战后日本高等教育发展的阶段性特征，本文主要内容关键词为：日本论文,高等教育论文,阶段性论文,战后论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.331 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2003)12-0031-07
战后日本高等教育的改革与发展，在世界高等教育的发展中占有重要地位。其改革根据不同的分析角度可以划分为若干阶段。如果从改革的主体看，战后日本高等教育改革可以大体上分为两个阶段。第一阶段是从日本投降以后到50年代初，这是以美国占领军为主导的高等教育改革时期。这一阶段的改革决定了战后日本高等教育发展的基本方向。1952年随着美国撤出，开始了由日本政府主导高等教育改革的第二阶段。这一阶段既有对第一阶段改革成果的继承与发扬，也有反思与修正。这一较长的阶段可以根据高等教育发展特征分为更小的阶段，从1952年到20世纪80年代中期，高等教育的发展主要表现为量的扩大，同时伴有若干制度性调整，可以单独看作是一个阶段；而20世纪80年代中期至今，高等教育的发展更多地表现为质的提高和高等教育体制的重大变革，也可以单独看作是一个阶段。笔者将对这三个时期日本高等教育的典型特征做进一步的分析。
一、“民主化”与占领期的日本高等教育改革
1945年，日本在第二次世界大战中战败，由以美国为首的联合国军占领，此后到1952年旧金山和约生效为止的7年间，被称为“占领期”。在整个占领期，美国为了有效地抑制日本军国主义抬头，主导了政治、经济和文化等领域的一系列改革，这一时期的高等教育改革奠定了战后半个多世纪以来日本高等教育发展的基础。
占领期日本教育改革的关键词是“民主化”，即贯彻民主主义的教育方针，废除军国主义的教育，高等教育改革也必须体现民主化的理念。但问题是，怎样的制度安排才能有利于“民主化”理念的实现？在美国主导下，形成了高等教育改革的一些基本思路。
（一）实现高等教育的“一元化”
战前日本高等教育实行精英主义，而高等教育的机构又种类繁多，层次复杂，等级序列也比较严格，因此被看作是一种缺乏“民主化”原则的高等教育制度。要保障国民有平等的接受高等教育的机会，就必须缩小战前不同高等教育机构之间存在的巨大差异，实现各高等教育机构之间的平等，因此，占领军司令部民间情报教育局(The Civil lnformation and Education Section，简称CIE或CI&E）的基本思路是使所有战前的高等教育机构都统一为四年制的大学，从而实现高等教育的“一元化”。为此，以前四年制综合性研究型大学的“帝国大学”基本维持不变，其他单科大学则通过与旧制专门学校、旧制高中和大学预科等机构合并升格的办法转变为综合性大学。但是，这种高等教育机构一元化的构想在实施的过程中遇到了困难。最主要的困难是近一半的旧制高等教育机构由于条件所限而无法升格为大学，因此政府在1950年决定，一部分不能升格为大学的专门学校和“各种学校”暂时作为二年制的短期大学。短期大学没有法律地位，只是一种权宜之计，俟条件成熟以后，再升格为四年制大学。
（二）实现大学的“教育机构化”
战前日本大学特别是帝国大学是研究型大学，在教学和研究这两个功能方面，明显地向后者倾斜。这种倾斜一方面表现为大学课程的高度专门化，即实施高度的专业教育，而没有普通教育的课程；另一方面在研究生院阶段不设课程，学生只在导师指导下通过非常个人化的研究而获取学位（当时只有博士学位）。CIE根据美国高等教育的基本经验，认为导入美国的“通识教育”（general education，日译通常为“一般教育”）有利于普及民主主义的理念，从而实现高等教育的民主化，因此要求日本进行改革以充分实现大学的教育功能，这一思路被称为大学的“教育机构化”，即在大学本科进行普通教育，而将专业教育上移到研究生院阶段，研究生的培养也导入课程制。
