摘要：项目选址落地的情况错综复杂，是以土地资源为核心要素提供空间供给，面对土地资源紧缺及规划调整频繁的背景下，本文以“多规融合”、GIS技术手段为方法进行项目选址规划研究，根据实践构建项目选址的体系模型，探索项目按照规划实施落地的有效途径。
关键词：多规融合；项目选址；方法研究
1 项目选址概述
1.1 项目选址的内涵及意义
根据《中华人民共和国城乡规划法》规定“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。” 这是对项目选址工作的具体化，用国家层面法律形式进行固化。狭义上，项目选址是针对以划拨方式提供国有土地使用权的公共服务设施、市政基础设施产品，广义上，应是为社会经济发展、规划实施需要供给土地作为载体进行开发建设的产品，具体以各类建设项目体现。
从规划上，规划选址有大致归纳为四种类型，第一种是政府通过产业招商并通过公开出让方式的选址项目，第二种是民生项目（包括村留用地项目）、公共服务设施、基础设施项目等通过划拨方式选址的项目，第三种完全市场行为通过招拍挂、二级土地市场交易等方式的房地产开发项目选址，第四种是利用自有建设用地新建项目的选址。
无论何种选址方式，建设项目选址本质上是执行城市规划、尤其是控规的关键所在，它直接关系到城市的性质、规模、布局、形象和城市规划的实施，项目选址的优劣与城市建设发展有着密切的关系，是一个十分重要的环节，同时恰当的项目选址还关系到社会民生、经济发展、社会效益以及居民的获得感及幸福感等。
1.2 项目选址面临的挑战
（一）土地资源紧缺。广州作为国家重要中心城市，城市发展过程中，九运会、亚运会等城市大事件给广州带来大型重要城市基础设施、公共服务设施的落地，中心城区地位日益凸显，人才、资金、项目等城市发展要素资源向该中心城区高度集聚。同时高速发展面临大量良莠不齐项目，有不符合产业发展、城市功能定位的项目，也有不符合环保要求的项目争相选址而土地资源紧缺、城市高品质发展要求相矛盾的挑战。简言之，各方对项目选址的需求越来越多，而可利用的土地资源紧缺，适合项目选址的用地相对不足，项目选址难度越来越大。
（二）控规调整频繁。控规是城乡规划主管部门作出规划行政许可的依据及实施规划管理的抓手，而控规编制的不完善与控规成果法定化加剧了项目选址的难度，在规划实施过程中，普遍有一半左右的建设项目需要不同程度地变更控规导则内容，才能使得控规适应市场环境下多元化的建设需求。据统计，第二届广州市城市规划委员会共审议议题约450项，其中公益民生类议题占总数的86%，可以看出控规在实施过程中需要不断的进行修改完善，以保障城市科学规划、集约节约用地、经济社会与生态环境等方面协调发展。
2 影响项目选址的原因分析
2.1 规划不符制约项目选址
规划是项目选址的“指挥棒”，规划矛盾冲突，“三规”不符，则好不容易引进的大项目却由于土规或城规不相符影响了项目落地，这种情况在广州市“三规合一”工作完成以后得到了较好解决。然而，“三规合一”是动态成果，虽然广州市城规建设用地规模与土规规模面积均为1772平方公里，但在空间分布上不完全重合，一些没有列入重点项目库的地块，“三规”难以实现完全合一。同时，由于住建部对城市总规的管制要求越来越严格、越细致，存在着一些块符合控规不符合总规而无法选址的地块，如控规为商业用地，但总规为绿地，项目基本难以选址落地。
控规作为管控城市发展的主要工具，项目选址规划的用地性质、开发强度如果与控规相矛盾，项目选址仍然难以一步到位。
2.2 政府与建设主体的双向选择影响项目选址
对于政府部门，对城市的发展有一定设想，通过发展规划、城乡规划来管控，以招商引资、财税优惠等措施来引进企业、项目落地，实现其蓝图式规划布局的落实。对于建设单位，以市场为导向，以企业战略发展目标为依据进行项目选址。两者的双向选择不一定能完全契合，也会影响到项目的最终选址。
2.3 规模需求夸大影响项目选址
