小城镇——中国户籍制度改革的切入点，本文主要内容关键词为：切入点论文,户籍论文,制度改革论文,中国论文,小城镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1989年，本刊曾以“二元社会结构的实证分析”为题，长篇连载了国家农业部刘纯彬研究员的论文，文章阐述了二元社会结构的理论观点，引起了各界读者的广泛反响。最近，他为本刊发来了最新的跟踪观察报告。限于篇幅，本刊节选其中“户籍制度”，作为一家之言刊出。
——编者
“卖户口”风潮利大于弊，主流应当肯定。
卖户口风潮发生于1992年下半年至1993年上半年。这是小平南巡讲话以后，新的一轮改革热潮兴起之时。大环境、大背景日趋宽松，几百个县（市）卖户口，没有任何地方因此事本身受追究的。许多县（市）一直卖到没有人买为止。
“卖户口”对卖者来说，其实质也是收取城镇增容费。这与北京以及其他大中城市收城市容纳费的做法是一样的。“卖”字并不确切，不过是老百姓的口头通俗说法而已。对于“买”者来说，可以达到两个目的，一是居住地的转换；二是社会身份的转换，即“农转非”。仅就第二点区别于大中城市的“买”者。风潮刮在哪里？主要刮在县城（含县级市），大中城市几乎没卷入这一风潮。1984年1月中共中央发出一号文件，允许农民进集镇经营二、三产业，但是，国务院同年10月13日发的《关于农民进集镇问题的通知》中不许进县城，因此遭到许多地方的反对，并且有的省自行决定把口子开到县城，如广东。因此，在卖户口的风潮中广东各县市并无什么动作。卖户口风潮最直接的结果是推动了县城镇的发展建设，而这与1993年11月14日十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》第33条的提法相吻合。卖了多少？300万户口，收款大约200亿。按照公开的说法是全部投入到城镇公共基础设施建设中去了。
1988年秋，我去贵州遵义参加中共中央农村政策研究室召开的土地制度改革研讨会，回京途中绕道去湖南冷水滩市。冷水滩原是个镇，而且不是县城镇，后来一下子改建成市，基础设施十分薄弱。因此其建设任务十分繁重。到达冷水滩是早5点钟，在去宾馆的途中，我借着拂晓的晨光仔细打量观察这个新建的城市。整个感觉是一个老镇，距离一个象样的现代小城市还有不小距离。吃过早饭，就在赵副市长陪同下去市里正在施工的修路现场，筑路机械轰鸣，一片热气腾腾的建设景象，我兴奋地说：冷水滩要改做热水滩了。走到湘江边我们讨论起来：铁路和湘江两条水陆大动脉依傍穿过，土地富饶物产丰盛是很有发展前途的。但城市基础设施建设欠账太多而可投入的钱太少，再则一个镇要成长为名副其实的城市，规模需要加快发展，另一方面，农民有进城落户经营二、三产业的要求。在这种背景下，冷水滩开始决定“卖户口”了。据说周围有的县是走在冷水滩前面的，也有些是走在其后面的。此事引起了湖南省人大有关负责同志的关注，并引起了高度重视，责令改正并退款注销农民已买到手的城镇户口。这个工作是异常困难复杂的。搞不好不仅失信于民又易引发事端。但省人大要求这样做，并形成了决议登了报纸，没有回旋的余地。冷水滩市委市政府的负责同志感到压力不小。晚饭后，我与市委书记秦光荣同志（现已担任湖南省常委长沙市委第一书记）讨论，我坦率地说了自己的思想观点：这是一个有益的探索，符合改革与发展的方向，主流应当肯定，只是要特别注意把所获款项全部投入城镇基础设施（包括教育）。六年后我们又相见，他说：当时到冷水滩的所有上级机关的同志只有你一个是那样的态度和说法。
1994年我在长沙读到湖南省委常委、省小城镇建设领导小组组长杨敏之的调查报告材料，一种推进城市化的紧迫感跃然纸上，省委省政府本着合理控制大中城、积极发展小城镇和有利开放、有利发展的原则，放开小城镇户口迁移，实行小城镇常住户管理制度。凡具有小城镇常住户口的居民，在上学、就业、参军、社会保险等方面均享受城镇居民同等的权利和义务，所生子女可以在母亲或父亲常住户口所在地登记相应的户口。实施小城镇常住户的范围主要是建制镇、集镇、县级城市和经国务院或省人民政府批准建立的经济、技术开发区。