中国国有企业的破产研究——改革破产制度的必要性和途径，本文主要内容关键词为：必要性论文,中国论文,国有企业论文,途径论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
好的破产制度的重要性。目前中国有许多国有企业面临亏损或已经失去生命力，相当大量的国有企业已经很长时间未能对其债权人银行还本付息。信贷的分配和资产再配置还不是很有效率。由于中国经济正在经历着较慢的增长，区域投资环境仍受东南亚金融危机的影响以及加入WTO后面临国际竞争的压力，人们越来越意识到解决这些问题的重要性。中国领导层对国有大型企业三年脱困和国有企业改革的根本性的长期目标都给予了极高的重视，同时也十分重视通过设立资产管理公司来解决不良贷款的问题、提高银行部门的偿债能力，以及把资源转向私营成份越来越高的中小企业部门。
所有这些措施都要求有一个有作用的和高效率的制度来重组那些资不抵债的企业，把资源从那些已经失去生命力的项目转移出去，投向更有效率的项目。如果企业需要被清算，对债权人分配资产应该公平和透明。运行良好的破产制度及其隐含的对业绩不佳的企业的威胁，同时也应对以公司经理和企业的所有者代表为主体的公司治理结构产生积极的推动作用。周边国家也进一步意识到了有效的破产威胁对解决普遍存在的公司财务困境的必要性。中国在进入市场经济的过程中，还需要同时解决更多的问题：由于大面积的失业和企业社会责任的重新界定，工人没有足够的承受能力来面对转轨的社会代价；国有银行继续承担因国企资不抵债而产生巨大财务负担，具有很大的风险；改革企业所有权，提高市场主导的重组使国家集中于其核心的职能。
研究的目的和方法。本研究将回顾中国国有企业的破产制度，并结合变化中的外部环境对其进行评析，最后提出长期和短期的建议。本报告主要集中于破产制度的金融方面、社会方面、法律法规方面和机构方面的问题。主要的实证基础是在1999年年中在五个城市（上海、沈阳、长沙、武汉和娄底）进行的考察，以及15个破产案例。研究的中方合作伙伴是国家经贸委，主要是其兼并破产办公室和企业脱困办公室。
概要评价。本研究发现国有和非国有企业的破产自90年代中期以来已相当普遍，大约在25000例以上。近年来甚至出现了不少相当大型的国企、上市公司、合资企业、金融机构以及有大量外债的债务人破产或被起诉破产的案例。到目前为止，破产概念及其重要性已为中国的领导层和大众广为接受。经验和操作能力已经有了大幅度的积累和提高。这使得国有企业的破产一旦向法院申请就能迅速得到处理。更为重要的是，社会和金融方面的稳定一直得以维持。所有这些都为建立更为完善的破产制度提供了良好的基础。
目前的破产制度确实需要改革。虽然目前有几套并行的破产制度——对参加试点的国有企业、其它国有企业、非国有企业以及一些经济特区的企业都有不同的破产制度——但多数破产制度都极不完整，而且没有适用于自然人企业的制度。起草工作已经取得很大进展的新破产法应当尽快出台，并在原则上适用于任何形式的企业。但对未实行公司制或涉及一些特定公共利益领域的国有企业，可在3-4年之后再覆盖，以便进一步加强社会保障体系。
本研究集中于国有企业的破产。主要的发现有以下几点。首先，国企的破产过程对债权人保护相当不够，很难成为促进企业改善业绩的“大棒”。债权人对破产过程几乎没有什么影响力，不能得到一视同仁的待遇，即使是有抵押的债权也要为安置受影响的职工而受到损失。债权人银行一般只能收回其3-10%的债权。其次，破产看来并没有引致资源的有效再配置。程序上和制度上的缺陷使破产过程很容易失去章法。资产的二级市场极不发达；除清算以外能够行得通的其他重组方式很少。新成立的资产管理公司如果有充分的自主权，可以在这些方面产生一些积极的影响。第三，在一个适用于大型国企的试点中，国企破产而导致的职工安置费非常巨大，加上跨企业的统筹不完全，使得很多破产因为缺乏资金而长期拖延。对银行债务冲销的严格限制也使很多企业的破产被推迟。同时，在一些半停产的企业，许多职工既拿不到现在的工资，又拿不到下岗安置费，资产既不能有效利用，又不能重新配置到更好到用途上，此外，道德风险的存在又进一步弱化了企业。
