农村五保供养制度化的框架分析，本文主要内容关键词为：框架论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农村五保供养制度自1950年代建立以来经历了两次较大的冲击。第一次冲击是在1970年代末农村经济体制改革后由于人民公社制的解体而在很多地方出现的五保户生活没有着落的现象。在中央和地方各级政府的重视下，五保供养被纳入了“村提留、乡统筹”的融资体系中，从而使这一集体福利制度得以延续。此后，1994年中央出台的《农村五保供养工作条例》（以下简称《条例》）和1997年的《农村敬老院管理暂行办法》，不仅进一步明确了上述五保供养的经费渠道，并且将这一制度纳入了法制化的轨道。第二次冲击来自1998年开始试点、2002年在全国全面推开的农村费改税改革，过去的“村提留、乡统筹”以及所有其他针对农民的行政事业性收费项目被取消，代之以税收和财政转移支付作为农村公益事业（包括五保户供养）的经费来源（注：农村费改税以后，面向农民的农业性税种主要包括农业税和农业特产税、农业税附加和农业特产税附加，详见《农村税费改革工作手册》，〔北京〕经济科学出版社2001年版。）。理论上说，这一转变对保证农村五保对象的生活供给有着明显的积极意义，因为它不仅克服了过去五保供养完全依赖村和乡镇经济的不确定或不稳定性，更重要的是，使五保供养的经费在制度上得到了更大的保障。然而，这一制度转变不仅没有为五保对象带来更高程度的保障，反而在很多地区普遍出现了“应保未保”和供养标准降低等现象（注：关信平等：《广东省农村五保供养工作调研报告（征求意见稿）》，民政部全国五保供养工作调研项目赴广东省专家调研组，2003。唐明、维斌：《改善五保供养环境要从大处着手》，〔北京〕《中国社会报》2002年11月16日；易佩富：《农村五保存在的问题》，〔北京〕《中国社会报》2002年8月1日；单剑宏：《五保供养现状令人担忧》，〔北京〕《中国社会报》2002年11月6日。）。
针对目前农村五保供养所出现的问题，不少人认为，费税改革后造成的乡镇、村“经费缺口”以及转移支付制度本身存在的缺陷（如将村干部补贴和村办公经费与五保经费捆绑拨付导致的前者对后者的挤占、挪用等现象）是造成这些问题的主要原因，因此呼吁“加大中央转移支付”、“增加五保专项补助”、“将五保供养列入正税”或实行五保供养专项拨款的财政转移方式等（注：《社会福利》编辑部：《聚焦税费改革中的农村五保供养》，〔北京〕《社会福利》2002年第2期。）。
应该说，我国现行的农村五保供养制度是一项既有法律支持，又有经费保障的农村社会福利制度。事实上，在农村行政经费普遍受到费税体制改革限制的情况下，五保对象变成了农村最有保障的社会群体。按照新的财政安排，五保供养经费首先从“两附加（农业税附加和农业特产税附加）”中列支；如果“两附加”不足时，不足部分则由上级政府通过财政转移支付来解决。这表明农村五保供养制度已经由集体福利转变为一项由国家财政支持的社会福利计划。
调查结果也是，我国目前农村五保供养制度中存在的问题，其主要原因既不是经费渠道的改变或经费短缺，也不是转移支付的方式问题。简单来说，五保供养制度在这样一个前所未有的有利形势下之所以出现上述各种问题，是因为在制度的性质发生了明显的变化以后，其本身的制度化建设滞后，以及缺乏一个相应的对制度的运行进行有效监控和评估体系所致。换言之，出现“应保未保”和供养标准降低等现象本身就说明，是属于“政策落实难”的问题，而不是没有政策可以依据的问题（注：唐明、维斌在《中国社会报》2002年11月16日的“改善五保供养环境要从大处着手”一文中有涉及。）。本文将就我国农村五保供养制度化建设的几个方面的问题进行讨论，并提出一个初步的监控和评估体系的框架。
国家福利的准确性和程序性要求我国的农村五保供养制度必须走出传统的村务或乡镇行政管理的范围和模式