凡在城镇有固定住所、固定职业、固定经营场所和有稳定的生活来源，并已在城镇居住一年以上的下列人员，可以申请落小城镇常住户口；在城镇务工经商、兴办二、三产业的人员及其直系亲属；在城镇投资兴办实业的华侨、港澳台同胞的国内亲属和从国内聘用的管理人员、生产骨干及其直系亲属；在城镇购买了成套商品房或者经批准自建房的居民及其直系亲属；华侨、港澳台同胞经批准用侨汇在城镇购买商品房或者自建房的内地亲属；被城镇国家行政、企事业单位长期聘用的干部、管理人员、技术人员及其直系亲属；投靠城镇居民生活的直系亲属；城镇国有企业、集体企业、“三资”企业聘用的签订五年以上合同的人员；直接引进外资50万元人民币以上投资城镇经济建设的人员及其直系亲属；在小城镇规划区内被国家征用土地的无地人员。
应该说，80年代初农村解决了温饱以后，随着二、三产业的发展，农民要进城镇的冲动日益强烈，“卖户口”近10年来几乎没有间断过，特别是1988年实际预演了1992年的风潮，这其中鱼龙混杂泥沙俱下，曾有些地方不分青红皂白一律视为“卖户口”，而“卖”则违法违纪。这就混同了两类不同性质的“卖户口”。为改善城镇基础设施，发展二、三产业而“卖户口”，是改革探索，是好事，这与卖户口谋私有本质的不同。用市场经济的办法去公开广告布示天下，无论何人以同样货币量“买”，这是公正的，而谋私者则往往不如此做。
户籍制度改革重点放在小城镇是正确的。
我们主张，城市化道路的重点放在发展中等城市。主要着眼于把较有基础的小城镇向中等城市方向推进。当然，也包含着一些具备条件的现有中等城市向大城市方向推进。小城镇应当包括县城以及县级市的城区（其前身一般都是县城镇）。户籍制度改革重点放在小城镇是符合这种城市化道路选择的。1983年，我们在安徽凤阳从事在一个县的范围内进行全面改革综合发展的试验。长时间思考越过了温饱的凤阳县今后应如何发展，这也是当时中央领导同志提出的课题。发现中国的县城确实具有特色，很多都有几千年的历史，形成了一个相对稳定的区域内独自的历史文化遗产，具有较强的向心力、凝聚力和吸引力。把县城向中等城市发展是一个绝好的思路。然而遗憾的是1984年国务院文件不把口子开到县城镇。以至把这一历史性的进步选择延迟了10年。广东省1984年就对农民进县城镇落户作了适当放开，广东的县城之所以发展快与他们当初的选择有相当大的关系。1992年更加彻底放开进县城镇的口子，使他们在户籍制度改革方面走到了全国最前面。1993年一批省、市重又发放票证，广东省、广州市十分坚决地表示，决不重发票证。而领票证的依据是户口。过去几十年户口始终是与票证联系在一起的。这就保持了户口改革向还户口本来面目的方向发展，并且减轻了户口改革的负担和阻力。
“非转农”现象代表不了事物发展方向，是畸型利益驱使，不值得赞赏。
听说北京市通县梨园镇杨洼村有130多名农民不愿意转为居民户口。日前记者来到这个村采访。村里人告诉记者，这儿的生活和城里人没什么两样，这两三年，村新领导班子带领乡亲们奔小康，全村人均收入连年翻番，去年达到8000元，集体还给村民很高的福利待遇，比如每户花几千块钱就能搬进宽敞明亮的集体楼房，人均住房面积20多平方米，吃粮、烧煤、水、电、医疗都享受半价，我们在村里买富强粉1公斤才1块钱。我们过的日子和居民差不多，干嘛还要农转非啊？快人快语的村印染厂锅炉工插上来说：“我不要农转非指标，是因为我觉得我们乡镇企业职工一点不比国家职工待遇差，我全年收入过万元，这在村里还只是中等收入水平呢。”最舍不得农民户口的还要属这个村年过半百的人。76岁的老人叶振奎说：“我们村男55岁、女50多岁以上的人，每月每人领取100元养老金，过年过节、集体还给老人送鱼、肉、水果等礼品，组织大家外出旅游。所以，村里享受养老金的87名老人全都放弃了农转非指标”。
这类案例，近年不断见诸报端。一些学者以十分赞赏的态度评论此现象。认为这给就地转移就地消化的农村发展道路提供了有力的佐证，甚至认为这才是真正中国特色的农村城市化道路。我们的说法刚好相反，这种现象不能代表也不能反映城市化的潮流，只是说明现行户籍制度的畸型，即户口可以作为获取个人经济利益的手段。如从职业转换角度说，从事非农产业的公民，转而从事农业也是正常的。况且所谓“非转农”并不是职业的转换。这也说明，我国现在大量农业户口和非农业户口已名不副实。