为了解决这些问题，本报告对有关国企破产的政策、法律框架、程序、机构能力以及中国的信贷制度提出了大量具体建议。虽然社会稳定问题仍将是国企破产的主要限制力量，地方和中央的利益关系也将继续影响破产的实施，但改革的机遇正在逐渐出现。社会保障的统筹程度正在越来越高，东南亚金融危机也使金融体系的稳定性备受关注，法治最近也被写入了宪法，所有权多元化和私有企业也得到了官方的承认。
破产的演进。一部试行的国有企业破产法（以下称《破产法》）早在1986年就获得通过，但在此后的几年中很少被实行。1994年开始在一些试点城市的国有工业企业中实施的优化资本结构试点使这种情况开始发生变化。这一试点对解决破产的社会约束进行了探索，主要是将破产企业的土地使用权单独拿出来用于支付职工的“安置费”，同时要求企业的社会性资产由市政府接管。参加试点的企业主要是以行政方式挑选的，其程序虽然有法院的参与，但主要也是由地方政府的代表控制的。债权银行权力很小，只是分配其每年的债务冲销额度，而该冲销额度又受税制的限制，这就产生了优化资本结构试点中的“呆坏账核销指标”。后来，一个文件甚至要求把已经抵押的土地使用权也用于职工安置，试点范围也扩展到了大多数大中城市。相应地，试点中的破产国企的数量在1996年高达约1100家，涉及68万名职工、430亿元债务和100多亿元的呆坏账核销指标。近来，这一试点主要集中于大型企业，以便有助于达到三年内减少亏损大中型国企数量的目标。因此，到1999年，涉及的新的破产案例下降到133起，但仍涉及50万名职工和180亿元的债务冲销指标。
不过，90年代中期破产的大量出现不仅仅发生在优化资本结构试点中。年均发生的破产案件数目由1989-1993年的277起上升到1994-1995年的2100起，到1996-1997年增加到5640起。在1996-1997年，破产案件的半数以上是国企，其中四分之三都是优化资本结构试点以外的小型国有企业。在这两年中，占国有企业总数1.5%的国有企业进入了破产程序。
统一破产制度。非国有企业的破产主要包括集体企业、私营企业和混合所有制企业。这些案例所适用的是民事诉讼法、公司法中的一些粗略规定，以及最高法院的意见和有关经济特区的一些规定。这一不完整的法律框架的缺点已在广东国际信托投资公司(GITIC)的破产及一些涉及大型上市公司和外资债权人的案例中显现出来。自然人企业和个人尚未纳入任何破产法规的管辖中。总之，我们可看到许多有关破产的法规，但同时又存在很多缺陷和空白。
新破产法是在1995-1996年起草的，该法可以适用于国有企业和非国有企业，包括自然人企业。草案与市场经济中的破产法极为相似。例如，它正视了受托人的责任，强化了债权人委员会的职能，规定了可由债务人发起的、由法院监管的重组选择。虽然有诸多优点，但该草案还未提交到全国人大。党和政府看来更关心的是如果采用统一的新法，可能会无法控制国企破产造成的社会问题。而法律专家们又不愿意放弃统一破产法的想法，也不愿加入一章对国企给予特别对待。我们认为应当把草案进一步修改的时间减少到最小限度，在近期内出台新的破产法。我们认为新法不应对国企和非国企进行区别对待，但新法何时适用于未进行公司制改造或在非竞争性部门的国有债务人企业，可以留给政府来决定，但不可晚于2003年。在这之前，这些企业都应继续受现行的国有企业《破产法》调节。优化资本结构试点也应于2003年之前结束，并要不断地加以完善。对在竞争性部门的实行了公司制的国企，新法应该立即生效。为了缩短过渡期，应加快和深化金融体制和社会保障体制的改革。这将为最终所有的国企部门都使用新的破产法、完全放弃旧《破产法》创造条件。