尽管税费改革之前的农村五保供养制度已运行了近半个世纪，但其制度化程度一直很低，制度的性质及运行方式在很大程度上也没有脱离民间互助的范畴，只不过这种互助行为的个人自愿性转变成了一种国家监督或强制下的集体供给。当然《条例》的颁布使互助的性质进一步上升为权力和义务的关系，并依据当时的情况对帮助的对象、内容及标准等都做出了规定。因此，在税费体制改革之前，农村五保供养在实施过程中普遍缺乏一项制度所应有的准确性和程序性特征。然而，尽管这一制度存在很多问题，但它基本上还是能够正常运行的。这是因为，一方面各级政府监督或强制的力度很大，而另一方面则是因为村和乡镇对五保对象承担着直接的、不可推卸的帮助责任。农村税费体制改革以后，我国农村五保供养制度的性质已由民间互助或集体供给转变为国家福利。这从理论上讲是对五保供养的制度化程度提出了更高的要求。
1.五保供养制度帮助关系的变化
由于五保对象被纳入了国家福利的制度体系中，他们的身份已不再只是村民，而是被国家的福利计划所覆盖的一个特殊群体。换言之，为他们承担帮助责任的主体已经由村及乡镇转变为国家。即五保对象对其所居住的村及乡镇的依赖程度明显降低，且依赖关系发生改变，而居住地对他们来说只是政府确定其供养标准的一个参照环境。这一变化，实际上是在资金的稳定与供养标准的规范化，受供养权利的法制化，以及各级政府的问责制度三个方面对制度化提出了新的要求。对五保对象来说，他们所对应的责任主体超出了村和乡镇，他们所享受的供养，已经不是原来意义上的互济，他们的权利可以在更大程度上得到保障。
2.五保供养制度管理层面的扩大
在现行的五保供养政策下，村及乡镇的角色从帮助提供者变成了传送者，它们对五保对象的直接责任也相对减弱。作为国家福利的一部分，五保供养制度管理层面从村务或乡镇行政管理的范围和模式扩大到了县、省乃至中央政府。由于帮助关系和责任主体的变化，在经费或制度的实施过程中如遇到任何障碍，村或乡镇是可以“推卸”责任的。在这种情况下，要保证五保对象的生活得到保障，五保供养制度得以落实，制度本身将是最重要的因素。换言之，农村税费体制改革客观上要求我国的农村五保供养制度必须从传统的村务或乡镇行政管理的范围和模式中走出，在现行法律和有关政策的基础上提高其制度的规范化程度，特别是要形成一个对制度的运行进行有效的监控和评估体系。只有这样，才能实现建立五保供养制度的目标，并不断改善制度的设计和实施质量。
农村五保供养制度化设计的理论框架
社会政策的实施过程是一个使用资源来达到某一既定目标的过程，因此，一项完整的社会政策至少要包括资源（输入）、目标、活动或程序（将资源转化为结果）以及结果（是否达到了目标）等几个基本组成部分。
就农村五保供养制度来说，法律及政府在财政方面的承诺是政府对这项制度的投入或输入，尽管《条例》对制度的运行过程也进行了界定，如对五保对象的资格条件、申请程序、供养内容和标准以及资金渠道等方面的规定（注：尽管《条例》中的一些条款与税费体制改革后的农村环境不相适应了，但目前仍然是农村五保供养的主要依据。至于哪些条款不适应，则不是本文讨论的内容。），但这些规定只是一些原则，并不具备直接实施的条件。要想使政府的投入通过一定的程序或活动最终转化为对五保对象的帮助，首先必须对五保制度的各个组成部分操作化，在此基础上形成一个完整的、由具体程序和步骤构成的实施框架。
一般来说，对政策进行操作化的过程即是对其按照输入、过程和目标等基本的政策组成部分进行分析，并设计出详细的实施步骤（程序或活动）（注：Brody,R(2000)Effectively Managing Human Service Organizations(2nd edition),ThousandOaks:Sage Publications;Judith,L.,Michael,L.,Thomas,P.& Federico,J.(2001)Management of Human Service Programs,NY:Brooks.）。目标是政策所期望实现的结果或状态，是对政策要“做什么”的具体界定。目标的操作化，即是将目标层次化和具体化，它所体现的是政策在技术层面上对活动及程序的选择。过程是由用以将输入转化为政策所期望实现的结果的一系列程序或活动组成。过程的操作化，即是对程序或活动的规范化，是对政策“如何做”进行的界定和安排。规范化包括对政策的操作程序和步骤的标准化，以及对指导这些步骤或程序的原则或标准进行操作化界定。
