分税制下的县级财源建设，本文主要内容关键词为：分税制论文,财源论文,县级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国有2000多个大小不等的县（市），约有2/3 的县（市）长期靠上级补助过日子，不能实现财政收支的自我平衡。1994年分税制财政体制改革为县级财政发展、财源建设提供了新的机遇，提出了新的要求。如何适应这一要求，是县级政府、财政部门必须解决的战略问题。本文试从四川省涪陵市的实际情况出发，加以探讨。
一、分税制对县级财源建设的影响
（一）1994年分税制改革对县级财源建设的影响
1.75%增值税和100%消费税上划中央， 县级财政的骨干财源转化为中央财源。涪陵市1993年财政收入1.36亿元，其中工商税收1.17亿元，占财政收入的85.8%。1994年涪陵市地方财政收入1.05亿元，其中工商税收0.74亿元，占财政收入的70.44%，较之1993年下降了15.39个百分点。工商税收在地方财政收入中比重下降，表明体制变迁带来了财源转移。虽然75%增值税和100%消费税上划，但地方企业所得税划为地 方收入，这可以促使地方政府把经济工作的重点转移到提高经济效益，提高经济运行的质量上来。帮助企业加强经营管理和财务管理，大力推动技术改造和技术进步，提高技术装备水平，提高科学技术对经济增长的贡献率。
2.农业四税划为地方收入，过去不受重视的零星财源成为县级财政的群体财源。包干制下农业四税因税源小、分布散、征收难度大，一向不受地方重视。分税制后成了县级财政的重要税源。1993年涪陵市农业四税收入1066.8万元，占当年财政收入的9.12%，1994年农业四税收入增长为2167.7万元，占当年地方财政收入的20.65%，较之1993 年提高11.55个百分点，显示出农业税收强劲的发展势头。
我国多数县为农业县，农业的发展关系到国民经济的持续稳定协调发展，也关系到农村社会的稳定。农业四税划为地方收入后，会促使县级政府工作重心转移到农业这个基础上来，增加支农支出，利用好农业发展专项资金、粮食专项资金等专项资金，涪陵市的作法证实了这一点。
3.个人所得税和营业税划为地方收入，逐步成为县级财政的重要财源。1994年涪陵市地方财政收入中，营业税比重高达32.1%，个人所得税收入241.9万元，较之1993年有一定增长。
由于我国国民纳税意识淡薄、结算制度落后以及收入申报制度尚未建立等，个人所得税征管难度大，税款流失严重。将其划为地方收入，可以促使地方政府采取切实措施，防止税源流失。长期以来，第三产业在国民生产总值中的比重过低，发展严重滞后。居民交通难、通讯难、看病难、上学难等问题长期得不到改善，生活质量难以提高。将主要来自于第三产业的营业税划为地方收入，可以促使地方政府加强对第三产业的发展规划、政策引导。
（二）省对下财政体制对县级财源建设的影响
省对下财政体制是国家财政管理体制的重要组成部分，承上启下，影响深远。但因中央至今没有在省对下财政体制上拿出一个规范性的指导意见，全国省对下财政体制五花八门，极不规范，出现了省从市的1-993年所实现的收入基数中集中一块、在地方分享的25%增值税中拿走 一部分、甚至从中央返还地方的“两税”增量中打注意的混乱现象。财力的层层集中，严重挫伤了地方，尤其是县级发展经济、培植财源的积极性。
二、县级财源的特点
（一）从税种来看，工商税收仍然是县级财源的主体。1994年涪陵市工商税收占地方财政收入的比重高达70.44%以上， 农业带来的财政占本级财政收入的20.65%。
（二）从经济类型来看，国有经济是县级财政收入的主要来源之一。涪陵市1994年工商税收中，来自国有经济的高达52%，集体24%。
（三）从产业结构来看，县级财政收入多来自于简单的农产品、矿产品的生产及加工业。这与县级经济结构低下，技术装备水平低有直接的关系。涪陵市经济增长中，科学技术的贡献率只有20%，低于全国30%的平均水平。1994年财政收入中，食品加工、纺织、饮料制造、有色金属冶炼及压延加工、建材、水泥等提供的收入占绝大比重。