强化债权人参与。到目前为止，国企破产主要还是当政府已经决定一个企业的整体出路（在“整体收购”所有资产和接管员工员工的情况下）或主要资产（如土地使用权）的未来用途之后，用来清理负债的一种手段。保护债权人利益只是一个排得很靠后的目标。破产程序不具透明性，使债权人不能独立作出决定，并阻碍了债权人的参与。法院指定的清算委员会主要是由代表企业所有者和职工利益的机构组成。他们最好是由独立的专家来代替，或者至少应有债权人代表参加，即使债权人没有表决权，他们的参与也能增加透明度。
现在的破产过程中也有债权人会议，但只是在破产程序的后期才得以介入，其权力有限，法院也不是很积极地鼓励，因此除了主要的国有商业银行外，很少有其他债权人参加。为了提高债权人会议的影响，法院应当可以赋予其否决权。此外，还应赋予债权人会议更多的合法追索权，例如，债权人会议可对破产诉讼程序的公正性提出质疑，而不仅仅是对破产申请进行否决。
对所有债权应更加一视同仁。在具体执行中，国企破产并不总是以系统的方式对待所有债权人的债权。例如，“整体收购”的收购者只承担银行债务，而不承担其他应付帐款，尤其是常常忽略商业债权人的债权。社会性债权的优先性顺序也常常偏离法律，即使是下岗职工的安置费，对同一企业职工的支付也不一致，其差别程度超出了适当灵活性的范围。这些问题的产生源于程序的弱点或机构能力的不足。减少不规范性。不重视债权人的利益，不一视同仁的待遇，低效的资产配置，都是国企破产制度不规范经常造成的后果。(1)清算组对破产前交易的检查只是留于形式，应要求清算组必须将其检查报告提交法院。(2)企业高层领导在整个破产诉讼程序过程中仍留在其位，而如果能尽快调整他们，可以降低道德风险。(3)破产过程中，绝大多数资产评估是由经地方政府给予执照且通常附属于地方政府的机构进行的，应坚决执行国土资源部最近出台的有关土地评估机构与政府脱钩、由更高一级政府对其进行监管的政策。(4)并不是对所有的不动产都尝试过在竞争性市场上、在进行了充分的和及时的广告宣传之后、在所有买主都可以自由进入的条件下进行处置。要加快建立土地转让市场，拍卖规则应更为透明和负责（利益冲突，对拍卖行的法律追索权，等等）。(5)“整体收购”的购买者通常是在破产申请之前就选定的，并且如果它是国有的，还有可能会被迫接受“拉郎配”以拯救一家不具生存力的企业。在这种收购中，也应增强其竞争性和透明度。应更多地采用公开招标，包括负价格招标和投资招标，在非关键部门应让更多有潜力的非国有的和外资的购买者进入。
有限的机构能力也是导致不规范和低效的另一个原因。虽然大城市的一批法官积累了大量的破产经验，但小城市的法院这方面的经验很少。此外，法院并没有完全独立于政府。人们可能有理由认为，应当有更多的破产案件被转移至高一级的法院，法官应当有更多的轮换，此外在一个地区可能应当有专司破产的法庭。在法官的教育中，以及会计学院、商学院和法学院中，破产应当受到更大的重视。特别的培训和证书有助于增强受托人的职业水平，这在新的破产法实施后很可能会成为必要。提高操作技巧，对催收贷款给予更强的激励，以充分的激励手段聘用破产专家，都可以使参与破产和债务重组过程的资产管理公司和银行的能力得到增强。可以确定一家中央一级的机构，帮助发现破产的不规范性，推广好的实践经验，促进相关的教育，并帮助培育一个受托人行业。
发挥资产管理公司的潜力。四大资产管理公司最近从国有银行中接管了许多不良贷款，如果这些资产管理公司有足够的自主权、工具和能力，他们可以成为破产和重组的推动力量。资产管理公司可运用各种策略来提高其在债权人会议中的表决权，为了在资产管理公司和银行同时持有索取权的情况下促进二者的合作，应给予银行更多的损失冲销和债务重组的自主权。政府所有的资产管理公司应有权不经行业主管机关批准而对国有企业提出破产起诉，至少在非关键部门应该如此。资产管理公司提出的第一个破产申请是去年冬天对一家大型上市公司的破产申请。为了发出正确的信号，国家的领导层对这类试验性案例给予充分支持是非常重要的。