政策的操作化过程必须强调两个特征：准确性和结构性。准确性是指政策各组成部分所涉及的内容或概念都必须有具体和明确的定义，从而最大限度地降低由于某些概念或原则的模糊而导致实施困难或出现偏离政策目标的情况；结构性是制度理性化的体现，是指政策的目标与其具体的活动或程序之间的相关性，它反映的是政策在设计和实施过程中其活动或程序是否或是在多大程度上围绕政策的目标展开，其目的是降低政策执行过程中可能出现的随意性。
按照上述对社会政策的组成部分及其一般特征的分析，我们可以将农村五保供养制度分解为以下几个组成部分：
输入是指政府为实施五保供养制度而制定的政策、法律以及投入的资金和组织资源，具体包括《条例》及相关财政安排中所有对这项制度的支持，以及负责实施政策的各级组织。过程是将输入或资源转化为对五保对象的帮助所经过的一系列步骤或活动，其起点是通过信息的传播使村民、潜在的受助者，以及政策的执行和监督部门了解五保供养制度的对象、资格条件、申请程序、供养标准以及由哪些部门具体负责实施等相关政策内容；然后将五保对象纳入供养系统中，并得到具体的帮助。目标是五保供养制度所期望或应该实现的状态，并使他们的生活得到保障。
五保供养制度化建设中最重要的是，对过程操作化或规范化，以及对目标的具体化。
首先，操作化必须突出政策的结构性或理性特征。这就要求，过程中的每一个程序或活动都必须围绕政策的目标展开。所采取的方式也要围绕着目标来选择。要实现应保尽保和按时足额发放帮助的政策目标，政策宣传是一项必要的活动。因为出现“应保未保”或不能按时足额发放帮助是五保对象的权利受到侵害的一种表现。要克服这一现象，信息对称是非常重要的一个因素。村民及潜在的五保对象必须首先了解五保供养制度的存在，并知道如何能够获得帮助，以及获得什么样及多少帮助等信息，他们的权利才能得到更加有效的保障。因此，为使他们能够获得这些信息，政策宣传就不能只停留在传统的上下级部门或组织之间的传达，而是要通过各种村民会议或活动、宣传手册，甚至安排工作人员定期进行家庭访问等形式，将政策信息传达至所有的村民和五保对象。
此外，负责实施政策的部门还必须建立起畅通的信息反馈机制，使村民或五保对象可以随时向有关部门反映问题或寻求帮助。要实现使五保对象的生活得到维持这一政策目标，就需要对“生活维持”进行操作化定义，并据此对供养的内容和标准进行相应的设计。例如，生活维持是指维持五保对象的生存需要，还是包括其社交或精神方面的需要，这对供养的内容和标准将有很大的区别。
其次，对过程的操作化或规范化还必须强调准确性的特征。关于五保对象的资格认定这一程序，就需要首先对《条例》所规定的资格条件进行操作化定义，并对每项条件的外延给予相对稳定和明确的界定。比如现行《条例》规定的，无扶养能力、无劳动能力和无生活来源这三个概念都需要做进一步的操作化界定。有调查显示（注：Xu Yuebin(1997)Family Support of Old People in Rural China in the Midst of Economic Reforms,Hong Kong:The University of Hong Kong,(unpublished Ph Ddissertation).），农村经济体制改革以来，农业生产越来越依赖非农生产收入的支持，农民获得粮食的过程事实上是一个用钱和劳动换取粮食的过程。一个身体健康的农民如果只有耕种土地的能力，而不具有从事其他经济活动的能力，他的这种能力仍然是不能满足其生活需要的。因此，在使用这一条件对申请者的资格进行界定时，还必须对所指劳动能力的类型或具体情况进行清楚的界定等。
