基于包容性绿色发展视角的少数民族地区扶贫政策研究_贫困人口论文

基于包容性绿色发展视域的集中连片特困民族地区减贫政策研究，本文主要内容关键词为：视域论文,包容性论文,民族地区论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：F127.8 文献标识码：A 文章编号：1672～433X(2016)01～0115～07

       截至2014年底，我国仍有贫困标准以下贫困人口7017万人[1]，这7000多万人主要分布于14个连片特困地区680个县。14个片区中除吕梁山区、大别山区和罗霄山区之外的11个均涉及少数民族地区。据统计，11个片区中属民族自治地方的贫困县373个，占集中连片特困地区贫困县总数的54.85％，在分布上，这373个贫困县，西部地区348个，占93.3％，中部地区(湖北、湖南)23个，东部地区(河北)2个[2]。集中连片特困民族地区面积大，行政区面积198.5万平方公里，占集中连片特困地区面积的75.3％，占全国陆地总面积的20.7％。党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困[3]。可以看出，连片集中特困民族地区是我国脱贫攻坚的重点和难点地区所在。

       集中连片特困民族地区具有特殊的生态位和发展位，经济发展水平低，是欠发达地区的欠发达地区，贫困问题严重，发展面临多重不平衡性，生态功能重要且自身生态极其脆弱。因此在区域发展和扶贫开发中，要特别注意处理好经济增长—贫困减缓—不平等缩小—环境质量稳定与提升的发展关系。本文对集中连片特困民族地区的发展“四角”关系进行了深入分析，基于这些分析，提出了集中连片特困民族地区的区域发展和扶贫开发要走包容性绿色发展之路，最后基于包容性绿色发展视角对几个相关的减贫政策方面的问题进行了讨论。

       一、集中连片特困民族地区脱贫攻坚要处理的几个关系

       经济增长—贫困—不平等—环境四角关系是集中连片特困民族地区经济发展和脱贫攻坚过程中面临的主要权衡(图1)。集中连片特困民族地区经济发展水平低，是我国欠发达地区中的欠发达地区；贫困人口多，贫困程度深；在地理上，这些地区均处于所在省区的边缘地区，发展的地理条件不利，且多为生态功能重要地区和生态脆弱地区；在经济增长过程中，由于县域内地表结构复杂，增长在城乡之间、地区之间不平衡，导致发展差距大，不平等问题突出。

       (一)经济发展水平显著低于全国平均水平。

       据估计，集中连片特困民族地区人均地区生产总值和农村居民人均纯收入不到全国平均水平的1/3(图2)。经济发展水平低，居民收入低，存在着两方面恶性循环的可能，一方面是收入低，储蓄不足，投资引导差，导致经济发展水平低；另一方面，收入低，本地市场效应弱，集聚能力低，制约了经济的进一步发展。当然，也存在另一种可能，经济发展水平低，按照新古典经济增长模型的收敛假说，经济增长率与初始水平呈现出反方向变动关系，即初始发展水平低，稳态资本存量也低，此时资本的边际产出高，经济增长率高。不过，集中连片特困民族地区的此种收敛效应是否会超过上述的弱集聚、弱投资的效应，不同地区差异较大。那些资源富集、基础设施发达的地区，集聚与收敛叠加，推动经济快速增长；而那些资源贫瘠、基础设施薄弱的地区，此种收敛效应不显著。

      

       图1 集中连片特困民族地区的发展“四角”

       资料来源：作者绘制。

      

       图2 集中连片特困民族地区人均收入相当于全国平均水平的百分比(2012年)

       资料来源：作者根据《中国区域经济统计年鉴》(2011、2013)绘制。

       (二)贫困人口多，贫困程度深。

       集中连片特困民族地区存在着普遍贫困现象。据统计，2014年底民族八省区有农村收入贫困人口2205万人，占全国的31.4％，贫困发生率14.7％，高出全国农村收入贫困发生率(7.2％)7.5个百分点[1]。集中连片特困民族地区的农村贫困具有集中连片、人多、程度深、贫困多维和代际传递等特点。以四川省几个连片特困地区为例，如表1所示，四川省四大片区都有民族自治地方或者享受少数民族待遇县，2012年末，四川省共有贫困人口749.77万人，贫困发生率为10.8％，四大片区(86个县)共有贫困人口440.66万人，贫困发生率为15.1％，比全省高出近5个百分点，贫困人口占四川省58.77％。四川省的情况如此，其他片区的贫困状况也基本如此。

       贫困是一个多维度的现象。连片特困民族地区的贫困不仅表现在收入贫困上，更表现在受教育程度、基本公共服务的获得等方面，呈现出多维贫困的特点。而且，连片特困民族地区的贫困还表现出一些特殊性，如贫困的代际传递突出，少数民族人口贫困比例高，贫困人口平滑风险能力低等等。