夸大用地需求，有些用地单位盲目求大，脱离科学的分析研究，没有充分论证项目的规模需求。规模需求是一个项目用地的依据之一，除了满足国家标准、行业规范外，允许适度的超前或者预留，但如果是无节制、没有任何充分理由的需求，将给选址工作带来非常不利的影响。不仅浪费资源紧缺的土地资源，也使得选址项目的效益降低，无法实现土地节约集约利用。经对比分析2014年至2017年的项目选址，大部分未能选址落地的重要原因就是建设单位夸大了规模需求，动辄10公顷以上用地的要求，客观上导致无合适的选址地块落地。
2.4 土地权属及政策问题影响项目选址
在中心城区的项目选址，不是在“白地”上进行，土地权属情况复杂，涉及各种因素，比如现状建筑物的征地补偿、青苗补偿等征拆手续，有些还涉及农用地转建设用地等一系列的报批手续。需要进行征收的土地，涉及土地权属、征拆手续、用地报批手续一系列的程序，时间长、可控性不高，影响项目的选址。
一部分权属单位通过自有国有土地再利用进行项目建设的意愿很强烈，但是前提是项目既要符合产业发展、产业用地指南，也要符合集约节约用地，符合土地政策，才能实现新建项目的选址建设。比如一些历史上权属为工业用地（M），现规划控制为商业服务业用地（B）或者居住用地（R）的地块，建设单位要实现再开发利用，需按照土地政策，此类改变用地性质的地块需交政府收储后公开出让，或者按照“三旧”改造政策来实现自由建设用地的再利用。
3 方法研究
在广州市“三规合一”信息化成果的基础上，全面纳入了环保、水务、文化、教育、卫生等各专项规划涉及土地空间要求的信息，充分协调好生态、生产、生活空间，实现“多规融合”及其信息化，从而能够最大程度的解决影响项目选址的信息平台问题。在有限的土地空间寻找选址地块落实项目作为城市新的增长点，提升土地产出效率，以“多规融合”平台为基础，以综合评估为支撑，综合评判选址方案。
3.1 基于“多规融合”决策支持平台及GIS技术的选址用地筛查与识别
按照选址项目的用地属性与初步建设需求，通过“多规融合”决策支持平台智能选址功能，将所有符合控规的地块筛选并展示拟选址地块的“多规”、现状情况历史审批等情况，为项目选址提供决策支持。借助平台的智能选址功能可以初步识别符合选址条件的地块，提供10个以上可选址用地地块的比选方案。
通过“多规”平台筛选出来的选址地块，基于控规用地性质为基础，因此也存在各种各样的影响因素，如有的现状已是建成区，有的是市政配套很不完善，有的是权属复杂、征拆难度大。因此，需要对“多规融合”大数据进行分析，提取能同时满足各种要素的重合区域，实现进一步的用地研判。（1）利用地形图、航拍图、卫片等矢量数据对可利用的土地进行分析，将征拆难度较小（设定为现状6层以下建筑物及空地）的图斑标识出来，以红色图斑表示；（2）叠加控规、总规、土规、基本农田，将不属于建设用地图斑范围进行屏蔽，以斜线填充表示；（3）叠加国土、规划的历史审批，区分开集体与国土土地；（4）叠加轨道交通、公交站场、教育配套设施等。（5）叠加有关的专项规划，如涉及加油加气站项目的，叠加加油站布点规划。通过分析，将各种因素在智能选址的基础上进一步优选3-5个符合要求的地块作为选址备选地块。
3.2 基于关键选址要素体系构建的综合评估
科学的建设项目选址分析论证可加强项目的可操作性，可使规划管理依据更加充分、决策更加科学合理，保证城乡规划的有效实施。通过上述利用“多规融合”平台的技术手段对可选址用地的筛选与研判，构建项目选址的体系模型，以便能更科学、更有效的形成选址方案供决策。
选址的因素及其复杂，影响的因子很多，基于土地资源紧缺背景下，围绕城市的目标定位及发展目标，对于建设项目选址的关键要素设定五个一级评价因子，每个一级因子再分解为3-4个的二级因子，对涉及的选址项目进行综合评价。纵向以区位、产业、规划、土地、规模五个主要方面为一级评价因子，纵向以合法性、合理性、必要性、可行性作为评价指标，构建项目选址体系。
