技术创新政策过程探讨，本文主要内容关键词为：技术创新论文,过程论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何公共政策都有自己的生命周期，这个生命周期是由于某些社会问题构成了政策问题而开始的，政策问题的提出引发了以后一系列的政策过程，直到相应的政策问题得到解决，或问题的性质发生了变化，出现了另一个政策问题，从而引发了另一个政策过程。政策从提出到实施是一个完整的过程，这个过程有四个基本环节，也就是四个基本要素，即政策问题、政策制定、政策实施和政策评估，见下图。
从图1的政策过程一般模型可以看出，政策过程主要由政策问题、政策制定和政策实施三个阶段组成，值得一提的是必须重视政策评估的作用。在政策过程的三个实体阶段中，政策评估发挥着重要的作用。首先，从社会问题转变为政策问题时，离不开政策评估，政策评估与一般社会问题评估不同，政策评估的出发点是分析社会问题的政策属性和政治意义，从政策的角度考察社会问题，实现社会问题向政策问题的转变，在政策制定阶段更是离不开政策评估，是政策评估工作量最大的阶段，在政策实施阶段也需要对政策实施的效果、实施中出现的问题、政策目标的实现程度、社会各界对有关政策的反映等进行评估，并及时反馈给政策制定部门和政策实施部门。首先应从国家技术创新活动的实践中发现问题，并将这些问题抽象为政策问题。
1 技术创新政策问题的提出
技术创新政策是一个政策体系，是一个国家为促进技术创新活动、规范技术创新行为而采取的各种直接的和间接的政策与措施的总和。技术创新政策作为一种公共政策，其政策问题也是从社会问题转化抽象而来的。技术创新是人类社会的一种重要的社会实践活动，是人类生产活动和科学技术活动的组成部分。在这种社会活动中，难免遇到各种困难和问题，其中有些问题是微观层次上的问题，主要应当由微观组织自行解决，然而也有许多问题虽然表现在微观层次，但却反映了宏观层面的具有一定普遍意义的问题，这就需要政府通过政策工具的运用加以调控。
技术创新活动中所出现的各种重要问题可以通过多种渠道反映出来，也就是说，技术创新政策问题的提出与多种社会媒介和传递途径，其中主要有如下一些途径：一是政策宏观管理部门根据国家利益和国家目标，察觉并提出；二是政策研究机构、各种咨询机构和研究机构通过有关的社会调查和研究，发现并提出；三是国内各种社会组织和中介组织（如行业协会）将自己感觉到的问题向政府反映；四是外国政府、企业、学术机构、著名人士及国际组织根据国际经验向我国政府提出；五是各种大众媒介直接反映社会公众的情绪与建议。
技术创新活动中存在的问题很多，从不同的层次和不同的角度可以提出各种问题，例如创新投入不足、企业的主体地位没有形成、科技成果转化率低、企业缺乏创新的动力、创新者的利益得不到保护、企业家队伍尚未形成、创新资源配置不合理等等。本课题通过对我国企业技术创新活动的分析和研究，提出了自己的看法，我们认为，我国企业技术创新最重要的政策问题是能力和环境问题，即一是提高企业技术创新能力问题，二是为企业技术创新活动创造良好环境的问题。企业技术创新能力是企业开展技术创新活动的基础，也是企业整体竞争力的主要组成部分，潜力、实力、能力、竞争力四者之间的关系呈现一种金字塔型，如图1。只有将发展的基础打牢，才能获得真正对企业发展有效的竞争力。企业技术创新的实力是企业技术创新能力的基础，具备了基本实力，再加上其他的重要因素，如企业家的决策水平和应变能力，才能形成企业的技术创新能力，有了能力才具有了获得竞争力的基础。实力是一种实实在在的东西，需要从量积累（存量）和投入大量的资源（增量），而有了这些并不等于就有了能力，能力的形成除了需要有一定的物质基础外，还必须增加许多人力资本的因素、智力的因素和文化的因素。因此，只有将实力有机地组合起来、调动运用起来，才有可能形成真正的能力。
技术创新的环境，包括政策法律环境、市场环境、社会环境等多种因素。创造一个良好的创新环境是政府义不容辞的责任。我国正处于计划经济向市场经济过渡的历史阶段，环境因素是各种社会活动所共同面临的最复杂的因素。在整个社会都处于变革的时期，政策、法律不断更新、市场在不断孕育形成和发展，社会形态、文化氛围、道德标准、价值观念、社会组织的职能等都在不断演变，此外，科学技术的飞速发展、国际政治经济也在发生重要的变化。这种种不定因素都构成了企业技术创新的客观存在的外部环境。这些外部因素对技术创新活动而言，有正负两方面的影响，只有那些对国家技术创新活动构成威胁或负面影响的环境因素，才是政府政策应当关注的问题。从那些妨碍创新的环境问题中总结、归纳、抽象出若干政策问题，设计具体的政策手段与措施，加以调控，正是技术创新政策的职能。