（三）“一府县一所”的国立大学建设原则
1948年，占领军当局向日本文部省提出了《日本国立大学编成之原则》共11条，其中第一条也是重要的一条是“各都道府县至少应设立一所国立综合大学”，文部省根据这一原则制定了《新制国立大学实施纲要》，提出除一些特殊地区以外，各府县应将各自辖区内旧制的所有官立高等教育机构合并为一所国立大学，1949年成立的70所新制国立大学中的38所地方国立大学就是这样形成的。“一府县一所”国立大学的背后其实是两条基本理念，即削弱战前的中央集权而实现地方分权和为多数人提供高等教育机会，这两条理念也正是美国州立大学办学方针，可见这一原则的提出也是为了向日本推销美国式高等教育，实现高等教育的“民主化”。
（四）引进“基准认证制”
战前日本高等教育机构的设置基本上是采取许可制(chartering），但占领军司令部为了促进日本大学的自由化，使不同的大学之间形成竞争的关系，要求日本引进美国式的“认证制”(accreditation)。由于美国高等教育认证由民间协会组织进行，不属于政府行为，因此CIE认为日本引进这一制度，可以使日本像美国那样，把政府的控制排除在高等教育的发展之外，仅由相对独立于政府的民间协会来保障高等教育的质量，从而达到高等教育民主化的目的。在这一背景下，日本于1947年成立了“大学基准协会”，并于当年制定了《大学设置基准》。
（五）确立宽容的私学政策
战前，日本的私立高等教育机构虽然在设置基准方面要比官立学校低，但仍要受到政府的严格控制。而CIE认为，私立学校属于民间事业，是实施民主主义教育的重要力量。因此，CIE积极通过制定相应的法律来确保私立高等教育机构的自主性，大幅度削弱文部省在管理私立学校方面的权限。1949年制定的《私立学校法》就充分体现了上述意图。根据这项法律，私立大学一旦得到了设置认可，那么它的义务通常仅仅是向文部省提供若干资料用作备案，而在实际运营方面完全可以不接受文部省的干涉。文部省对私立学校的设立进行审核或者对私立学校的运营发表建议的时候，也必须听取私立大学审议会的意见，而这个审议会四分之三以上的成员必须是私立大学方面的代表。CIE同时也要求私立学校的内部组织能够体现公共性和民主化的要求。法律规定私立学校必须设立评议会，校长必须充当理事，为了防止家族统治，要求理事会中不得含有三名以上的近亲者。较为宽松的私立教育政策是教育民主化的一个重要体现，它为战后私立大学的发展奠定了制度上的基础，也为高等教育大众化做了很好的制度铺垫。
“占领期”日本的高等教育改革决定了战后日本高等教育的走向，因此具有重大的历史意义。从积极方面说，它从根本上确立了民主主义的高等教育制度，为日本高等教育的大发展做出了重要的贡献；从消极方面说，由于在移植美国高等教育模式的过程中发生的种种失败，使日本战后高等教育一开始便蕴含了潜在的危机，它们均成为后来日本高等教育改革的对象。
二、“大众化”与独立后日本高等教育的发展
1952年，日本与美国签定的旧金山和约生效，恢复了独立地位。在这种情况下，日本政府又开始了一系列改革，20世纪80年代中期以前，日本高等教育一边在占领期确立的高等教育发展方向上前进，一边在悄悄地调整方向，改革的特点是微调。60年代末日本发生“大学纷争”以后，日本政府对高等教育的调整力度加大，同时对高等教育进行制度性变革的许多意见和建议开始出现，但这些方案作为政策而实现的并不很多，但它们为80年代中期以后的改革埋下了伏笔。日本高等教育在悄然开始本土化的过程中，其规模扩大的速度也在加快，并于1963年在欧洲各国之前实现了大众化，此后高等教育的入学率持续增长。因此，这一时期日本高等教育改革与发展的主要特征无疑就是“大众化”。
