确立长效的政府运行机制是效能建设的根本目标——福建地税效能建设的实践及其启示，本文主要内容关键词为：效能建设论文,福建论文,长效论文,地税论文,运行机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府机关效能建设是以强化内部管理、提高行政效能为重心，以提高干部队伍素质、全面履行社会和经济职能为目标的机关能力建设。在治标的层次上效能建设直接带来管理与制度的创新和促进机关作风的转变，在治本的层次上效能建设则要触及深层次的政府运行机制的确立，并通过科学、能动、长效的政府运行机制的建立，以实现政府的经济和社会职能，实现经济和社会目标。笔者拟从分析福建地税系统效能建设的实践入手，就建立运行机制这一问题作一探讨，为更进一步探索在深层次上推进效能建设抛砖引玉。
一、福建地税效能建设的管理效应和社会效益
2000年福建省地税局在全省地税系统推行了以建立效能型机关为重点的地税效能建设，经过两年多的实践，取得了较为明显的管理效应和社会效益，为促进地方税收各项任务的较为圆满的完成发挥了积极的作用。其突出表现在：
（一）全系统上下步调一致地融入建设“效能型机关”改革中去，地税系统内部管理工作机制有效确立。
地税效能建设突出各级一把手带动与示范，突出各项责任制的跟踪与落实，突出对行政管理权的规范与监督，突出信息化建设的高效与促进。全系统上下实行了效能建设行政首长负责制，行政一把手对机关效能建设负总责，相关职能部门各司其责，各级各单位对本部门效能建设负责，一级抓一级，以此确保效能工作落到实处；在内部制度建设上，五年来全系统仅省局组织出台的涉及人、财、物管理制度就达100多项，各级结合本级、本单位实际出台的各项机关管理措施也各具特色、富有针对性。全系统建立了制度落实工作机制、大力推进信息网络建设，积极参与“数字福建”的构建，增强信息共享，实现办公自动化，有效推进了机关内部建设和机关内部管理的显著改善，机关依法行政的意识与能力明显提高。
（二）拓宽了服务内涵，创新了服务理念，创造了税收发展新的空间，实现了经济与社会双重效益。
效能建设使全系统进发出了前所未有的生机与活力，这场改革引发了对解放生产力和创造生产力的思索，并带来实践中的崭新创造。近年来，我省各级地税部门结合各地实际推出了民主评税、对外服务电子政务平台、广域网络报税系统、统一涉税的一站式服务、税收银行国库一体联网、重点税源监控等等，既方便了广大纳税人，也使税务系统的干部从繁杂的手工作业中解放出来，投向管理的难点、重点和深层领域研究与服务。实践证明，这场改革不仅带来了明显的经济效益，同时也带来了良好的社会效益。仅税收成本两年内下降了3个百分点，民主评税每月就增加税款787.8万元。
（三）积极探索建立长效的地税运行机制，地税运行机制初具雏形。
从2002年开始地税系统致力于效能建设的深层思索，在全系统尝试建立新型的绩效考评机制，即以各项税收业务工作为考评内容，以各项业务职能作用发挥的优劣为考评标准，以设置岗位系数方法为解决责任和工作量的差异，以电子网络为考评载体的考评体系，效能建设从机关内部的行政管理为重点进一步拓宽到对税收各项职能的有效发挥的促进上来，这不仅是领域的拓宽更是一个质的转折。它表明地税的效能建设已经开始触及到深层领域与核心内容，地税运行机制的雏形已经初步具备。
二、进一步确立政府运行机制应是地税深化效能建设的根本目标
党的十六大对深化行政管理体制改革、进一步转变政府职能、提高行政效率提出了新的更高的要求，为我们深入开展机关效能建设指明了方向。卢省长提出效能建设要致力于政府运行机制的建立与完善，这是在更高层次上、从本质的视角对效能建设提出的适应新形势发展的新要求。如何根据地税的实际情况，进一步完善长效的地税运行机制应是地税系统效能建设的新目标，同时也是地税系统一项重大的意义深远的基本建设。
