非社会问题化与社会政策遮蔽，本文主要内容关键词为：社会问题论文,化与论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916.1 文献标识码：A 文章编号：1000-2987(2011)04-0028-05
一、社会政策与社会问题的关联性
社会政策作为一个研究领域自形成以来其涵义发生着不断的变化，概括地可以将其区分为狭义的和广义的社会政策。社会政策最初出现于德国，当时德国出台了相关的社会政策，旨在解决由于工业化所带来的工伤、失业等社会问题，维护社会稳定。因此，早期的(狭义的)社会政策主要是指由政府对因工伤、失业的工人给予保障的制度和政策安排，社会政策所要处理的是经济上的弱势阶级的基本生活问题，在这里，社会政策在很大程度上是社会保障政策[1]。这一阶段，社会政策的基本对象是特殊群体：老人、儿童、妇女、失业者、残疾者和贫困者。广义的社会政策基本上肇始于福利国家的兴起，福利国家不但将社会政策的内容进行扩展，即不局限于基本生活，而且将社会政策的受惠人群推广到全体国民，以致它成为指涉一切与实现正当的社会秩序有关的问题之对策[2]。虽然这两种定义在内容和范围上有所区别，但它们的共同点都与社会问题密切相关。狭义的社会政策旨在改善被剥削阶级的社会问题，新的社会政策则是为了改善整个社会环境并寻求全体人民社会安全与平等[3]。根据当前我国社会转型的复杂性，我国的社会政策的基本面主要涉及社会弱势群体的基本生活问题，但在全球化的压力之下，我国社会政策又必须同时对改善整个社会环境并寻求全体人民社会安全与平等作出贡献。因此，本文将社会政策界定为：以公正为理念依据，以解决社会问题，保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制订和实施的一系列行为准则、法令和条例的总和[4]。综上所述，无论哪种界定，社会政策都与社会问题密切关联，其关联性具体表现为：
1.解决社会问题是社会政策产生的根源。社会政策可以说是解决或应对社会问题的基本原则或方针。现代意义上的社会政策发端于19世纪80年代的德国，这与德国在实现工业化之后出现了工伤、失业、职业病激增以及由此而产生的贫困等一系列社会问题有关。当时世界上其他资本主义国家也存在着类似的问题，这些问题的长期存在不仅威胁到资本主义经济的发展，还会威胁到资本主义社会的社会和政治稳定。因此，自德国之后，西方很多国家纷纷效仿德国制订了一系列的社会政策，以满足解决社会问题之需。特别是“二战”之后，西方“福利国家”制度的建立，社会政策体系日臻完善，为社会问题的解决提供了制度化的途径，也为二战之后西方社会的稳定和发展作出了卓越的贡献。现在，社会政策不仅在西方而且在世界其他很多国家和地区均成为解决社会问题的重要政策。所以，就应对社会问题而言，社会政策是当代国家不可缺少的政策工具和社会实践。
2.各种社会问题构成了社会政策的行动领域。经济发展、社会问题积累，社会风险的加大和社会进步的价值都为社会政策的制定准备了条件[5]。当今世界各国所采取的社会政策主要包括：社会保障政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策和劳动就业政策等，这些社会政策无一不是针对社会问题的解决而制定的。关于这一点，早在1872年，休谟纳在主持德国社会政策学会预备座谈会时就作了阐述，他说：“社会政策学会的性质，不是讨论主义，而是要深入问题的中心，把握目前最重要的社会改革事项，例如对于工会、罢工、工厂法及劳工住宅等问题，使发生实际的效果。”[6]社会政策直接或间接地与社会问题相联系的特点直到今天仍然没有改变，以至于有些学者就是从这个角度定义社会政策的，即认为“社会政策是解决或对付社会问题的基本原则或方针”[7]。社会问题与社会政策的这种联系的特征决定了社会政策在实践层次上具有集体行动的特点。因此，任何社会问题的出现必然引起社会政策制定者的关注。