（四）从地区来看，县级财源中来自乡镇级的收入不断增长。1993年涪陵市财政总决算显示，乡镇级收入占县乡两级地方财政收入的38.67%（县本级收入占61.33%）。1994年，来自乡镇级的收入占县乡两级地方财政收入的比重竟高达69.49%（县本级收入只占30.51%）。究其原因，除了分税制改革带来的财源转移、农业税因提价因素增长外，主要的还在于乡镇企业的飞速发展。1994年乡镇企业提供的财政收入达4-837万元，占地方财政收入的46.4%。
三、县级财源建设的措施
（一）大力支持和促进“两高一优”农业发展，建设好基础财源。一方面，多渠道筹措资金，增加对农业的投入，特别是增加农田水土保持、小型农田水利抗旱、农村农技推广和植保补助等方面的支出，用好“农发粮专”资金，加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，推广农业优良品种，提高粮食单产，发展“高产、高效、优质”农业；另一方面，农业发展银行、农业银行、农村信用社搞好农业信贷，财政发挥好支农周转金的“拾遗补缺”作用，大力发展农业特产业和农村多种经营，增加农民收入，扩大农业税基。涪陵市近年来在不放松粮食生产的同时，切实利用荒山、荒地、荒坡等发展五小“绿色农业”，安排支农资金近亿元，建立和发展了商品粮基地、瘦肉型猪基地、榨菜基地、蚕桑基地和以桔为主的水果生产基地等农村五大商品基地。1994年农业特产、农村多种经营的发展提供的财政收入达2200万元。
（二）有选择地发展新兴工业，提高工业增长的质量，积极稳妥地推动县级经济的工业化进程，建立支柱财源。工业较之其他产业可以带动相关产业发展，创造出更高的生产效率和更大的社会财富，安置更多的劳动力就业。体制上看，工业带来的“两税”基数内都是地方的，增值税每超基数1元，地方可得0.475元；消费税每超基数1元，地方可得0.3元。目前县级工业的现状是，多从过去的“五小”企业发展而来，整体规模小、技术装备差、产品质量低、市场占有率不高。涪陵市的情况也是如此。这是不能适应工业化发展要求的，必须采取切实措施，扭转这种落后局面。
1.充分利用县级所具有的优势，全方位发展。县级所具有的优势大体是资源优势和区位优势。涪陵市一方面拥有丰富的石灰岩等资源，大力发展了建材、水泥等产业；另一方面还具有靠近重庆这个特大城市的区位优势，可利用重庆相对雄厚的人才科技优势以及大城市对周边地区的辐射作用，发展汽车、摩托车零配件等机械加工业，目前这方面的优势还没有很好地利用。另外，涪陵地处长江三峡库区的区位优势逐步显现，享受沿海开放城市待遇的政策优势也应该很好利用。
2.多渠道筹集资金，支持现有企业加强技术改造，推进企业技术进步，优化产品结构，提高产品质量，尤其要对县域内的利税大户实行政策、资金倾斜，帮助其加速技术改造，实行规模经营，建立骨干财源。技术改造投资要逐步完成以政府为主向企业为主的转变。在管理方式上，由项目审批转化到政策引导。现阶段财政应适当压缩一般开支，提高科技三项费用在财政支出中的比重。对企业来说，在政策允许的范围内提高新产品试制费，使企业新产品试制费占销售收入的比例适当提高。
3.帮助企业加强经营管理和财务管理。当前困扰企业发展的除了技术落后、市场疲软、资金紧张外，管理不善是重要因素。据对涪陵市某企业调查，原材料消耗无定额，浪费严重，水、电、气等周转居民长期共用，产成品丢失无人负责；财务管理上，应收帐款长期不催不要，职工欠款数额过大等。据测算，如果加强管理，企业可节约成本、费用近40万元，相当于其税后利润的4倍。 帮助企业加强存货管理、成本管理、资金管理成为当务之急。
4.多渠道筹集资金，瞄准国内外先进技术，兴办技术含量高、产品附加值高、市场广阔的上档次、上规模的工业企业。未来对市场的竞争归于科技的竞争，如果县级政府不在某些科技方面早做行动，创办科技含量高的企业，就会在未来的竞争中处于不利位置。县级政府应多渠道筹集、引导社会资金，通过与高等院校、科研机构合作，引进人才、先进技术（设备），与若干大企业合作、合资，尽快形成生产能力。