2 技术创新政策制定
政策制定（也叫政策规划）是政策过程中的核心环节，决定了将要实施的政策是否能够反映政策问题的实质，提出解决政策问题的有效政策，是政策能否顺利实施的基础。任何政策问题只有通过政策制定才能成为可以执行的政策方案和措施，并最终获得解决。与政策过程一样，政策制定也是一个逻辑严密的过程，绝不是拍脑袋的事。政策制定包括四个要素，也就是整个过程的四个必要的环节，即目标、方案、论证和协调。
政策目标是政策的灵魂，任何政策措施的实施都是为了达到一特定的目标。现实中常常存在两个方面的问题，一是政策目标不明确，空洞地以一些大口号作为政策目标，将长期发展战略等超宏观层次上的目标拿来用做一些政策措施的目标，看起来好象都没错，而实际上等于没有目标；二是政策目标不集中，一般而言，每一项政策措施都应当有自己特定的目标，不能设想用一项政策就能解决许许多多的社会问题，实际生活中存在的现实是，将过多的目标压在某一具体政策上，希望这项政策成为治疗百病的灵丹妙药，其结果是不同的目标之间可能存在一定矛盾，既要这样，又要那样的要求会是政策措施顾此失彼，导致政策的实际效果很差，虽然可能总结起来可疑从多个方面找到一些可供宣传的题材。政策目标的确定还应包括对政策设计方案的指导思想、基本原则、基本框架等重要问题提出要求，以指导政策方案设计阶段的工作。
政策方案的设计和可行性论证是形成政策的主要环节，通常重要的政策都应设计多个政策方案，方案的提供者也不仅仅是政府部门一家，可以委托政策研究机构、咨询机构和专家小组参与政策方案的设计，也可以接受民间自发提出的政策方案。可行性论证阶段需要对各种政策方案进行比较研究、根据政策目标和指导思想、基本原则与基本框架，对各种方案进行认真分析，评价各种政策方案的成本、预期效益、社会认可程度、对现行制度与政策的影响、政策目的可实现程度等等，最后选择最佳方案，或将几个方案综合起来，形成一个综合方案，在许多情况下最后的方案不是一次就能形成的，常常可能需要经过若干次反复，吸收不同方案的优点，克服可行性分析中发现的问题。
本课题与其他学者关于政策制订的论述不同的一点，就是在政策制定的过程中增加了政策协调环节，这是我们在多年开展政策研究并考察了我国许多重要政策的制定过程后总结出来的一点看法。技术创新政策属于公共政策，政策的实施将影响到社会上不同的利益集团的利益，可能会对许多公民、法人和其他社会组织的生存与发展产生各种影响，因此技术创新政策制定过程中应当有一个进行政策协调的重要阶段。政策协调是在可行性研究之后进行的，当政策设计与具体实施的主要细节都基本上完成之后，应当根据具体政策的预期社会影响程度，在社会上的一定范围内进行协调，征询各有关方面的意见，听取不同意见，协调各方面的利益冲突，吸取好的建议，进一步完善被实施的政策措施。根据政策具体内容的不同，政策协调的范围可能不同，一般情况下，政策协调的活动可能发生在不同政府部门之间、政府与立法机构之间、政府与各类民间社会组织之间、不同类型的社会组织之间、一国政府与其他国家政府之间、政府或有关组织与相关的国际机构之间、政府与不同阶层的社会公众之间，等等。政策协调阶段是政策的大致思想与内容逐步与社会公众见面的阶段，是在正式实施政策之前对政策进行最后的论证与修改的阶段，也是使政策精神在协调中得到广泛认同的阶段。这一阶段工作效果的高低，直接影响到社会对政策的理解，影响到政策实施的效果。
3 技术创新政策实施
技术创新政策实施阶段，是政策过程中思想和措施直接影响技术创新实践的阶段，是解决政策问题，实现政策目标的根本性环节。政策的实施可以有许多具体的方式，例如：行政方式，即通过政府行政系统强制性地贯彻政策；法律方式，即通过立法—执法—司法等环节贯彻政策的思想，强制性地规范社会上公民和法人的行为；诱导方式，即通过鼓励或惩罚的措施引导法人和公众做某些事或不做某些事，如增加做某些事的经济利益或增加做另一些事的成本。
利用优惠的政策措施，吸引企业开展技术创新活动是当前国际上比较常见的方式。而这样的政策措施通常都要由政府或全社会承担一些政策成本。牺牲一些眼前利益，以换取长远的、宏观的、整体的利益。