3.解决社会问题是社会政策的主要功能。在当代社会中，政府之所以要制定和实施社会政策，其基本目的是要通过社会政策解决各种社会问题以满足人们的各种基本需要从而保证社会公平正义。社会政策在解决社会问题方面发挥着经济政策和其他政策无法取代的功能和作用。社会政策的基本功能包括以下几个方面：
首先，社会公正是社会政策核心价值诉求，在这一价值理念的指导下制定的社会政策在保护弱势群体，消除贫困和不平等等方面必然发挥着积极的作用。其次，社会政策主要运用再分配的手段，实现社会财富的再分配，这既有利于缩小贫富差距、减少贫困，又可以在一定程度上调节各阶层的利益关系，弥补市场机制的缺陷，从而满足社会整合、秩序、稳定和发展的社会需要。再次，社会政策的制定和实施需要广泛的社会参与，通过这种广泛的参与，公民的社会权利会得到更好的保障。最后，由于社会政策对社会问题应对的及时性、科学性、有效性和强制性，有利于社会政策在解决社会问题时能发挥充分的作用。
正是由于社会政策与社会问题存在着上述的关联性，社会问题的存在与否，以及社会问题能否得到科学合理的认定，关系到社会政策的制定、地位以及能否充分发挥作用等一系列问题。我们可以说没有社会问题、没有社会问题的科学合理的认定，社会政策必然被遮蔽。新中国成立以来，由于对社会主义的错误认识导致对社会问题缺乏科学的认识，当社会问题出现时，非社会问题化策略的运用遮蔽了社会问题，从而社会政策长期被遮蔽着。
二、非社会问题化的策略
1.非社会问题化的界定。要界定非社会问题化，首先必须界定清楚社会问题化的概念。所谓社会问题化，就是指一种正常的、非社会问题的现象在社会变迁过程中，逐步形成和具备社会问题构成要素，并在理论上被界定和确认为社会问题的过程[8]。这一过程包含两个方面：一是某种社会现象成为社会问题需要满足一定条件——具备社会问题的构成要素；二是这种社会现象被公众、尤其是被政府等权威部门或人士确认为社会问题。
与之相对应，我们可以把非社会问题化定义为：当某种社会现象虽然具备了社会问题的构成要素，但由于种种原因这种社会现象没有被公众，尤其是没有被政府或权威机构认定为社会问题，而试图采用政治的或经济的手段来应对的过程。这一界定主要强调：首先，某些社会现象已经具备了社会问题的客观条件，即社会问题已经客观存在。其次，非社会问题化是一个主观认定的过程。当社会问题已经客观存在的时候，政府等权威部门或人士不把它认定为社会问题，而把它上升到政治高度，试图运用政治的手段来解决之；或者简单的将其认定为经济问题，而运用经济政策加以解决。在中国社会转型期这两种倾向——社会问题政治化和社会问题经济化——均有表现。
2.社会问题政治化。所谓社会问题政治化，是指当社会问题出现时政府或权威机构将其认定为政治问题并试图运用政治动员或政治手段来解决问题的过程。在我国经济社会建设中，我国政府习惯运用政治优势并采用政治动员来解决社会发展遇到的问题。其中20世纪60-70年代城市知识青年“上山下乡”运动就是一个典型。当时，城镇在就业问题上处于两难的境地。一方面，城镇每年新增劳动力的数量较大，但中国城市化、工业化的水平均较低，因而在城镇很难实现充分就业；另一方面，当时人们所奉行的理念认为社会主义社会不存在失业现象，因而不允许失业。为了解决这个两难问题，当时采取了一种政治动员和强制性转移的办法：将城镇的多余劳动力向农村分流，向农村转嫁城镇的就业危机。为此，先后有两次大的举动，均发生在60、70年代。通过各种强有力的举措，60年代初期将2000多万城镇职工下放到了农村，从而在一定程度上减缓了城镇的就业压力[9]。60-70年代，通过政治动员，中国开始了酝酿已久并且早已小规模存在的又一次城镇人口向农村大规模分流的举动——城镇知识青年的“上山下乡”。1962-1979年，有1776.48万知识青年通过插队“到集体场队”、“到国营农场”。这种社会问题政治化倾向，看似解决了当时的社会问题，基本上实现了“充分就业”，实质上这些政治性措施的实施遮盖了社会问题，使社会问题在一种隐性的状态下运行。一旦问题显性化了，则会出现比隐性之前更大的社会问题，而这些问题恰恰可以通过早期社会政策的实施加以避免的。