最后，因为程序是由若干步骤来完成的，因此对过程的操作化还需要对每个程序及其步骤进行标准化设计。根据《条例》的规定，五保供养对象的认定程序如下：1)本人提出申请，或者村民小组提名；2)村民委员会进行审核；3)乡镇人民政府批准，并发放《五保供养证书》（注：民政部资料：(http://www.mca.gov.cn)。）。其中，村民委员会审核和乡镇人民政府批准这两个程序都需要通过一些具体的步骤来实现，如对申请者的申请材料进行审阅；核实户籍；调查家庭、收入、资产情况；评估其劳动力状况等，并且要对每一个程序及其步骤都要有详细的记录。
农村五保供养制度监控和评估体系的设计框架
上述操作化设计是对五保供养制度“做什么”和“怎么做”在政策层面的限定。然而在实践中情况就复杂的多。首先，五保供养制度是一项国家福利计划，它所体现的是政府或社会的意愿，但在实施过程中则是由不同的组织，包括村民委员会及乡镇政府等基于经济和行政区域的基层组织来共同完成的。这些组织的目标虽然与国家的目标在总体上是一致的，但由于它们各自面临的经济和社会环境不同，因而也会具有不同的生存或发展目标，并对需要的优先次序也会有不同的选择。特别是当五保供养制度由集体福利转变为国家福利以后，国家与这批基层组织之间在这一制度的目标问题上已经不再是是否一致的问题，而是多元化的问题。例如，基层组织的目标可能是如何完成上级的任务，或是向上级做出交代的问题；而制度的目标则是为五保对象带来利益。这些目标的差异必然会反映在政策的落实过程中，导致政策落实出现差异。其次，政策执行者在知识、能力和动机等个人主观因素方面的差异，也会导致政策在实施过程中出现差异。最后，由于社会处于不断的变化之中，任何一项社会政策或法律往往都具有不同程度的滞后性。当已有的规定或做法不能适应新的情况时，政策的落实将同样受到影响。
因此，五保供养不仅要有一套完整的、规范化的制度，还必须建立一个相应的监控和评估体系。监控和评估体系包括两项不同的内容：对五保供养制度的实施过程进行监控和对实施结果（效果）进行评估。其中，监控侧重政策的实施过程，其目的是通过搜集政策实施过程中的活动或程序的信息，从而分析和了解这些活动或程序是否按照既定的标准执行，及时发现和解决问题；评估侧重的是政策的效果，一般是对政策执行的结果与既定的目标进行比较，从而确定是否或在多大程度上实现了政策的目标。
理论上，如果一项计划中的所有活动或程序都是围绕着计划所制定的目标展开，那么，只要严格地执行这一过程就能够达到目标。然而，在实践中，特别是在社会政策领域，过程与目标之间的关系经常是不确定的。这里的一个主要原因是，过程是一套制度化了的程序，是用以将输入转化为输出的所有活动，它所体现的是社会政策在制定和实施过程中在技术层面上的具体选择。然而，社会政策在技术方面所依赖的知识体系是不全面和不确定的，因为其知识基础是由社会科学理论、价值观念、信念和经验等共同构成的。
因此，不仅政策本身的制度设计会存在问题，工作人员的主观因素对政策的实施过程和结果也会产生重要的影响。就五保供养制度来说，是否或在多大程度上实现了应保尽保等既定目标，既可能是制度设计的问题，也可能是执行或实施的问题。监控和评估的作用就是分析造成问题的原因，特别是分清是人的原因还是制度的原因，然后分别采取改善措施。具体来说，农村五保供养制度的监控和评估体系包括政策的执行过程和目标两方面的内容，每项内容由一些具体指标组成（见下表）。
应该看到，五保制度的监控和评估体系是一个不断完善的过程，特别是目标的具体化及指标化问题，需要结合当地情况及政策的实施情况进行不断调整。一般来说，政策的具体目标和指标是在制度的设计中完成的，监控和评估的过程主要包括：1)搜集和分析资料或数据；2)根据分析结果对政策的运行在这些指标上的表现做出判断；3)提出改善政策的建议。监控及评估资料由实际执行过程及产出等方面的信息构成，其搜集方法包括查阅政策执行机构的相关资料和活动记录，对工作人员、受助者、居民及相关人士等进行实地访谈，也可以使用问卷调查进行民意测验等方法。