（一）正确理解运行机制内涵，创新效能建设新思维。
运行机制是组织体系对客观变化着的环境做出符合客观规律的能动反应，以使自身组织内在功能得到最佳发挥并进而实现社会目标的运动机理。它以激活和实现组织内在功能，实现社会目标符合客观运动规律为本质内容；以组织内部的一整套系统、完整、合理的保障工作体系为表现形式，回答组织做什么、如何做、做到什么程度等问题。完整的运行机制应该包含实现机制、保障机制和发展机制。实现机制是组织自身固有的客观的内在功能的实现形式，也就是内因。好比人的机体功能，基因决定了每个个体与生俱来的能力差别。保障机制是确保组织内在功能实现的外在力量和催化作用，也就是外因。发展机制是组织为了能动适应运动着的不断发展变化的客观规律而补充组织机体营养的方式。运行机制的最终目标和关键点是组织对外部的能动反映及内在本质功能和促进社会目标的实现程度。
社会主义市场经济在中国的确立，使我们的整个经济的运行分为以企业为主体的市场经济运行和以政府为主体的公共经济运行，两个平行的运行轨迹构成经济发展的脉络。政府运行机制所要研究的就是政府在整个市场经济运作中应该做什么，如何做。这两个最基本的问题实际上就是政府内在的客观的功能是什么和如何发挥这一功能实现社会目标以及政府如何适应客观形势不断发展变化的要求而使自身功能健全和充满生机的问题。围绕这个基本问题就包括要研究与平行运动着的市场运行机制如何相互作用并顺畅实现内外能量交换以达到政府内在功能的实现机制；亦包括研究政府内部制度设计、体制变革、管理模式、组织运行等促进实现政府内在功能实现的保障机制。还包括研究政府如何对客观运行着的不断变化的整体经济运行做出能动反应和自我调节、自我更新、自我完善、自我创造的发展机制。只有实现、保障、发展机制的互动与相互作用，才构成长效科学的政府运行机制，并实现管理社会、提供公共经济服务、实现经济整体协调发展和政权稳固的目标。
地税是政府的职能部门，地税运行机制作为政府运行机制的有机组成部分，也同样需要协调于政府总体运行机制、其他职能部门运行机制以及与市场运行机制等相关运行机制和外部环境的发展。也同样要遵循运行机制的一般原理和政府运行机制的总体要求。我们要切实把握运行机制内涵，实现观念的新突破。
（二）构筑完备的地税运行机制，实现效能建设新跨越。
笔者认为，地税运行机制应包含三个层次：第一，实现机制，即税收组织收入和调节稳定两大基本职能的实现这一层次，包括围绕组织收入职能实现的税收收入增长机制、反应机制、预警机制、促收机制、非常态应急机制、能力纠偏机制；有围绕调节稳定职能实现的政策救助机制、税收内在稳定机制、相机抉择调节机制等。第二，保障机制，即确保税收两大职能作用有效发挥的催化、保障形式这一层次，有围绕税收管理权和行政管理权的法治机制、管理机制、监督机制、检查机制、组织保障机制等等；第三，发展机制，即实现税收职能不断强化的内外部发展的形式这一层次，有增强经济与税收协调性的增长机制、不断拓宽税收职能内涵的机制、有确保税收职能发挥的人力资源开发与发展机制和新形势各级领导干部能力建设机制等等。地税系统已经在保障机制上取得阶段性成效并有可资推广的经验，现在要下大力气在实现机制和发展机制上拿出措施，这是涉及深层的地税运行机制问题，是效能建设的新目标，也是效能建设的高境界。
（三）牢牢把握税收的两大职能，实现效能建设根本目标。