3.社会问题经济化。所谓社会问题经济化，指当社会问题已经客观存在时，却简单地将其认定为经济问题，并试图运用经济政策加以解决的过程。1978年以前的近30年间，中国社会奉行的政策纲领是“以阶级斗争为纲”。1978年以后，这种错误的口号被终止，但又走向了另一个极端：整个社会似乎患上了经济饥渴症，好像只要能把经济效益搞上去，其他一切问题都会迎刃而解了。这种状况改革开放以来一直没有得到很好地解决。在我国的三农政策当中，从改革开放后关于“三农”问题的几个“一号文件”可以看出：我国的惠农政策主要是经济政策。例如：2004年1月中央下发的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(第6个“一号文件”)，主要针对改革开放以来，全国农民人均纯收入连续增长缓慢、城乡居民收入差距不断扩大，提出了旨在增加农民收入的一系列经济措施和政策。2005年中央下发的第7个“一号文件”，主要也是在经济上支农。这些政策的出台，确实使我国的农村和农民得到了很大的实惠，但不能有效地改变农村存在的突出的社会问题，如失地农民就业问题，农村教育问题、老人赡养问题等等，反而这些问题变得越来越突出。
从这两个非社会问题化的层面来看，我们错误地把社会问题片面地理解成政治问题和经济问题，社会政策的遮蔽就在所难免，我们对社会问题和社会政策的解读就会出现严重偏颇，这对我国社会主义和谐社会的建构构成了严重阻碍。
三、社会政策遮蔽的表现
缺乏对社会问题的关注就会导致对社会政策的轻视或忽视，直至社会政策被遮蔽；这种遮蔽主要表现为社会政策缺失和社会政策弱化两个方面。
1.社会政策的缺失。改革开放前后，社会问题的政治化和经济化倾向，以及我国的社会立法严重滞后，是导致社会政策缺失的主要原因。近年来，我国虽然出台了一些社会政策，但至今没有形成一个科学完善的社会政策体系。从保护社会弱者基本的生存权和发展权的需要出发，我国针对弱势群体的社会政策应当包括补偿性社会政策和发展型社会政策[10]。前者主要包括针对弱势群体的保护政策，这类政策旨在维护社会弱势群体的各种基本生存的权利。后者主要是指有关促进弱势群体的社会参与能力以消除社会排斥、实现社会整合的政策，如针对弱势群体的就业政策、教育政策等，这类政策旨在维护社会弱势群体平等参与社会发展的权利、机会和提高其必要的素质。和补偿性社会政策相比，发展型社会政策对弱势群体问题的解决更具有根本性的意义，但现实中，补偿性社会政策往往更受到重视，而发展型政策，如教育公平政策等，往往借口各种原因或困难被搁置，根本就未加考虑，或考虑的力度严重不足。
社会政策缺失带来了广泛而深远的经济社会代价，它导致贫困陷阱形成、人力资本损失、社会资本缺乏和人民对政府信任度降低等。社会政策缺失也使得贫富差距扩大和社会不公平加剧，人们失去一些基本的社会价值观念，如诚信和互助等等，进而导致社会凝聚力的削弱以及暴力和社会动荡等等[11]。