拓宽重组的可选途径。许多破产企业经过彻底的重组，在财务上可以恢复生命力。但对于中国的国企来说，可供选择的庭内重组和庭外重组途径都非常少，并且债权人对破产过程的影响也非常有限。其结果是，当债务人企业仍有相当的复苏希望时，重组经常并没有被启动。在庭外，对资不抵债的国企主要的重组选择是兼并。这些兼并可享受优化资本结构试点的呆坏账冲销指标，但是优化资本结构试点的冲销指标非常有限，税收制度的有关规定又使银行不愿意在核销指标以外进行债务冲销。现行《破产法》考虑到了法庭监督的重组，但由于债权人无权发起这种重组，债务人及其行业主管机构又更愿意发起兼并或“整体收购”，因而庭内重组极少发生。“整体收购”就其法律意义上来说是一种清算，但是破产企业的所有资产、大多数职工和养老金债务都转移到了收购方。只有破产企业对银行和其他债权人的负债没有转移。另外，债权人对选择“整体收购”的决定几乎没有什么影响力，而且不能保证准确的资产评估和公平的资产出售价格。由于“整体收购”实质上只是以债权人的利益为代价甩掉企业债务，因此，最近政府已经要求不搞“整体收购”。本报告建议重新审视传统债务重组中诸如延长偿还期限，贷款本金打折等做法的法律框架。因为重组通常依赖于新的资金注入，所以应建立相应的法律框架，以便在破产程序中为企业提供超优先级贷款(super-priority)或对占有中债务人(debtor-in-possession)贷款。为了更好地为风险定价，利率上限可在短期内提高，至少对重组中的债务和对庭内重组企业的新贷款应该如此。此外，一项紧迫的任务是应尽快取消税收制度中有关贷款损失准备金只准提取1%的限制。
债务二级市场的框架也应当尽快建立。贷款的出售不应依赖于债务人的合作。当国有主体出售其处于清算中的贷款或资产时，只要是竞争性出售，在是否可以低于评估价出售的问题上，控制就可以放松一些。应允许外国的或外国投资的金融机构购买陷入困境的人民币债务。对产业投资基金，包括以购买不良债务或股权并对其进行重组以求获利的重组基金，为其建立法律框架的工作应尽快完成。
保护债权人的有担保权益。无论对金融系统的稳定性还是银行的贷款范围，保护有担保的权益都是至关重要的。现行《破产法》并没有将对房地产排除在有担保债权之外。但是后来的一个部级文件允许将抵押的土地使用权用于优化资本结构试点中的职工安置费。这个文件没有规定有担保的土地使用权用于安置职工，必须在未抵押的土地使用权已经被使用之后，文件甚至意味着，即使在无担保的、对非土地资产的要求权得到处理之前，也可以首先用已抵押的土地使用权来安置职工。这样允许职工安置费对有担保权益居于优先地位，使得更多的破产成为可能，因为它消除了对社会政治稳定的顾虑，并将财政负担由地方政府（出资弥补职工安置费的不足）转移到了中央政府（银行再资本化）。但是，随着社会保障体系改革和其他外部环境方面的改革取得进展，对这样一个优先次序应进行认真的反思。此外，对时有发生的在优化资本结构试点之外的破产中也用已抵押的土地使用权安置职工的做法，或将对职工的补偿置于优先于已被抵押的非土地资产的做法，都应予以制止。
对于有担保的权益，还有一些其他的一般性限制。许多国有企业提供抵押和担保时，其法律框架仍比较薄弱，后来在破产时，基于各种技术性理由，这些抵押和担保被裁定为无效。即便在1995年颁布新的《担保法》之后，担保权益仍无法顺利地得到实施。债务方当地法院通常显得不太愿意承认外地债权方的担保权益，或执行债权方所在的外地法院的判决。这样的执行方面的问题值得最高法院继续予以关注。为减轻法院的工作量，可允许担保债权方进行某种自我帮助。还有许多由担保登记所引发的问题，可通过更为标准的登记做法和对于登记经办机构的更好的法律追索而得到解决。如果担保的信息更为严格地予以披露，就可以对担保进行更好的评估及执行。对以动产担保的权益来说，如能有比现有工具范围更为广泛的工具，则会大有裨益。
筹措职工安置资金。破产国有企业的下岗职工都可获得一笔相当大数额的安置费。破产企业的职工和退休人员的不满看来通常是源于应付给他们的费用没有支付，或他们认为存在腐败问题，而非源于安置费或养老金权益水平过低。安置费的部分目的是维持平均的、而非最低的生活水平。由于安置费是由一个城市国企的平均工资水平决定的，因此，全国性的或省级国企的高工资使这笔安置费变得很高，从而阻碍了地方小型国企的破产。虽然国企的福利正在越来越货币化，而且很多社会服务都转出了国企的范围，但这一安置费仍被视为是对失去原来作为国企职工的身份和所享受的保障的一种补偿。