      

       (三)集中连片特困民族地区发展的不平衡和不平等问题突出。

       改革开放以来，集中连片特困民族地区经济增长和社会发展成效显著，减贫也取得了显著进展。但增长是不平衡的，在收入分配方面突出表现在区域差距、城乡差距、族际差距、族内差距上。在经济发展层面，以自治州为例，30个自治州2013年人均地区生产总值最高和最低相差超过14倍；在县域和州域层面，集中连片特困民族地区是全国城乡差异大的地区，据统计，绝大多数连片特困民族地区的贫困县城乡居民收入差距超过全国平均水平，也超过所在省的水平。四川省城乡居民收入差距最大的县，城镇居民人均可支配收入是农牧民人均纯收入的7倍以上。中国西部民族经济研究中心2014年调查了西部部分民族农村居民和西部部分地区农村居民收入的基尼系数，如图3所示，农村居民收入族际间、族内和地区分配不平等情况可见一斑。

      

       图3 西部地区农村居民收入基尼系数

       资料来源：郑长德：《中国西部民族经济调查(2015)》，经济科学出版社，2015年。

       (四)集中连片特困民族地区的生态。

       在生态位(ecological niche)上，集中连片特困民族地区地处我国地势阶梯的结合部或高原(山)与低地过渡地带，一方面位于全国和所在省区的边缘和山区，是河流的发源地和生物多样性的集聚地，属于限制开发区和禁止开发区(表2)。另一方面，集中连片特困民族地区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、西南山地区、青藏高原区，生态脆弱区面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显。这样的生态位，一方面限制了某些经济活动，特别是那些益增型(pro-growth)经济活动，从而限制了这些地区财政收入的来源；同时要保持环境质量的稳定和提升，就要大规模进行生态保护和生态建设，生态保护和生态建设具有公共品性质，需要公共资本投入。

      

       综合上述，从经济发展和脱贫攻坚看，集中连片特困民族地区在空间上处于多重地理不利(geographic disadvantage)的叠加，地理资本(geographic capital)低，即该地区的物质资本、社会资本、政治资本和人力资本低，形成空间贫困陷阱(Spatial poverty traps)[4]，要走出空间贫困陷阱，要同时处理好经济增长与贫困减缓、经济增长与环境生态、经济增长与收入不平等、贫困与收入不平等、贫困与环境生态、环境与不平等等多个发展关系。理论研究表明，经济增长是贫困减缓的必要条件，但并非充分条件，增长并非必然是益贫(pre-poor)的；经济增长与收入分配和环境生态间存在着库茨涅兹曲线(Kuznets curve)和环境库茨涅兹曲线(Environmental Kuznets Curve)，即随着经济增长，人均收入水平提高，收入分配和环境质量先恶化后改进，改进的门槛收入水平大体上在人均10000美元左右；贫困减缓有可能缩小收入差距，只要穷人收入增长的速度快于富人收入增长的速度，即经济增长是绝对益贫的，而收入差距的缩小是实现经济增长减贫效应的重要条件；贫困与环境间的关系比较复杂，农村贫困与环境脆弱地区和环境不利地区在空间上是耦合的，在减贫的初期，如果减贫措施主要基于贫困地区资源的初级开发，贫困减缓也可能不利于环境质量的稳定和提升；环境与不平等间的关系也取决于经济发展的阶段，大体上也存在一种倒U型关系[5]。

       二、从发展四角到包容性绿色发展

       由此看来，“经济增长-贫困-不平等-环境”的发展四角关系很复杂，特别是对于经济发展总体水平很低的集中连片特困民族地区，在脱贫攻坚和经济发展过程中，既要实现贫困人口的全面脱贫，又要确保环境质量的稳定和提升，同时要尽力缩小发展中的收入差距，发展战略的选择和政策设计要求高。根据我们的研究，我们认为走包容性绿色发展(Inclusive Green Development)之路，能够同时实现贫困人口脱贫、收入差距缩小、环境质量稳定和经济增长的目标。

       包容性绿色发展是通向可持续发展之路。包容性绿色发展是包容性增长和绿色增长两个发展理念的整合。所谓包容性增长(Inclusive Growth)是机会平等的增长，它有四个属性，分别是机会(Opportunity)：为人民创造越来越多的机会，增加他们的收入；能力(capability)：为人民提供创造或提升其能力的方式，以利于可得的机会；增长或获得(access)：提供把机会和能力结合的方式；安全(security)：为人民提供免遭暂时或持久的生计损失的方法。