（一）促进高等教育机构的多样化
按照占领期高等教育改革的基本思路，战前多种多样的高等教育机构要统一为“大学”，实现完全的“一元化”。但这一设想，不仅与日本高等教育的传统存在矛盾，而且也脱离了日本的具体国情，无法满足日本经济文化发展的需要。因此，从50年代后半期开始，日本又重新形成了多种高等教育机构并存的局面。
这一时期形成的新的高等教育机构主要有：(1)四年制大学。从四年制大学的情况来看，由于《学校教育法》的规定，它的地位已经不再受到争议，为了适应社会发展的需要，日本继续不断地新设大学。(2)短期大学。从50年代后半期，特别是进入60年代以后，日本对短期大学的需求越来越高，这使日本政府不得不考虑改变短大没有法律地位的现状。1964年，日本国会修改了《学校教育法》，给短期大学以正式的法律地位，规定短期大学招收高中毕业生，学制为二至三年。这样，短期大学就成了四年制大学的有益补充。(3)高等专门学校。在短期大学的法律地位正式确立以前，日本还出现了另一种高等教育机构——“高等专门学校”。50年代后期日本经济发展加快，工业经济领域的人才供求矛盾越来越突出，特别是那些具有一定技能的中等技术人才十分短缺，因此1961年日本国会通过了《高等专门学校法》。五年制高等专门学校的后两年相当于短期大学，它突破了占领期高等教育“一元化”的基本思路，使日本高等教育向多种学制的方向发展。(4)专修学校。专修学校于1955年就开始陆续出现，其背景是部分高中毕业生在不能考入大学或短期大学而只能就业的情况下，需要在就业时得到相应的职业培训。为了满足社会需求，1975年日本国会通过了《专修学校法》，并对《学校教育法》进行了相应的修改。从此，专修学校开始发展成为日本高等教育的一个重要力量。
总之，从50年代到70年代，占领期高等教育“一元化”的改革思路已经被推翻，日本在高等教育机构多样化方面已经摸索出适合本国国情的发展道路，并且已经形成了由大学、短期大学、高等专门学校和大多数专修学校所构成的多元化的高等教育结构体系，从而为高等教育大众化的实现及其深入创造了条件。
（二）高等教育大众化的实现
从50年代到70年代，日本高等教育的规模急剧扩大。按照美国高等教育学家马丁·特罗(Martin Trow)的方法，本文暂不把高等专门学校和专修学校计算在内（不计算这两种学校是因为它们比较复杂，前者招收初中毕业生，其学制的最后两年才相当于高等教育；而专修学校并不都属于高中后教育，有约20%的专修学校招收初中毕业生。我们可以说日本早在1963年就实现了高等教育大众化，其大学和短期大学的升学率已经达到15.4%（其中四年制大学的入学率为12.0%，短期大学的入学率为3.5%），此后，日本高等教育的规模继续扩大，1980年大学和短期大学的入学率达到了37.4%。[1]
从相关统计数字中可以看出以下两种主要倾向：第一，在日本高等教育大众化的过程中，起主要作用的高等教育机构是四年制大学，这与二年制社区学院在美国高等教育大众化中的作用形成对照。到1980年，在37.4%的高等教育入学率中，大学的入学率为26.1%，而短期大学的入学率仅为11.3%。而在1999年49.1%的入学率中，大学分享了38.2%，而短期大学只有10.9%。短期大学的增长主要是在1975年以前（1974年短期大学的入学率为10.1%），而此后则基本处于稳定规模阶段。从学校数的增长来看也基本反映这种情况，这说明相对于短期大学来说，四年制大学在高等教育大众化过程中的作用是主要的，在迈向普及化阶段，大学的作用也是主要的。当然从入学率的增长情况来看，短期大学的增幅要比大学明显。需要强调的是，短期大学在扩大女子接受高等教育的机会方面发挥着比大学更重要的作用，因为在短期大学中女生超过了90%，而四年制大学中的女生最高也没有超过40%。