税收的第一大功能是组织税收收入，如何建立稳定的与经济相吻合的税收收入增长机制是地税改革与发展的深层问题，也是地税运行机制的重要内容。把握和解决这个深层问题是效能建设实现新目标的切入点。税收是内在于经济的，从经济到税收这是基本的法则，有了经济的发展才能创造出现实的税源，一定的经济增长决定了一定的税收增长，脱离客观的经济增长的超高速的税收增长是对未来经济发展后劲的破坏，这是经济学的一般原理。拉弗定律告诉我们，税收增长在一个临界值内对经济增长是积极的促进，超过这一临界值就是消极的负面的，在乘数效应的作用下对经济的反作用是加剧的、破坏性的。分税制改革以来，我省地方税收以2字头的两位数迅猛增长明显快于经济的发展速度，这种格局一直延续到九五末期才有所缓解，在现实中，竭泽而渔现象突出，特别是经济欠发达的地区更为严重，这些地方政府由于发展的内在要求与财力客观可能矛盾突出，往往要求地方税收部门多收，税收部门实施了违背客观经济规律的收税行为，经济不发展税收却成倍的增长，其结果必然背离了从经济到税收原则，税收增长明显与当地经济发展客观情况不相吻合，后续税源培植难，税收发展后劲明显不足，陷入了越穷税负越重的恶性循环，这种问题不加以重视和解决就会引发社会安定问题。税收组织收入职能是长效的、可持续的，而不是短视的、间断的。因此建立与经济相协调发展的税收稳定增长机制是地税改革与发展面临的重大问题也是深层次的问题。围绕这一问题而展开的机制建设是效能建设要实现的根本目标，这个目标没有实现，效能建设的任务就没有完成。
税收另一大功能是实现稳定和调控经济。税收具有内在稳定的功能，经济发展税收增长，税收过快增长抑制投资，投资下降经济就回落。在正常的经济发展中，税收会自动地发挥着这种稳定调控功能，国家出台相机抉择的税收政策会加速这种调控功能。由于如上所述的反经济规律的税收行为的存在，使税收的这种功能作用减弱甚至消失。因此构建地税运行机制以激活这种功能也是个高难的课题。这是效能建设深化的又一突破点。
三、实现地税系统效能建设根本目标的现实途径
长效的地税运行机制的建立与完善是我省地税系统效能建设的根本目标，这个目标的实现需要长期、脚踏实地地分步实施。当前要在总结经验的基础上寻找出制约税收内在功能的问题与症结，探求逐个消化解决的办法。效能建设要站在经济、财税改革与发展的全局，站在完善政府运行机制的制高点，同时着眼于税收各项业务工作，不断寻求结合点，制定出可操作的措施与办法。
（一）效能建设要在促进内外信息与能量交流上制定出具体办法，促成机制的运作。
按照系统论观点，地税运行机制要与外部机制、外部环境协调交换，促进与政府总体运行机制相统一、与其他经济职能部门运行机制相衔接、与市场运行机制相补充。要积极应用现代信息技术，形成内部管理信息流、地税与外部其他组织信息流，不断提高地税运行机制的对环境的能动性和社会目标的实现效应。整个经济是个开放的系统，如前所述由市场运行与政府公共经济部门运行两大子系统构成，政府运行体系又涵盖了各经济职能部门运行子体系，环环相扣，系统的有效性有赖于各子体系的有效以及各子体系间的协调，只有系统整体的有效才有局部的实际成效。因此，我们要用系统论来看待地税运行机制的建立。要建立决策交换参与机制，以避免政策间摩擦，多项改革脱节带来的障碍与负面效应。如在中央大的税收政策框架下，地方在幅度、强度、力度的把握决策时要注意与政府及相关部门的决策的衔接；税务部门的税收改革要与价格部门的收费改革以及财政改革的结合，使税收的各项改革与发展都融进政府总体的发展目标中去；税收增长目标的确立要充分利用各经济综合部门对经济总体走势的分析成果以及对区域特色经济发展判断并与各种产业发展的规划相衔接，使税收总体增长目标与经济发展目标相协调。总之，要制定一些制度促进与外部系统交换信息流机制的形成，促进税收改革发展与大局的统一性与协调性。