（一）符合区位要求。区位是各种选址项目首要考虑的问题，包括区位交通便捷度、市政交通的可达性、公共服务设施配套及现状地形地貌的场地工程情况，关键是论证规划选址的可行性。选址区位要根据项目的属性特点分析确定。科技图书馆，项目选址应位于人口集中、交通便利、市政配套设施条件良好，环境相对安静、符合安全和卫生及环保标准的区域，具有良好的社会人文、科技创新要素集聚的条件，尽量选址在城市的文化区，与其他文化设施共同构成群体效应。变电站、垃圾压缩站等厌恶型设施，偏向选址在人口稀疏、相对偏远的区域。
（二）符合产业要求。包括产业发展规划、功能定位、区域协调、产业用地指南，关键是论证规划选址建设的必要性。基于产业及功能分区定位可初步确定建设项目选址区域，一般来讲，金融类建设项目优先推荐选址广州国际金融城，高科技科研类建设项目优先推荐选址智慧城等。
《广州市产业用地指南（2013年版）》是广州市产业项目可行性研究和初步设计，项目选址和规划许可，用地预审和报批、土地供应和供后监管的重要依据，是引导社会投资方向、企业技术改造和产业结构优化的重要参考。不符合产业用地指南的项目无法进入，项目的选址要考虑功能布局、产业政策，才能最大效益的发挥选址项目的集聚效应、经济效应和社会效应。比如智慧城内既符合该产业园区的定位，又符合企业发展战略的布局要求的核心项目中移动南方基地、网易智慧谷项目就是最好的例子。
（三）符合规划要求。包括城市总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划、专项规划，等，关键是论证规划选址依据的合法性。利用大数据核查“三规”、“多规”，通过“多规融合”决策支持平台，对选址地块的各个规划进行符合性核查，借助智能选址功能，将具有符合性的选址地块筛选出来后进行逐一分析论证。同时，为维护控规的权威性，对于不符合控规的地块，需要重点分析控规调整的可行性和必要性，按照法定程序进行控规修改。
（四）符合土地政策。包括供地政策、三旧政策、征拆手续、权属关系等，关键是论证选址用地的可行性。项目选址要符合土地供给政策的准入门槛，在此基础上对各种类型的用地进行区分，对自有建设用地再利用的要考虑是否纳入“三旧”改造的范畴，是否可以进行自主改造还是需要政府收储，是公开出让还是可以协议出让等因素。
（五）规模需求分析。包括需求评估（用地规模及开发强度）、规范要求、同类项目对比，关键是论证规划选址的工程可行性和合理性。一方面是建设单位提供明确的有依据的规模需求，另一方面职能部门需要对项目规模需求的佐证及评估，通过国内外同类型项目的对比分析、对国家及行业技术规范的研读来评估一个相对合理的建设规模需求。合理控制用地规模、集约节约用地，既符合近期建设，也应预留适当的发展用地。
关键选址要素体系构建的综合评估后，形成选址评估报告，对于不适合的选址项目，阐明原因及建议，对于适合的项目，重点提出存在问题及解决路径。
3.3 选址项目案例研究—以广州市天河区少年宫项目为例
为缓解广州市各区现有少年宫用地资源紧张、学位紧缺的问题，按照广州市政府关于各区（县级市）新（扩）建少年宫项目选址方案的要求在各区谋划新（扩）建少年宫。对于广州市天河区少年宫新校区选址地块、建设规模没有明确的要求的背景下，通过对比国内先进城市同类型项目的案例，分析研究，设定了广州市天河区拟选址地块的关键要素：（1）地块区位条件优良，符合重点文化建筑择优选址原则，希望成为地标性文化建筑。（2）用地符合总规、土规等相关规划要求。（3）交通便利、配套完善。（4）建设规模按2.5万㎡左右，适当预留发展空间。（5）实施性强，短期内可启动建设。
全面查核项目选址城市总体规划、土地利用总体规、控制性详细规划、历史审批及现状土地利用情况，论证其合法性，同时通过场地现场踏勘调研，分析项目的自身建设要求和外部条件，论证其可行性；在此基础上，就场地工程条件、用地条件、配套设施条件以及项目建设对景观环境、交通、公共安全、社会效应等方面可能会造成的影响进行选址合理性、必要性分析；并就此进行多个的选址方案比选、论证，同时与各相关需求单位反复沟通协调及现场踏勘，最终提出项目选址的比选方案和建设性意见供决策。