必须认识到一个重要而简单的问题，即政策问题的解决最终要由政策实施阶段的工作来直接地、具体地和实际地完成。任何政策问题的结局都不能指望政策一公布就自然而然地解决了。有了一个经过认直研究和设计的政策还不行，只有认认真真、扎扎实实地落实好政策，将政策的思想与措施真正贯彻下去，才可能获得好的政策效果，政策的目标才能实现，政策问题才能解决。
政策实施是政策制定的一个阶段和环节，自身也是一个子系统，这个子系统由若干重要的要素构成。构成政策实施的基本要素有：目标、对象、执行者、策略、环境、资源协调。在政策实施系统中，政策目标是指各项具体政策措施的目标，这是政策实施过程中需要不断对实践进行校准的参照系；政策实施的对象指的是具体政策的目标群体，也就是政策对象，在政策实施系统中政策对象不仅仅是被动地接受，对象的态度、积极性、理解程度、执行具体政策措施的能力等都是影响政策效果的重要因素；政策实施的执行者是贯彻落实具体政策的主要力量，执行者的政策水平、管理水平、处理具体问题的能力、工作积极性，以及对政策目标与政策思想的理解等也是政策实施效果的主要影响因素；政策实施的策略是指为了保证政策的顺利实施而采取的措施，其中包括实施前在思想、组织、计划、物质、法律等方面系统的准备工作，和在实施过程中必须坚持的原则性和针对性可能出现的具体情况所应采取的灵活性；政策实施的环境指的是政策实施过程中所面对的具体的环境与条件，同样的政策措施在不同的环境条件下获得的效果肯定是不同的，环境因素对政策效果的影响是巨大的，根据环境条件采取灵活的对策，根据环境变化调整政策实施的顺序、步骤和力度，才能保证政策目标的实现；政策实施的资源指的是任何政策的实施都要付出一定的代价，都有一定的政策成本，为了贯彻落实政策，一般都要准备必要的政策资源，如经费、人力、信息、权威、时间等等，其中最主要的是经费和人力，任何减免税收的优惠政策都可能使国家财政或地方财政减少收入，任何政策的实施都需要组织一定人力去执行，进行监督管理，处理实施过程中出现的问题，一些重要的政策可能还需要建立常设机构来保证政策的实施；政策实施的协调与政策制定阶段的协调有一定的相似之处，在政策实施过程中也需要政策制定者、执行者、对象及社会上的相关机构和公众之间进行必要的沟通和协调，在我国的实际情况概况下，不同政府部门之间的协调尤为重要，由于政府部门设置和权限划分的不合理，政府部门之间协调的程度常常成为许多政策是否能够得到真正落实的决定性因素。
4 技术创新政策评估
技术创新政策评估是技术创新政策过程的非常关键的环节，其重要性绝不比政策过程的其他几个环节差。在以往我国许多政策的制定与实施过程中，政策评估都没有得到足够的重视，甚至没有真正意义上的政策评估，基本上都是有关政策部门自己策划、自己设计、自己实施、自己宣传、自己检查、自己总结，并成为本部门自己的“政绩”。因而不希望别的部门插手，也不希望有其他机构（包括评估机构）插手进行评估。这就是一些政策出台时都叫好，执行过程中以及以后的一段时间内都是成绩巨大，效果良好，而若干年后就可能受到普遍的非议。
技术创新政策评估与技术创新政策过程的其他几个阶段有着特殊的关系，其他三个阶段之间的关系是串行的关系，而技术创新政策评估则是伴随技术创新政策过程的始终，也就是三个阶段都需要进行技术创新政策的评估活动，评估活动是技术创新政策过程各个阶段都必不可少的活动。
技术创新政策评估活动涉及到许多组织和个人，主要包括有关政府部门、政策研究机构、咨询机构以及从事科研开发、经营管理等工作的各类人员。应当指出的是，政策评估不是简单的事务性工作，而是专业化程度很高的智力劳动，不能总是沿用政府官员加专家学者或企业家的方式，召集几个座谈会就算征求了各方面的意见，写几篇总结，开几次会议，出几本书，这种机关运作方法是不能代替专业性很强的政策评估的。应当注重利用专业的政策评估机构，从确定政策问题开始就介入技术创新政策过程，由专业政策研究与评估机构协助政府部门开展政策设计制定、可行性研究、政策协调、政策实施、过程监督、信息反馈、政策调整、政策效果评估等具体工作。
技术创新政策评估活动对评估机构和评估人员的智力结构有较高的要求，技术创新活动涉及面大，层次多，问题复杂，涉及的部门和社会组织多，要求评估者既要具有一定的自然科学技术背景，又要具有较强的经济学功底，还要具有政治学和政策科学的专门知识；既要熟悉各类企业的技术进步情况，又要了解高等学校和科研院所的情况，还要对各类相关的社会组织有所了解；既要熟悉经济法、科技法等技术创新活动的相关法律，又要熟悉各有关部门制定颁布的各种政策、计划和管理制度。搞好技术创新政策评估不仅需要一定的水平，还需要有坚实的基础和知识的积累。