从学校数和入学人数看，我们也可以得出相同的结论。第二，从国、公、私立高等教育机构的不同作用看，私立高校所起的作用要远远大于国立和公立高校，这与美国公立院校（主要是州立大学和社区学院）的发展不断起重要作用的情况也形成了鲜明的对照。在1965年，私立高校的招生数为257,672人，国立和公立高校的招生数加在一起才是72,808人，前者为后两者总和的3.54倍，到了1980年上升至4.42倍，这一倍率基本维持到现在。也就是说，私立高校在高等教育大众化过程中的贡献是主要的。
由此可见，占领期的高等教育“一元化”方针和宽容的私学政策已在相当程度上奏效。第一，虽然60年代以后高等专门学校、短期大学和专修学校发展为高等教育大众化做出了贡献，但“一元化”的基本构想确保了四年制大学在日本高等教育结构中占据了主体地位，使它得以在日本高等教育大众化过程中发挥主要作用。第二，占领期的高等教育改革确立了宽容的私学政策，这使私立大学可以灵活机动地通过一系列改革和调整措施来满足不断增加的高等教育需求，从而成为高等教育大众化的主要承担者。
日本实现了高等教育的大众化以后，在60年代以后，又以飞快的速度向普及化迈进。但量的急剧增长，带来了一些新的问题，在很大程度上，以60年中后期的“大学纷争”为契机而进行的高等教育改革正是为了解决高等教育大众化所带来的新问题。
（三）大众化条件下的高等教育改革
被称为“大学纷争”的大学生运动有多方面原因，但高等教育内部的种种矛盾是其不可忽略的原因，而最主要的矛盾就是随着高等教育大众化的不断深入，现有的高等教育发展水平与人们接受高等教育的需求之间存在着巨大的差距。在这种情况下，日本在20世纪70年代对高等教育进行了改革。
这一时期高等教育改革的具体措施包括：(1)在大学教育方面，为了满足大众化时代学生需求的多样性，文部省改变了关于学分履修的详细规定，使大学普通教育更具弹性；(2)在促使高等教育机构多样化方面，此间日本确立了专修学校的法律地位，并于1974年通过制定研究生院设置基准正式建立了研究生院制度；(3)为了给高等教育的整体改革明确方向，设立“新构想大学”。1973年，日本政府决定建立筑波大学作为新构想大学，在那里进行高等教育的改革试验。此外，日本政府还设立了丰桥科学技术大学和长冈科学技术大学和部分单科医科大学，而在一些现有大学也设立了全新的学部。(4)为了加强高等教育大众化过程中私立大学的作用，1975年，日本政府又制定了《私立学校振兴助成法》，既扩大了私立大学的资金来源，又促进了私立大学教育条件和教育质量的改善。
可以说，大众化为80年代中期以后高等教育的更大发展提供了机遇。特别是“大学纷争”以后的高等教育改革起到了一个承前启后的作用，一股新的改革力量正在这一阶段蓄势待发。
三、“自由化”与20世纪末日本高等教育改革
大众化高等教育要求它的体制必须灵活以满足多样化的需求，也就是说它的体制必须更加“自由”，而“自由化”主要是放宽国家对高等学校的严格控制，淡化高等教育发展中僵化的计划性，使各个高等教育机构能够及时适应市场变化并参与市场竞争，主动灵活地适应社会对高等教育的多样化要求。这里，政府在市场化理念下放宽对高等学校的限制(deregulation)是“自由化”最重要的侧面。
但是，日本的高等教育缺少的正是这种“自由”。日本虽然依靠私立大学的发展而实现了高等教育的大众化，但总的来说，国家的干预仍很多，从而导致了高等教育“量”的扩大与“质”的提高之间的失衡。中曾根康弘当政以后，设立了著名的“临时教育审议会”（简称“临教审”），提出了一系列对后来日本高等教育发展有重要影响的改革方案，因此，可以把临教审之后的日本高等教育发展看作是一个新的阶段。在以新自由主义为理念的中曾根时期，“自由化”顺理成章地成了高等教育改革的最重要的方面。
