大庆政府性产业投资PPP项目运作模式及途径研究
田 宏
（黑龙江八一农垦大学理学院，黑龙江 大庆 163319）
［摘 要］ 通过对大庆市政府性产业投资基金和PPP模式项目运行现状的调查，分析了政府和社会资本合作PPP项目中的风险管理问题，总结了市级政府监管部门在监管过程中存在的问题，提出完善改进的方向，为政府相关部门推进融资项目建设提供对策建议。
［关键词］ 产业投资；PPP项目；运作模式；大庆
党的十八届三中全会号召各地区在公共服务领域推广PPP模式，这不仅是党中央、国务院确定的一项牵动全局的重大改革任务，更是国务院督办的改革任务。地方各级政府在政策指引下，积极论证并推出了本区域一大批拟实施的PPP项目，着力推动PPP项目落地。大庆积极推广政府和社会资本合作PPP项目，陆续推出了一批具有代表性、示范性的PPP项目。
一、大庆市政府和社会资本合作PPP项目现状
2015年12月8日，大庆市首个政府和社会资本合作PPP项目——大庆市信息惠民工程开始启动。该工程项目分为14项子工程，投资金额达到2.66亿元。依据行业属性和建设目标，将14个子工程归纳为11个方面的信息惠民工程建设。截至2018年2月，惠民工程中的13个子项目主体已顺利通过验收，14个子项目整体进度完成90%，预计2019年3月底全部完成。该项目涉及智慧社区惠民服务、食药安全平台、数据资源中心、区域医疗服务、社会信用平台、智慧旅游平台、就业惠民服务、惠民融合服务、教育惠民服务、智慧公积金系统、不动产登记平台等很多方面；主要项目有社区网格化管理系统、社区综合办公管理系统、社区便民服务管理系统、数据交换平台政务数据中心“三个基础库”、健康卡系统、一卡通、公共服务系统、远程医疗与培训平台、教育资源服务业务平台等；运作模式主要是BOT和BOO等；回报机制有政府付费和使用者付费；进展情况有的已完成，有的完成了核心系统开发，有的正在进场实施。
另外，绥化至大庆高速公路PPP项目工程于2018年初开工，建设全长约160公里的绥化至大庆高速公路，拟投资90亿元，目前该项目正在进入实质性操作阶段。萨尔图区环卫保洁PPP项目预算约7963万元/年，现正在在实施阶段。肇源县文博体综合场馆PPP项目将于2019年完工，场馆规模领跑同级县域。大庆市肇源县的17个PPP项目中的“引嫩入肇”城镇供水项目成为国家第四批PPP示范项目。2017年黑龙江省PPP综合信息平台数据显示，大庆市落地项目1个，肇源县3个，项目落地率超过一半。
二是提升社区矫正心理矫治工作的信息化、科技化、智能化水平。对社区矫正工作人员而言，要培养科技思维和互联网思维，通过门户网站、微信、手机APP等在线进行心理测评和心理健康教育等工作，省时省力；对社区服刑人员而言，心理干预可以牵手VR技术，配合体感设备，全方位调动感官，实现身心感受的联结。
另外在内容上，目前我国还没有形成统一的PPP项目开发目录，结合全国PPP综合信息平台项目内容，总结我省公共服务领域主要包括以下内容。（表1）
表1 黑龙省政府性产业投资基金运作PPP项目领域
二、存在问题及原因
（一）缺乏全程动态风险管理
据叶霭玲说，当白丽筠去拉房地产大鳄森达房地产公司李老板的存款时，被李老板招了安，成为身家上亿的李老板的小三，顺便在李老板的公司当了售楼小姐。这里的主次关系是与白丽筠的讲述颠倒的。我不知道究竟该相信哪一个版本，但是所谓兼听则明，两方面都听到，事实真相基本上就清楚了。
近年来，按照日照市委、市政府的工作部署，全市林业系统以深入开展林水会战为统领，凝聚和动员社会各方面的力量，坚持一手抓绿量增加、一手抓质量提升；一手抓林业事业、一手抓林业产业，聚力加快全市现代林业转型升级，林业建设取得了显著成效。截至目前，日照市有林地面积184万亩，森林覆盖率22.12%，高于全国（21.66%）、全省（17.51%）平均水平；成功创建为“国家森林城市”，日照市林业局也荣获“全国林业系统先进集体”荣誉称号，既跑出了林业加速度，也初步实现了转型升级高质量发展。省政协副主席刘均刚今年三次来日照视察并作出重要批示，要求在全省推广日照林业工作经验。