另外，破产企业的住房通过都转至市政府，下岗职工仍可免费居住，或以低价购买房屋的所有权。一些困难国企用其仅剩的资源和最后的银行贷款来建造住房，从而彻底封死了企业的生存希望，但却为其职工提供了意外的房屋所有权。在计算安置费时，应考虑到这些做法所隐含的住房补贴。
国企使用的城市土地通常是其破产中最有价值的资产。在优化资本结构试点中，这块资产首先用于职工安置费的支出。破产国企“划拨”（即免费）所得土地使用权的收入没有在破产企业间进行系统统筹。因此，土地面积较小的资不抵债的国企可能就不允许破产，而占地面积大的国企可进行破产，但其土地使用权收入的剩余部分会进入一些市政发展项目或是在不透明的评估和销售中失去踪影。去年三月，国土资源部要求成立独立的评估机构并要通过土地交易市场进行销售。同时也要求成立市政基金来统筹使用城市破产国企出售“划拨”土地使用权而收回的收入，并对这块基金要专款专用，优先用于职工安置费。现在应将这些政策的实施摆上重要议事日程。
政府也可考虑采取进一步措施，除一些特殊的公共利益领域外，实行统一的政策，废除国企继续使用“划拨”土地的特殊待遇。通过对“划拨”土地使用权征收数量可观的年度费用，可以激励国企把这些土地转为出让土地，即，购买土地使用权并使其成为企业的资产。最终，将划拨地转为出让地应成为一项强制性的规定。这可使市政府获得更多的收入，统筹起来用于与破产有关的或其他的社会支出。这也可促进城市土地的更有效利用，减少地方的寻租行为，以及更好地披露企业的真实效率。
破产的动态环境。社会因素其实一直是国企破产的关键制约因素。如果1998年所有亏损国企中的一半进行破产清算，那么短期内大约会有2000万人加入到城市下岗和失业的大军中。此外，国企传统上为其职工广泛地提供社会服务和社会保障。但是，随着社会保障进行着根本性的改革，这些制约正在逐渐松动。国企正在把其医疗和教育设施转至市政府，并把其住房卖给职工。中国已经引入医疗保险，对养老金制度正在进行统筹，最低社会福利正在得到改善，此外，如上所述，为下岗相关的费用建立市政基金的工作也要进行。当然，所有这些根本性的改革都需要时间。
国企破产也受到机构能力和激励的制约。债权银行受制于其薄弱的公司治理结构。地方企业和政府趋于互相联合，有时甚至会联合债权银行的地方分行的经理，来共同对付全国性的债权银行。地方国企的所有者同时要对职工福利和地方发展负责，同时它可能还控制着评估公司，甚至法院也并非是完全独立的。这些因素中的一些因素也开始在发生变化，并在接下来的几年中会继续发生变化。例如，大型国有商业银行可能很快会进行公司制改造，并最终会上市。银行正在重建其内部激励机制和贷款审批能力以及进行信贷管理的能力。评估机构也变得越来越独立，依法治国最近也写入了宪法中。
最后，由于不愿意让私人或外国投资者介入现有国企的所有权结构，这些国企的破产或改制也受到了制约。在许多情况下，这样的投资者可能有更强的重组方面的专业人员队伍，更强的合力，更清晰的激励，以及比代表国家所有权的政府机构更为雄厚的财力。1999年9月，中共四中全会决定将国家所有制的控制范围集中于几个特殊的区域，仅在涉及国家安全的行业、自然垄断行业和一些支柱产业中保持国家控制。其它国企应进行公司制改造，并有可能对其所有权结构进行改革。
我们建议不必马上受新破产法调节、而是在社会保障改革和机构能力建设再进行几年之后再纳入新破产法的企业，就是那些尚未进行公司制改造的、以及将要由国家控制的处于非竞争性产业中的国有企业。与此同时，对其现有的破产制度也可以进行各种过渡性的改进。其它国有企业应尽快纳入新破产法的管理之下。引入这样的一个新破产制度对于非国有企业来说尤为紧迫。因为非国有企业在中国的经济转轨和增长中正在起着越来越重要的作用。
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