家的公共利益提取制度渠道中来，这些利益团体被政府赋权，如某一领域的唯一代表身份等，相应地也承担着一定的公共责任，对公共政策的绩效有所贡献。我国的改革开放和社会转型过程同时也是国家向公民的赋权过程，这个过程仍在进行，还受传统差序秩序的影响，而社会组织在改革开放后的产生，尽管与公民结社权的行使有关，但更多的是政府职能转变和国企改革的副产品，因此，我国社会组织的官民二重性并不是建立在利益团体分化基础上，而是建立在政府权力分化的基础上，也就是说，社会组织并不是被政府赋权而对某些公共事务具有管理责任的，而是由其原来在政府体制内的地位这一渊源所决定的。随着政府职能的进一步转变和政社分开的进一步推动，大量的社会组织就需要在社会中寻求其存在的合法性基础和发展的空间。同时，社会成员仍然处于从单位人向社会人转变的过程中，利益的组织化呈现出单位制和社会组织两种渠道同时并存的格局，体制内的单位承担了公共责任与本单位成员利益代表的功能，与社会组织相比较，在资源分配中占据优势地位，在一定程度上削弱了社会组织作为利益组织化代表与政府进行沟通的现实能力。因此，基于中国的秩序传统和利益组织化的现实，法团主义分析框架在价值观和分析基础上存在着不适应的情况。
第三，法团主义模式的固有内在困境——主张公共地位和私域自治——如果难以克服，具有垄断代表性地位的政治社会团体将面临着成为分利集团或成为社团领导人以自我利益绑架成员利益的工具的危险。法团主义的利益传输结构是在公民权利发展和社会结构分化的基础上，经过社会利益横向整合和国家权力纵向约束而形成的，也就是说，法团主义的形成有其利益冲突和结构分化的社会基础，利益表达的结构化不仅为决策提供了国家层面不同利益者“共商”的制度化模式，而且为纵向的公共利益提取设置了议会之外的代表机制。但是，实证研究表明，在法团主义国家，作为横向和纵向利益代表者和决策参与者的政治社会天体，始终在保持两种身份之间的平衡：第一种身份是某种公共责任的承担者——政府给予其特权地位，如某一领域的唯一代表身份，使之在该领域独享利益表达权。同时，它们也需要对公共政策的绩效有所贡献，例如提供信息流，或作为政府在社会领域延长的手臂，使其成员在特定领域的行为负责任。第二种身份是某一领域的自治组织，换言之，政治社会团体对外能够代表本组织成员向政府和社会主张集体利益，对内能够为成员提供集体善，并协调成员之间的矛盾。从对外的代表和对内的服务两个方面来获得组织的内部合法性——成员的认可和拥护。第一种身份要求社会组织在一定程度上能够摆脱其成员的束缚而靠近政府，其可能的副作用是：社会组织的日程不能完全由自己决定，而是由政府来决定，这会弱化社会组织的自治特征。不仅如此，由国家授予社会组织垄断性的代表地位尽管利于社会稳定，但也会导致“消极的社会停滞”[18]。而第二种身份要求社会组织成为成员集体的表达者来对抗外在的包括国家干预在内的风险。这两种身份之间尽管在某些时候具有相容性，但在更多的时候却是相互矛盾的：“一方面，协会把国家当作公共善的支持者从而想赢得其尊重，另一方面，协会面向其成员充当起国家伸长的手臂又会失去其内部合法性。”[19]我国的政治社会团体本来就是全能主义国家建立过程中产生的，因此，在其诞生的缘起上具有官方色彩，而按照有关行政法规关于“业务主管单位”的成立要件规定来衡量的话，几乎所有在民政部门登记的社会组织都在形式上具有某种法团主义所体现出来的利益垄断地位的特征，但是，与法团主义国家的社会基础不同，我国的社会结构仍处于重构过程中，利益的分化进程也在走向深入，公民的权利行使能力还处于增强阶段。因此，我们需要的首先是国家权力从社会组织中剥离出来，在划清政府与社会组织的功能的基础上，在社会横向组织发展相对稳定的基础上，来探索利益组织化表达和公共利益提取制度化的通道。否则，如果我们在价值取向上还没有搞清楚政府职能和社会组织功能的定位、在国家权力和社会领域私权利还没有形成相互制衡的原则和机制，就转而提倡法团主义模式的话，对处于社会深刻变革过程中社会组织的健康发展是有不可逆转的损害的。
综上所述，法团主义理论框架为我们分析欧洲发达国家社会利益组织化表达制度的形成及其功效提供了简洁的分析图景，具有强烈的现实意义。但也正如施密特所说的，“各国都可以或多或少地被描述为法团主义的”[20]。如果一定要用法团主义的去套的话，在每个国家都能找到一些相似的特征，这就失去了比较和借鉴的意义了。因此，我们注重法团主义所提出的利益表达组织化、有序化，也关注其社会整合、政治整合的价值与战略，但是，我们同时也需要认识到，利益的组织化和有序表达，以及社会整合、政治整合的具体策略，在不同的国家是有差异的，法团主义分析框架的价值恰在于其为我们提供的欧洲国家在这两个方面的道路选择，而我们自己的道路还需要自己去选择和探索。
［收稿日期］2009－06－07
注释：
① 长期研究中国公民社会组织的英国著名学者郝秋笛的论点。出自笔者2005年3月15日与郝秋笛教授就中国公民社会组织发展情况进行的访谈。