（二）信用担保职责缺失
（1）传统的防洪工程施工技术和本文防洪工程施工技术在一定程度上都能够保证施工工程的安全性，具有一定的耐久性，并能够减少洪水灾害带来的损失，但是与传统的防洪工程施工技术相比，本文中基于河道行洪能力复核的防洪工程施工技术花费成本较低，而防洪工程的安全性更高，更有利于防洪工作的进行。
（三）缺乏科学准确的质量监管标准和方法
1.注重项目内容的甄选，充分做好项目前期识别论证。市级政府和相关部门根据PPP项目范围，对政府投资项目开展充分上午PPP识别论证，严格遵循行业规划内容，做好物有所值评价，避免过度担保，及时适度公开线上线下信息，广泛吸引社会资本参与到大庆市PPP项目建设中来。
三、相关对策措施
（一）主要对策
1．强化职责。要强化政府和社会资本合作PPP项目中的政府职责。在政府和社会资本合作PPP项目建设中，政府既是参与者，又是监管者。系统了解项目公司、银行等金融机构和运营商等各参与方关系和政府在项目中的职责，有利于PPP项目的健康发展。在PPP模式中，项目的重要参与方包括政府部门、项目资本方和社会公众。从委托代理理论出发，政府和项目资本方及社会公众均构成委托代理关系。这种委托代理关系将双方关系转化为方三方关系。从利益相关理论出发，项目中的政府部门、项目资本方、项目公司、建设方、供货方和金融保险机构等等都是利益相关者，它们之间互相制衡、监督、共同发展。
依据国家风险管理要求，项目的风险应急方案在项目准备阶段就要着手建立，以确保及时化解危机。而在目前在PPP项目操作流程中，只在项目识别阶段有组织开展财政承受能力论证的流程，并没有形成政府部门对项目风险贯穿全程的监管和防控，包括项目论证阶段、项目执行阶段、项目移交阶段的全过程动态风险管理体系。
2．加强管理。要加强政府和社会资本合作PPP项目中的风险管理。风险管理是指认识风险、分析风险、防范和处理风险的全部过程，主要包括风险识别、风险评估和风险管理方法选择三个方面内容。
将风险识别因素进行量化，是项目风险管理的重要环节。首先，依据上述风险识别内容，建立风险识别指标体系。主要内容为：在风险类别方面，分为内部方风险和资本方风险。在一级风险指标方面，主要有管理风险、建设风险、运营风险、经济风险、政治风险、环境风险等；在二级风险指标方面，主要有政府信用风险、合同风险、设计风险、工程延误风险、工程安全风险、工程质量风险、运营技术风险、运营条件风险、盈利风险市场、需求风险、融资风险、市场风险、利率风险、建设和采购第三方参与风险、市场行业内部竞争风险、法律政策风险、行业法规变动风险、国有化风险、不可抗力风险、自然环境风险、社会环境风险等。然后，可采用专家打分的方式，结合层次分析法或熵值法，确定各风险的权重，依据权重大小，对风险进行排名，通过定量计算的方法得出风险因素的重要度，进而综合判定项目的风险等级，根据评价结果为政府和资本方制定风险应对措施提供依据。
3.明确过程。政府和社会资本合作PPP模式项目是由政府方和社会资本方共同合作完成的，为提高项目准备和实施质效，加快项目落地，明确政府和社会资本合作PPP模式的实施过程是前提条件。为了更清晰地了解项目实施过程，方便政府和资本方对项目全过程整体把握，可以结合相关文件法规要求规定，建立适合我市政府和社会资本合作PPP项目运作流程图，形成可复制可修改的流程模式，确保项目顺利实施。
（二）具体措施
努力提高PPP项目的服务质量监管能力，形成科学、系统、有效的监管体系。建立科学的服务质量监管标准和明确的绩效评价指标是项目健康发展的重要保障。由于市政设施建设在项目引进、投资和建设上受时间和地域影响较大，因此，质量监管标准和方法不能一概而论，而应结合项目特点具体情况具体分析，这就要求政府监管部门要具有较强的技术支持，才能保证科学的监管体系和标准出台实施。
2.建立市级PPP项目全程动态考核体系。将考核结果与政府奖励补贴资金挂钩，利用明确的奖惩机制激励资本方积极进行项目建设和运营，在不改变专项资金规模、用途的基础上，缓解项目运营支出压力。