2.社会政策的弱化。新中国成立以来，社会政策实质上一直处于一种从属性的地位。这种从属性主要表现为：首先，社会政策过分从属于政府的政治目标，而忽视了社会目标。从理论上说，社会政策的目标主要是社会性目标——满足社会成员的基本需要、解决社会问题、保持社会稳定和提高社会生活质量等。新中国成立以来，虽然我国没有完善的社会政策体系，却存在着具有社会政策性质的社会政策行动，但这些行动只有一个目标——为政治服务。无论是扶贫行动、还是义务教育“攻坚”，时常有一个口头禅“这是一项政治任务”，而且只有把这些社会政策行动视作为“政治任务”时才能得到较好的贯彻。由此我们可以看出，我们的社会政策行动不是为了满足社会的需要，而是为了政治需要。类似的还有把落实下岗职工再就业、农村新型合作医疗等社会政策视作“民心工程”，也就是说我们这样做是为了获得“民心”，政治目的是明显的。其实我们并不反对社会政策为政治服务，即使在西方国家，社会政策也是国家政治行动的组成部分。但是我们必须意识到社会政策的主要目标是社会目标，“过度政治化”会冲淡社会政策的本意，从而影响社会政策正常功能的发挥。其次，社会政策从属于公共政策。公共政策，概言之，就是面向社会公众并为其服务的政策。广义的公共政策包含社会政策，因为社会政策主要属于政府有所作为的领域，是政府公共服务的一部分。公共政策的实施，一定程度上能满足社会性需要。因此，长期以来，我国政府注重公共政策的制定和实施，而忽视了社会政策的制定和实施。而社会政策主要是面对社会弱势群体而作的政策规定，这里集中反映了政府的社会公平价值。但是直至今天，我国仍然使用公共政策包容社会政策，这显然滞后于我国国情的变化。因此，如何保护弱势群体的利益，如何实现社会公平，就显得极为迫切。最后，社会政策从属于经济政策。任何国家的发展，经济都是立国和民生之本，因此重视经济政策是必须的。而我国又是发展中国家，当前我国存在的很多社会问题，如教育问题、就业问题和贫困问题等，的确与经济欠发展有关。因此，制定适宜的经济政策，刺激各类主体发展经济的积极性，增强国家的经济实力，提高国民的生活水平是合乎时宜的。然而经济发展并不能解决所有的社会问题，反而有些社会问题随着经济的发展而产生或加剧，这就是经济发展的悖论。例如，片面强调经济发展而引发的环境、贫富差距过大的社会问题，对可持续发展和社会稳定带来重大挑战。制定针对不同重大社会问题的社会政策就尤为迫切。然而长期以来，我国没有多少专门的社会政策，一些社会政策是包含在经济政策之中作为其附属部分存在的，有的社会政策则明确表明是为解决体制改革服务的，从而说明了社会政策的附属性[3]。
社会政策的遮蔽严重制约了我国社会问题的解决，限制了我们正确面对社会问题的视野。致使我们的社会政策没有真正参与到解决社会问题中来，而只是更多地采用了政治政策和经济政策，这样不仅没有有效解决好我们所面临的社会问题，有时反而加剧了社会矛盾，甚至导致了某些层面的社会失序。
四、社会政策去蔽
1.社会问题显性化。由于社会问题与社会政策密切相关，因此，要实现社会政策的显性化，首先必须使得社会问题显性化。所谓社会问题，是指对社会成员和社会整体造成负面影响、社会主流价值不能接受因而需要采取集体行动进行干预的社会现象。从社会政策的角度看，社会问题是指众多的个人或社会整体的某种需要得不到满足的一种社会状况，而社会政策就是试图用集体的行动去改变这种状况。社会问题具有以下特点：客观性、主观性、社会性和过程性。因此，要实现社会问题的显性化，首先要承认社会问题的客观性，当某种社会事实已经对众多的社会成员造成实实在在的危害时，我们的政府等权威部门或人士要敢于承认事实，而不要由于政治的或意识形态的原因，而有意去掩盖，这样做只能使得社会问题变得更加复杂化。其次，学术界、政府以及其他部门要增强社会责任感，加强社会问题研究，揭示社会问题产生和发展的规律，使人们对已经出现的社会问题有清醒的认识，从而产生共同的认定。第三，认真鉴别问题的性质，区分社会问题、经济问题和政治问题，避免社会问题政治化和经济化的倾向产生，从而制定合理的政策加以解决。一般的，社会问题需要运用社会政策加以解决，其他的政策只能对社会政策的实施起推动作用。因此，从某种意义上说，只有实现了社会问题的显性化，才能推动社会政策的显性化。比如，长期以来，我们认为承认失业有损于社会主义的优越性，认为“失业是工人阶级的灾难，是资本主义制度固有的产物”。