“自由化”是近二十年来日本高等教育改革最重要的一个关键词，它涉及到高等教育改革的方方面面。这里仅选取“《大学设置基准》的大纲化”、“大学评价制度改革”和“国立大学的改革”这三个重要侧面加以评述。
（一）《大学设置基准》的大纲化
长期以来，《大学设置基准》对大学办学条件和课程设置等硬件和软件方面事无巨细的规定束缚了日本大学的自由发展，要给高等学院以更大的自主权，就必须对这个基准加以改革。日本把这一改革称为《大学设置基准》的“大纲化”（以下简称“大纲化”），就是使《大学设置基准》对学校的规范变成粗线条。
从80年代中期开始，日本政府开始对大学中的普通教育和专业教育进行反思，1991年，大学审议会发表了题为《关于大学教育的改善》的咨询报告，取消了对大学本科教育内容编制的限制。大学审议会的报告对《大学设置基准》的修改提出了四点基本想法：第一，大纲化对于大学根据各自的理念与目的，通过自由而多样的形式开展其教育是十分必要的；第二，由大学的自主性团体或学会提供较宽泛的准则是非常有益的；第三，鉴于大纲化可能带来大学质量的下降，应该摸索出一套新的评价制度；第四，大纲化以后，设置大学的审查手续也应相应改变，应尽可能使大学的发展更具多样性，更具创意。[2]1991年，新的《大学设置基准》（以下简称《新基准》）出台，《新基准》只对课程设置进行了宽泛的规定，仅规定需要履修的总的学分数，不规定学分的细目，而且在学分的换算方面有一定的自由度。同时，《新基准》要求由大学自主决定如何开展一般教育与专业教育相协调的四年一贯教育。除了课程设置和教学方面的内容以外，《新基准》还对关于学士学位、教学与研究组织、教师组织等方面进行了调整，在相当程度上为大学松了绑。《新基准》为大学的发展创造了自由的环境，为每个大学开展各具特色的改革奠定了基础，促进了大众化阶段高等教育的多样化发展。
（二）大学评价制度的改革
大学的自我评价也明显地与自由化有关，因为它是放宽国家对大学限制的必然结果。让大学自己充当评价的主体，这也正是自由化的基本精神。当然，大学的自我评价也有另外一个侧面，那就是履行大学对社会的问责(accountability)。1991年大学审议会提出的自我评价项目主要包括：教育理念与目标、教育活动（包括招生、学生生活、课程设置、教育指导、教学方法、成绩评价与学分认定、毕业生出路等）、研究活动、教师组织、设施设备、国际交流、与社会的合作、管理与财政、自我评价体制等，内容十分全面。此后，各大学都纷纷开展了自我评价活动，到1998年，604所四年制大学中已经实施了自我评价活动的大学共有533所，其中有412所大学的自我评价结果已向社会公布。[3]由于大学的自我评价缺乏客观性，大学审议会1998年提出了导入第三者评价制度的构想，即建立一个第三者评价机构，负责提供大学评价方面的信息，对评价的有效性展开调查研究。
大学的自我评价是在国家为大学松绑的情况下产生的一种新的评价制度，但它还相当不完善，而第三者评价机构能否真正独立于政府和大学，会不会又重新成为政府控制大学的一种手段，也值得认真探索。如何能够在坚持自由的同时又保持自由不被滥用，仍是日本高等教育评价体制所要面临的课题。
（三）国立大学的改革
国立大学之所以成为“自由化”改革的对象，根本原因在于国立大学的“官”体制。国立大学的“官”体制主要表现在以下几个方面：第一，所有经费来自国库拨款，耗资巨大。以1999年度为例，国立大学的预算高达2兆7261亿日元，[4]在日本财政日渐困难的情况下，对国立大学预算额近60%的支出已经成为沉重负担。第二，不同的国立大学存在相对固定的等级关系，不同的国立大学之间差距极大。根据美国ISI的统计，1990年至1999年在自然科学（包括工学的一部分）领域发表的论文数方面，进入世界前10名的日本大学就有2所，即东京大学（43,611篇，仅次于哈佛大学居第2位）和京都大学（32,504篇，居第3位），[5]但是日本绝大多数的国立大学与这种水平相去甚远。第三，教师内部滋长着过分的平等主义和官僚主义，教师均为国家公务员，一律称“教官”，退休则称“退官”，工资为“官俸”，一切按照政府官员的标准，教师缺乏向纳税人回报的思想。第四，运行机制过于僵化，大学自主性低，运营活动均要受到文部省制约。因此，运用市场原理对国立大学动大手术是必然的选择。