对于任何一项由国家税收支持的福利来说，一个基本特征即是需要对经费的使用情况向公众做出交代。因此，监控和评估的结果不仅要与负责实施政策的部门交流，形成对政策改善意见的共识，还要以报告或其他书面形式向政府、救助对象、社区居民等公布。
农村五保供养制度化建设的几点建议
1.加强民主参与
农村五保供养制度从集体福利转变为国家福利以后，其制度化建设涉及从政策的制定、实施到评估的全部过程。从政策的制定来说，由谁以及如何制定政策或对制度进行操作化设计直接关系到制度的有效性及其效率。一般来说，社会政策的制定过程是一个从上至下和从下至上反复交流的过程。这是因为，社会政策是解决问题或满足需要的工具，政策的制定者必须首先对问题或需要有非常明确的了解，才能使其决策针对需要或问题，显然，民主参与是政策制定的一个必要环节，特别是基层群众组织（村民委员会）、村民以及五保对象等要通过某种形式或程序被纳入到决策过程中来。
对于任何一项国家福利计划来说，公平和效率是最基本的原则，应该在所有的过程和结果中都体现出来，因此，中央及省市政府的角色就是保证这两个原则能够在制度中得到体现，而对五保对象的资格条件、供养内容和标准、供养金及其他实物的发放安排、五保对象财产的处理等问题则可以由县级政府组织乡镇、村委会、村民及五保对象等通过民主参与的方法具体化。这样，政策的制定过程既能起到信息传递或政策宣传的作用，同时也是一个形成共识和获得广泛群众基础的过程。共识和群众基础是所有政策能够顺利实施，并达到其目标的最重要的条件。
2.明确中央、省级政府和地方政府的权责 从政策的实施来看，一个现实的问题是，税费改革以后，由于五保供养的经费是由税收和财政转移支付来实现或托底的，显然，无论是供养责任的实施还是对所使用经费向政府或公众做出责任交代，都超过了村和乡镇的能力范围。事实上，村及乡镇的角色已经由原来的政策实施主体变成了政策实施过程中的一个环节；过去，五保供养制度的实施单位只局限于村和乡镇，上级部门只起一个监督作用，而现在上级部门（政府）则是经费的最终承担者。在这种情况下，政策的责任主体已经由村和乡镇扩大到至少更高一级的承担转移支付责任或能力的上级政府部门。即至少应该由县级以上的政府部门为责任主体，而乡镇和村委会则是一个帮助传递信息、筛选供养对象和给付供养或提供其他帮助的渠道。由于目前的五保供养制度是一个开放的系统，村及乡镇的作用主要是通过民主的程序来控制不符合五保供养标准的申请者进入供养体系，并对五保对象的生活状况进行实时的监控，因此仍然是非常重要的。
3.严格实施对五保供养制度的监控和评估
对五保供养制度的监控和评估的实施应该有两个部分组成：自我评估和独立评估。自我评估是由政策的执行部门在其内部进行的，目的是：(1)确定是否达到目标；(2)确定还需在哪些方面做出改进，以达到目标。自我评估是一个内部管理的过程，每一个五保供养的执行部门都应该建立这样的机制。自我评估也是最重要的评估，因为它能够及时发现问题，并采取相应的措施。独立评估也称外部评估，目的是：(1)确定政策执行部门是否达到了政策对各项过程及结果的要求；(2)找出该部门需要改进的方面；(3)以报告或其他书面形式向政府、救助对象、社区居民等公布制度的实施情况。为保证评估结果的公正性和权威性，外部评估一般要通过项目招标的方式由专业组织或专家等在政策执行部门的协助下进行。
我们认为，中国农村五保制度应该被纳入国家福利的农村社会福利项目，因此对五保制度的研究，不能就五保谈五保，要从长效机制入手，探索农村低保制度。特别是2003年11月，民政部、卫生部和财政部联合制定并下发了《关于实施医疗救助的意见》，在全国农村启动医疗救助项目（注：民政部、卫生部、财政部：《关于实施农村医疗救助的意见》。）。更使我们感到，五保供养作为农村社会保障体系的重要组成部分，其制度化建设不仅对五保制度本身的完善和实施意义重大，对农村社会保障制度也将起到很大的借鉴作用。