（二）建立对地税中心工作的考核及奖惩机制，促进地方税收收入与经济的同步的稳定增长。
增强经济与税收的协调性，促进税收与经济的和谐发展、良性互动。这是对一段时间以来税收超经济过快增长而形成了对经济发展后劲制约问题的反思。要解决这个问题应双管齐下：一是省级要发挥经费垂管的作用，争取省财政支持，共同建立起有利于税收经济稳定良性发展的与合理税收增长相挂钩的考核奖惩机制并拨出专款用于重奖重惩；二是要建立科学的考核目标体系。这种考核有别于其他类型的工作考核，它侧重考核税收与经济的协调性以促进税收的可持续性发展。组织收入是地税的中心工作，这一中心工作的目标就是要实现地税部门对全省全局性工作的整体推动，因此实现局部与全局工作的良性互动是衡量组织收入工作好坏的标准，这个标准就是主要经济指标（全局）与税收收入（局部）的内在关系，而不宜将对中心工作的考核与其他工作考核混杂在一起从而淡化中心任务的评价标准。为此考核指标体系把握原则要侧重体现经济到税收的原则，体现潜在税源到现实税源的原则，通过考核地税收入与GDP的弹性、与第三产业增长率的关联度，并找出历史的长期趋势适度值，以此作为判断各地有否反常的税收行为，并通过严格的与经费相挂钩的奖惩制约，从根本上扭转地税部门受利益驱动政府超越经济发展的实际，脱离客观经济规律的并对经济后劲破坏的税收过高过快增长；通过合理的税收收入计划增长目标促进各地应收尽收依法征税；通过考核收入的预测准确度，促进各地加强对税源的管理、监控、分析与成果运用，使组织收入的工作质量与实效提高。
（三）正确运用管理学中的决策层次管理理论，合理界定高层、中层以及操作层管理幅度，以此确定决策侧重点，把握决策集中与分散合理尺度，充分发挥决策的整体效应。
如涉及地税整体发展改革大局的事项，省局党组决策层应全面介入实施全面决策；涉及单项目的业务充分发挥中层决策的智慧，党组作为高层决策侧重于确定目标与指标的最后审查决断；涉及一般业务活动以中层和操作层决策为主导，高层侧重于最后的审查决定。涉及经常性事务性决策问题，已有成熟的工作方法与明确的达标要求也就是已有规范遵循，则以操作层意见为主导，领导一般不予过问签字履行行政手续。按照这种层次有利于决策科学高效统一。既有重大问题的集中决策的智慧，又有一般化问题处理的高效。
（四）引进项目管理模式进行运行机制设计，有效解决职能交叉而引起的内耗。
要以项目带动管理。将每项要开展的业务都看成是一个项目，用项目管理模式代替传统的层级行政管理的方法，明确规范某一项目的程序，围绕项目展开，不同的职能处从不同的角度论证项目开展的条件、推进的难点以及实施项目的优劣，共同来围绕项目展开，以达到项目的最优化为前提为目标。这样就可以避免原有的机制僵硬、反应迟钝、各自为政、相互推诿的弊端。
（五）在明确运行机制总体框架下细化具体子运行环节设计。
总框架明确后可作为长期的目标而努力，作为中短期具体目标要将总框架内容分解细化逐个研究。对于现实的保障机制要在总结前几年工作的基础上进一步充实完善并狠抓落实；对实现机制和发展机制要致力于研究与开发，对子运行环节设计可在去年推行的与各项业务相挂钩的绩效考评内容基础上再行研究修改充实，要增强可操作性针对性，以有利于效能根本目标的实现。要加大对效能建设新目标的宣传和发动，增强地税各职能部门在效能建设中的责任意识和切实发挥他们在效能建设新目标中设计者建设者的作用。要充分掌握和借鉴政府运行机制和相关职能部门效能建设的实际经验，推进整体目标的实现。
探索建立长效的政府运行机制是效能建设的最高境界，值此“效能建设八闽行”活动之际，谨以此文抛砖引玉，以期对效能建设的深层探索。
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