对于社会主义中劳动力与生产资料无法结合的现象，我们称之为“待业”，显然这种处理问题的方式使社会问题隐性化了。随着经济体制由计划经济向市场经济转轨，大量下岗待业人员的存在，失业已是一个不争的事实。事实上马克思曾经指出：“工人人口本身在生产出资本积累的同时，也日益扩大规模生产出使他们自身成为相对过剩人口的手段。”[12]因此，失业不是资本主义制度固有产物，而是市场经济的产物，社会主义也存在失业。1993年中共中央通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次在中央文件中公开使用“失业”一词，表明党和政府开始正视失业问题[13]。失业政策从隐性化走向显性化，我们从处理这一问题时的遮遮掩掩到采取合理的就业政策以维护社会的稳定，不能说不是一大进步。失业问题的显性化正是就业政策制定和实施的前提。
2.社会政策显性化。社会问题的显性化，并不必然导致社会政策的显性化。要实现社会政策的显性化必须转变社会政策弱势性，加强对社会政策的研究。
第一，社会政策弱势性的转变。随着我国社会转型的加速，一方面，我国的经济获得了持续快速的发展，另一方面，由于社会财富分配不公而导致的贫富差距被放大，引发了一系列社会问题。前者，使得我国具备了解决某些社会问题的经济基础；后者，促使国家对社会政策产生巨大需求，此外，执政党和政府越来越关注民生，推进“全民共享”。这些变化，我国可能会迎来一个社会政策的时代[14]。但要实现这种转变，关键是要转变对社会政策的认识。由于社会政策对象主要是需要国家和社会帮助的弱势群体，因此在很多政府部门官员的眼里，执行国家的社会政策是消费财富，会影响部门或地方经济增长，导致他们在贯彻国家的社会政策过程中积极性不高。而社会发展的事实证明，促进社会公平才能具有长期稳定的社会环境和具有凝聚力的社区生活，进而直接增进一个地区一个国家的经济竞争力，社会公平成为保证经济发展的基础。同时，社会政策(社会保障、教育、医疗服务以及针对家庭的社会服务)的实施实际上是一种对人力资本的投资，具有社会风险防范和促进社会发展的效用，从而不仅对社会公平也对经济效率的提高有莫大贡献[15]。因此，有一种社会政策理论将社会政策视作生产力的构成要素[16]。只有实现了这样的观念转变，我们社会政策的制定者和执行者才能重视它、认认真真的执行它。否则，社会政策的“执行亏空”[17]就在所难免。
第二，加强社会政策研究。长期以来，在长官意志的笼罩下我国严重缺乏科学的政策研究，即使有少许的政策研究也常常沦为对长官意志的论证，或者成为掩盖政策失败的工具。这种做法，一方面助长了长官意志，另一方面严重伤害了社会政策对象的利益，社会政策应有的效果就大打折扣，甚至出现“出发点是善，结果却是恶”的情况。发生在广东的农民工“退保潮”就是最好的例证。为了改变这种局面，引进科学的社会政策研究成为必然。因为，社会政策的主要目标是满足社会性的需要。在不同的经济社会发展条件下，社会成员的社会需要是不同的；即使社会经济发展条件相同，不同的社会群体有着不同的社会性需要，这些都不能凭借长官意志的主观判断，需要研究者的科学研究。此外社会政策如何执行、效果如何，以及怎样调整和进一步改善社会政策，这些也需要进行科学的研究。
长期以来，我国存在着严重的“非社会问题化”的倾向，这种倾向主要表现为：社会问题政治化和社会问题经济化，而且在今天这种倾向仍然有所表现。非社会问题化倾向和策略是导致我国社会政策遮蔽的首要原因，因此要实现社会政策的显性化、社会政策的增权[3]。与此同时，随着政府执政理念的变化，民生得到高度的关注，社会政策去蔽的契机已经成熟，社会政策将会越来越得到关注。随着一系列社会政策的出台、社会政策体系的完善，社会政策在改善民生，推动和谐社会的建构等方面将会发挥更积极的作用。