3.加强市级政府对项目的监管力度。在财政部门配备专职人员做好PPP管理工作机构建设，做好本地项目运作、平台维护和管理工作。吸收和引进工程、法律、财务和金融等多领域经验丰富的专业及复合型人才，能够针对政府与社会资本合作项目开展专门研究，合理划分项目的责任和利益，为PPP项目的开展提供智力支持。
由于PPP项目金额较大，社会资本方多会采取社会融资的方式进行资金筹集，这就需要政府给予一定的信用担保和政策激励，往往在这一环节出现政策激励不足或在项目执行阶段和后期运营阶段出现政府信用不佳的问题。在项目选择阶段政府应进行物有所值分析和财政承受能力分析，在缺少财政承诺监管和物有所值分析下的过度政府担保，尤其在政府对自身支付能力认知不足的情况下，项目后期政府违约的可能性势必加大。根据清华大学王守清教授关于BOT项目在中国实施的123项风险因素的调查中，其中90%的企业家和70%的民营企业最大的顾虑就是政府诚信问题。面对这种情况，政府应充分发挥监管职能，在PPP项目长期债务的预算和清算管理中，加强对项目收支能力的绩效考核，明确政府在财政支付中的担保责任。
对城市绿地系统进行科学管理。城市绿化是城市现代化的重要基础设施之一，应确立生态环境在城市规划及管理中的首要地位，只有改变城市规划及管理理念，把绿地系统规划纳入城市总体规划之中，才能使生态绿地系统规划变被动为主动，使城市绿地布局趋于合理。
4.充分发挥咨询机构的作用。在项目的识别、论证和评审环节注重科学性和高效性，依靠专家的智力支持，科学规范地开展PPP项目的推介工作。
6.适度降低民营资本参与PPP项目的条件门槛。根据国家相关政策的倡导，制定具有地方特色的政策和法规，对民营资本参与PPP项目进行适度扶持，并在政策上给予适当倾斜。
5.加强开展有关PPP项目的业务指导和培训工作。优化社会资本投资环境。通过对落地项目的运行总结立项、建设和运营的经验教训。通过现有项目示范，为全市其他PPP项目提供可复制修改的工作流程。优化行政审批制度，规范、简化项目审批流程，提高审批效率，优化社会资本投资环境。
7.拓宽政府和社会资本合作PPP项目融资渠道。加强与金融机构之间的融资合作，选择适合我市市情并且能够惠及民生的项目，同步进行股权投资，促进债权、股权、担保等融资方式的优势互补，多方位共同参与，达到多方位共赢。
8.成立PPP中心。政府配合社会资本方建立PPP中心，聘请专业人员和外围专家为PPP项目提供筛选项目、政策建议和建立信息平台等技术支持。
9.推出PPP项目。政府积极组织论证，推出PPP项目，加强引导PPP示范项目，为经济发展带来机遇，增加市场活力。
10.建立PPP项目库。政府积极建立PPP项目库，正确引导社会投资，加大PPP项目推介力度，以吸引社会资本参与合作。
1.3.1 临床数据采集 对所有的受试者进行详细的病史采集和生化指标检测。一般资料包括：性别、年龄，糖尿病病程、受教育年限、体质量指数（BMI）、血压等。生化检查包括：糖化血红蛋白（HbA1c）、空腹血糖、C肽、甘油三酯、总胆固醇、低密度脂蛋白胆固醇（LDL-C）、高密度脂蛋白胆固醇（HDL-C）等。
11.完善相关法律体系。PPP项目依靠契约精神，需要用法律规范各方责任和义务。2013年以后，相关方针政策的出台为项目监管和风险分担提供了指导意见，有利于PPP项目规范健康的运作。市级政府在项目准备、采购、融资、实施和移交阶段，均具有重要的责任，尤其在风险管理上市级政府还应在项目全过程加强管理和监督。
［中图分类号］ G423
［文献标志码］ A
［文章编号］ 1002-2341（2019）02-0074-03
［收稿日期］ 2018-12-22
［基金项目］ 大庆市哲学社会科学规划重点研究项目“大庆政府性产业投资基金运作模式及参与PPP项目途径研究”阶段性成果，项目编号：DSGB2017017
［作者简介］ 田宏（1981-），女，黑龙江齐齐哈尔人，讲师，硕士，主要从事统计分析、综合评价研究。
〔责任编辑：卫宇坤〕
标签：产业投资论文; ppp项目论文; 运作模式论文; 大庆论文; 黑龙江八一农垦大学理学院论文;