2001年6月13日，文部科学省公布了在文部科学大臣远山敦子推动下制定的《大学（国立大学）结构改革的方针》，它提出了三点主要的改革措施：第一，大胆进行国立大学的再编与统合；第二，向国立大学导入具有民间思维的经营手法；第三，通过第三者评价导入竞争原理。这三大方针，成了今后日本国立大学改革的手术刀。同一天，文部科学省还公布了题为《为增强日本经济活力的大学结构改革计划》，指出这一改革的三大目标是建立世界最高水平的大学、建设人才大国和复兴城市与地区。这两份文件被媒体俗称为“远山计划”。9月，文部科学省公布了题为《关于新“国立大学法人”像》的中间报告，更加详细地论述了国立大学改革的部分设想。由于大学评价制度改革的问题此前已经涉及，因此这里仅就前两大改革措施进行简要的叙述。
国立大学的再编与统合(scrap and build)，实际上是为了解决资源浪费问题，从而增强国立大学的活力与优势。目前已经在考虑之中的方案包括缩小教育类国立大学的规模或对其进行整编，也可考虑将其移交给地方；将单科大学（如医科大学）与其他大学合并；突破“一府县一大学”的界限，实行跨地区的大学或二级学院的整编。根据文部科学省的统计，将于2003年度合并的大学有8所，目前正在商议进行合并的大学有16所。[6]除了医科大学的合并动作比较明显以外，教育类大学的合并动向也较为突出。向国立大学导入民间思维的经营手法（即民营方式），指的是通过市场化的经营提高国立大学的灵活性和效率，尽早实现国立大学的独立行政法人化。其主要措施包括让大学外部的专家充任大学职员或让他们参加到管理部门中去；通过明确责任进行机动灵活的战略性管理；引进建立以能力主义和业绩主义为基础的新的人事体制，对教师实行有限期的聘任制和公开招聘制（包括国际公开招聘）；将国立大学功能的一部分分离和独立出去，实行独立核算体制；拆除大学内各学院的门户主义；强化大学校长的领导；促进大学内部组成的弹性化，以灵活应对社会需求等等。
由此可见，20世纪80年代以来高等教育“自由化”的根本目的是减轻负担，提高办学效率，强化高等教育的国际竞争力。
四、结论
战后日本高等教育改革的历程，从移植美国高等教育模式的角度看，包含着两个基本过程，一个过程是在特定历史条件下日本领会、吸收、采用美国高等教育模式的过程，即日本高等教育的美国化过程；另一个过程是美国高等教育模式在日本遭遇抵抗、修正和改造的过程，即美国高等教育模式的日本化过程或它在日本的本土化过程。这两个过程相互交织，共同构成了战后日本高等教育的改革史。
战后日本高等教育在三个阶段发展的最主要的特征可以用“民主化”、“大众化”和“自由化”这三个关键词来概括。但是，如果把这三个词理解为战后日本高等教育改革的所有方面，那么又距事实相去甚远。如，日本为推行终身学习政策而对高等教育进行的各种改革（如向社会人士开放、实行学分互换、短期大学毕业生直接编入大学三年级制度，等等），为减轻学生学习负担和公正评价高中毕业生学习能力而进行的高考制度改革，为增强日本高等教育在国际上的竞争力而进行的科研体制改革和研究生院重点化改革，为推进信息化社会的进程而进行的相关改革等等，都是战后日本高等教育改革当中非常重要的内容。但是，这些内容与上述各阶段日本高等教育的主要特征是相联系的，是在上述典型特征的影响下发生作用的。