利用“多规融合”决策支持平台对广州市天河区内控规用地性质为文化设施用地进行筛选，直观地展示拟选址红线的“三规”情况及历史审批情况，通过对选址关键要素的分析比较，优选形成三个比选方案：
各选址地块均存在不足，如金融城内AT080876地块控规可建设量较小，广氮地区AT060802地块位于广园快速路边，交通组织不便，智慧城AT0604048地块周边规划路未实施，权属复杂。通过对规划选址的论证，得出研究结论和提出实施建议。从地块的选址情况来看，选址要素的侧重点在实施性强，在满足总规、土规、区位等要素的前提下，控规调整及权属等关系之间权衡而定，地块权属如属于其他权属人，需进行土地征收补偿等一系列的程序，可控性低，对于控规建设量偏小的问题，建议通过控规论证修改。最终确定属于政府储备用地的金融城AT080876地块作为推荐选址地块。主要理由如下：（1）地块区位条件优良，符合重点文化建筑择优选址原则，地块紧邻珠江滨水岸线，有良好的景观视线。优良的区位使其成为金融城西核心区的地标性文化建筑。（2）用地性质符合总规、土规等相关规划要求。（3）交通配套完善。位于广州国际金融城规划范围内，交通条件便利方便，可达性强，规划配套完善。（4）建设规模满足要求。用地面积8774㎡，论证控规调整后容积率3.0，计算容积率建筑面积26322㎡，建筑密度40%，绿地率35%，建筑限高45m。（5）实施性强。地块已由市土地开发中心收储，属于政府储备用地。现状是旧厂区，规划实施性强，短期内可启动建设。
项目用地开展了控规修改，按照法定程序在2016年通过市规委会审议，并通过市政府的批准，于2017年开始项目筹备建设。
4 结论及展望
目前国内没有形成对项目选址规划研究统一的标准，广州市在规划管理的实践中进行积极探索，初步形成以“多规融合”为基础，利用大数据平台及评价因子体系构建的方法来实现项目选址。“多规融合”的最优结果是将各个涉及空间的规划全部落实到控规导则地块上，本文基于“多规融合”项目选址规划的方法，关键落脚点就在于控规，在控规成果不完善及缺乏弹性的背景下，广州市的法定控规是不断动态更新的成果，项目选址规划实质上是一种从需求角度、“从下向上”对控规完善的表现，实际上也对新常态时期下的控规编制提出了新要求，要用“多规融合”的思维及技术手段来编制控规，使控规编制成果在实际的规划管理中更具可行性与实操性。对于公共服务设施等民生项目选址规划所涉及的控规调整，应给以更大的弹性空间。
随着城市管理的越发精细化，选址将更加侧重于项目的可实施性、城市空间的品质性，未来对项目选址的要求将越细致、指标量化程度越高，除了上述关键指标的评估外，还需要从以下三个方面进行完善。第一，在选址阶段就要考虑周边条件对选址地块建筑方案的制约因素，如红线外的居住建筑所要求的退距、紫线、黄线的退缩要求，机场控高、山体景观灯对建筑高度的限制等，开展选址地块的建筑平面布局，方案效果渲染，地块可建设量的适宜值、极限值测算。第二，对于项目的选址，尤其是政府财政投资的民生项目，还需考虑到成本因素，包括土地成本、开发成本、建成后的运营成本，这些需要根据具体项目类别深入分析研究，以便提供更全面的选址方案供决策。第三，如何确定选址项目合适的建设规模是个难点，尤其是财政投资的民生项目，没有绝对测算的方法，需要根据项目属性相应的规范、同类型项目的对比、投资要求、具体使用单位的需求来综合确定，后续建议建立以组织相关专家研讨听取选址意见的机制来确定相对科学的规模需求。
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论文作者:李洪祥
论文发表刊物:《基层建设》2017年第16期
论文发表时间:2017/10/16
标签：项目论文; 地块论文; 广州市论文; 土地论文; 规模论文; 城市论文; 需求论文; 《基层建设》2017年第16期论文;