       绿色增长(Green Growth)是可持续发展的基本组成要素。绿色增长目的在于，获得坚实的增长，而不陷入不可持续的模式。绿色增长是使得增长过程中资源高效、清洁和更有弹性(复原)而不必降低增长。绿色增长要求经济增长必须考虑生态环境容量和资源承载力。绿色增长有3个要素：效率(efficient)：要求自然资源的利用要有效率；清洁(clean)：污染和环境影响最小化；能复原(弹性)(resilient)增长：说明自然灾害及环境管理和自然资本在防止自然灾害中的作用。绿色增长并非必然是包容性的。绿色增长的结果可能对穷人有利，也可能对穷人不利，这取决于政府制定的以确保穷人不被排斥在绿色增长的利益之外的特殊政策。如果制定并实施包容性的政策，绿色增长的福利效应就更大。

       包容性绿色发展是可持续的和包容性的增长(sustainable and inclusive growth)，强调经济发展轨迹在“改进人类福利和社会公平同时降低环境风险和生态不足”(UNEP)的必要性和机会，旨在实现经济、社会和环境可持续间的相辅相成的“三赢”(图4)。

       要达成包容性绿色发展，需要持续扩大经济机会、使经济机会均等分布、提供最低经济福利和确保环境质量的提升，这就是包容性绿色发展的四大政策支柱，它们的关系如图5所示。

      

       图4 包容性绿色发展

       资料来源：作者绘制。

      

       图5 包容性绿色发展的政策支柱

       资料来源：作者根据IFZAL ALI(2007)修改[6]。

       三、集中连片特困民族地区减贫政策设计：包容性绿色发展视角

       包容性绿色发展特别强调机会的均等化。这对集中连片特困民族地区的脱贫攻坚有重要的启示。中央扶贫开发工作会议提出，“‘十三五’期间脱贫攻坚的目标是，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”，并提出通过“坚持精准扶贫、精准脱贫”来实现目标[3]。

       (一)贫困的识别：收入贫困或机会贫困。

       精准扶贫的基础在于精准识别。“要解决好‘扶持谁’的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。”这并非一个简单的问题，取决于如何定义贫困。贫困本身是一个多维度的概念，从结果看，可以只考虑收入流量的贫困(定义一个收入贫困线标准，那些低于收入贫困线的人口属于贫困人口)，也可以考虑资产存量方面的贫困(定义一个资产贫困线标准，那些低于资产贫困线的人口属于贫困人口)。

       包容性绿色发展理论认为，经济发展就是机会的均等化。一个人在社会中参与资源分配的结果受两类因素的影响：一类是超出了个人的控制能力、不能由个人负责的，如个人背景和所处的环境(circumstances)，包括家庭财富与权势，社会关系，宗教信仰，肤色，性别，所处的地理环境，所工作的行业等等诸多因素。由这些因素造成的收入差距和贫困反映的大多是机会的不平等，是社会不公的表现，它们通常是由制度，市场与政策的不完善与失灵所造成，必须通过公共政策手段来加以处置。一类是由个人控制和负责任的，如个人的努力与勤奋程度，这是由个人选择决定的，由于个人努力和勤奋程度的不同所造成的收入差距和贫困反映的则是市场机制的酬勤罚懒，是良好的激励机制起作用的表现。这样的激励机制鼓励创业与创新，是促进经济增长所必不可少的。这样，个人在社会中所处的生态位或者取得的成就水平可以看成是环境、努力及政策的函数，令代表成就水平，可以想象成是收入水平或其他能够反映成就的指标，是环境向量，是个人的努力或者选择向量，e是政策变量(

是政策空间)，因此有：

      

       给定e和

，u是e的增函数，即

，而且

。假设u就是个人的生产能力或者收入，其分配的不平等取决于环境和政策及努力程度。给定环境和政策，u的分配的不平等完全由个人的努力决定，这样的不平等被认为是“好的”不平等，或者称之为机会平等，换言之，机会均等是一种状态，其中个人成就的不同惟一地归因于努力，而非环境和政策。相反，如果给定努力，u的分配的不平等完全归因于环境和政策，这样的不平等是“坏的”不平等，这就是机会不平等。按此来理解贫困，应该特别强调机会贫困，而非收入流量贫困。如果只考虑收入贫困，会产生负向的激励效应和道德风险。

       再者，贫困人口是一个动态概念，谁贫困，谁不贫困，哪个村贫困，哪个村不贫困?这些都会随着扶贫开发的进程和贫困标准的变化而变化。如果不能精准识别谁是穷人，就可能存在分配资源被非穷人俘获；如果通过从上到下的贫困人口规模设定，就会存在规模排斥；如果不设定规模，由下到上层层上报，就可能存在多报贫困人口的道德风险。并且，目前基于收入贫困线设定的贫困，由于收入的信息不对称，存在着非贫困人口成为贫困人口的现象。就收入贫困而论，这里的关键在于设计一个自筛选机制，把真正贫困的人口识别出来。