（三）大力发展第三产业，促进经济结构高级化，培植新兴财源。针对涪陵市的特点，可发展旅游、服务为主体，交通邮电为先导，建筑安装、装饰、修缮、科技文化、体育娱乐、信息咨询、技术服务等同步配套，功能齐全的第三产业格局；建立和完善城乡市场体系、社会化服务体系。在第三产业发展中，政府主要集中财力用于交通、通信等基础设施，引导社会资金于其它基础产业和基础设施的投入；对于其他一般性的第三产业，主要运用政策引导，让市场发挥调节作用。
（四）加强小城镇建设，推动县域城市化进程，培植综合财源。城市化是伴随经济的工业化而出现的，同时，它又以强烈的集聚效应带动一、二、三产业发展，推动工业化进程。在“九五”及以后时期，县级政府应加强对小城镇建设的领导，增加对小城镇的交通、通信、水电、服务等方面的投入，提高社区整体功能，推动一、二、三产业发展，培育综合财源。
（五）遵循预算完整性原则，加强预算外资金管理，发展替代财源。1994年涪陵市预算外资金收入达7223.3万元，占当年预算内收入的46.11%，预算外支出占当年预算内支出的48.14%。数额如此巨大的财源却因种种原因游离于体制外，分散在千家万户，挪用、浪费严重，用于奖励、福利的支出增长过快，资金的使用效益不高。“九五”时期，县级财政应采取切实措施将预算外资金纳入预算内统一管理，增强地方财政实力，提高资金的使用效益。
四、县级财源建设的其它问题
（一）县级财源建设的资金筹措
财源建设所需资金包括固定资产投资和流动资金投入。近年来的趋势是固定资产投资主体多元化和流动资金过分依靠信贷投入。涪陵市 1991年基本建设投资结构显示，预算内基建投资只占9.89%，国内银行固定资产贷款占24.38%，自筹资金所占的比重高达57.17%。因此，在县级财源建设的资金筹措中，首先适当调整财政支出结构，提高生产性支出比重，相比之下这种筹资成本最低。其次，正确引导银行固定资产贷款和自筹基本建设投资，促使其投资于技术含量高、市场广阔、产业相关度高的新兴产业。第三，创造良好的投资环境，引进其它资金，如中央、省、地的发展资金，区域外银行存差地区的资金，有条件的也可积极引进外资。
（二）财源建设与体制变迁
县级政府应按照分税制的要求，调整财源建设的思路。但是，1994年分税制改革是渐进的，存在许多过渡性因素，比如：转移支付制度、省对下财政体制、按企业隶属关系划分所得税、中央与地方共享税的问题等，都将会随着体制改革的深化而不断规范。因此，县级财源建设的战略目标、步骤、措施，既要体现分税制的要求，又不能囿于1994年分税制改革，须有超前的预测与决策。
（三）财源建设与经济建设
财源建设的根本目的在于促进经济建设的发展，财源建设的战略目标、步骤，应顺应经济建设的要求。第一，现阶段，县级经济建设的战略目标是工业化，这是从传统社会步入工业社会的必经阶段，伴随着产业结构的升级，资金和财富的积累，高效率的生产和资源利用的经济化。县级财源建设要为县级经济的工业化提供一定的资金保险，另一方面县级经济的工业化又会为县级财源建设提供广阔的发展空间。第二，结合“九五”计划及2010年远景规划，通盘考虑经济财政状况，制定财源建设发展纲要。第三，财源建设要符合国家产业政策的要求。县级财源建设要体现出国家产业政策的要求，自觉纳入国家产业发展规划中，这样才能从政策、资金、技术、人才等方面得到国家的指导、扶持。
（四）县级财源建设与政府行为
县级财源建设涉及到政策、财政、税收、银行、计委、技术等部门，可以说，县级财源建设既是财政问题，又是资金问题，同时还是投资问题、技术问题。因此县级财源建设不仅是部门行为，而且是政府行为。要搞好县级财源建设，必须有政府牵头，协调各部门行动，从技术监督、资金落实、项目审批、市场预测、财务管理等诸多方面加强管理，保证财源建设的顺利进行。