       (二)政策选择：授之以渔还是授之以鱼。

       转移支付型扶贫，如果不提高贫困人口配置资源的能力，效益即使有也是短期的。扶贫开发要能可持续减贫，必须增强贫困人口的自我发展能力，而非简单被动地暂时改变生活水平。而要增强贫困人口的自我发展能力，必须调动贫困人口的积极性、主动性、创造性，充分挖掘贫困人口和贫困地区的资源潜力，提高他们获得经济机会和抓住经济机会的能力，为此，扶贫措施重点应该在于加强职业教育培训和劳动力转移就业服务，推进村组道路硬化、饮水安全、危房改造、贫困村信息化工程建设等基本公共服务和民生工程的均等供给。特别重视连片特困民族地区农村和边远地区水电气及交通通讯基础设施的建设，把实现区域内市场的一体化放在优先位置，扩大本地市场范围。要把减贫效应显著的县际、乡镇间、行政村及自然村的道路建设放在优先地位，完善路网、改善路况，着力解决“毛细血管”不完善和“最后一公里”的“断头路”问题，提高农村公路覆盖广度和通达深度[7]。在金融扶贫方面，秉持普惠金融观念，着力提升贫困人口金融服务的获得性，降低获得成本。

       (三)项目选择：益贫还是益增。

       扶贫措施要具体落实到项目上，不同类别的项目要素密集程度不同，有的项目资本和税收密集，这类项目对于实现地区经济快速增长和政府收入增加作用显著，有的项目劳动密集，这类项目具有显著的减贫效果。从包容性绿色发展角度看，扶贫项目的确立、扶贫资源的配置，要充分考虑贫困人口的自我发展能力和积极主动参与[8]，把对贫困人口收入弹性大的项目放在优先地位。

       此外，根据行为经济学的观点，我们都面临“稀缺”，对于一个日理万机的人来说，总是感觉时间不够用，对于穷人而言，“稀缺”的是金钱。不管是缺时间还是缺钱，“稀缺”实际上是一种心态，稀缺可以降低“带宽(bandwidth)”，即降低认知能力和执行控制力。因此，政策设计需考虑穷人的“稀缺”所在，由于穷，缺少带宽[9]，扶贫项目的设计要包容穷人的不当行为，设计有效的预警机制。

       (四)产业发展：市场选择与政府支持。

       集中连片特困民族地区根据其生态位和禀赋优势发展特色优势产业，特别注重非农产业的工业化发展和产业发展的绿色化。在产业发展方面，以市场需求为导向、以现代商业模式为载体、以社会资本为驱动力，让市场在产业扶贫中起决定性作用。在市场基础设施建设中政府应发挥恰当的规制和监管作用。制定“绿色发展规划”，制定、完善和修订相关政策，这些政策既要能够促进经济的快速持续增长，又要能够改善收入分配，增加穷人和低收入阶层的收入，同时抑制和抛弃资源和排放密集型的发展模式，实现增长-减贫-生态的“三赢”。

       集中连片特困民族地区的区域发展，涉及到结构变迁、生产能力提升、高附加值的经济活动、传统农业的改造、经济多样化发展等，这就要求走绿色工业化之路。一方面，是对传统产业进行绿色升级改造。加强资源节约、环境保护技术的研发和引进消化，对重点行业、重点企业、重点项目以及重点工艺流程进行技术改造，提高资源生产效率，控制污染物和温室气体排放。另一方面是发展新兴的绿色工业。在项目选择上，重点扶持资源高效利用型共生生态农业、资源微观聚集型家庭生态农业、生态强制修复型以工代赈农业等扶贫项目。

       (五)空间布局：在集中均衡中实现包容性绿色发展。

       由地理第一性和地理第二性所塑造的经济活动在空间上的分布是不均衡的，在空间上试图均衡配置经济活动只会阻碍经济的增长。研究证实，不平衡的经济增长和和谐性发展可以并行不悖，相辅相成[10]。这就要一方面促进生产活动的集中化，另一方面通过实行各种政策来使各地区人民生活水平(包括营养、教育、健康、卫生)平等化。要获得经济集中化和社会平等化这两个方面的效益，就需要采取有利于实现经济一体化的政策行动。从区域发展角度看，此种发展模式可称之为“集中均衡开发模式”。集中连片特困民族地区考虑到其地理禀赋和生态功能，在扶贫项目空间布局方面，按照集中均衡模式进行，一方面引导人口和经济活动向县域重点开发区及区域性中心城镇集聚，另一方面，基本公共服务的供给大幅度向边远乡村倾斜，让各族人民享有均等的基本公共服务，共享经济社会发展成果。

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