试论旅游资源开发中的政府管制，本文主要内容关键词为：管制论文,资源开发论文,试论论文,政府论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、旅游资源开发中政府管制的背景
改革开放20年来，随着人们生活水平的不断提高，人们对旅游消费的需求日益增加，同时各级政府也把开发和利用当地的旅游资源作为促进地方经济发展的重要手段，毋庸置疑，各种旅游资源的开发和利用对促进地方经济发展起到了重要的推动作用，但在现有的旅游资源管理体制下，开发利用和保护这两个目标之间存在内在的，难以调和的矛盾。
旅游资源开发的显著特点是需要巨额投资，投资回报期长。长期以来，我国的旅游资源一直由政府进行开发管理，并实行垄断经营。但随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，对旅游需求不断扩大，而在供给方面，由于政府几乎是旅游资源开发的惟一投资者，有限的财政收入往往造成资源开发利用和经营效率低下，使人们对旅游资源的需求和旅游资源开发供应这对矛盾突出，需要改变由政府单独开发的，进行旅游资源开发体制上的改革，由具有一定资质的企业集团参与开发。目前，我国已有部分省、市开始尝试将民营资本引人旅游资源的开发，如四川希望集团买断了桂林漓江核心景区的“开发经营权”，杭州宋城集团买下了南京江宁汤山风景区开发经营权。企业参与旅游资源开发，关键是对企业在开发过程中进行政府管制，维护旅游产品的“公共性”，抑制企业的“负面性”。本文简要阐述了政府管制理论，分析了在旅游资源开发中进行政府管制的原因，最后提出实施政府管制的几个途径。
二、政府管制理论的简要介绍
1.管制的一般定义
在西方经济学研究领域里，有关管制(regulation)的研究形成一个独立的分支，其意义为国家及政府对其主权下的社会、经济活动及个人行为进行干预、影响及限制的过程的综合表达。也可以认为是：管制主体对在特定社会环境条件下的个人及在特定经济环境下的经济主体的活动进行干预、影响和限制的行为。
2.管制的分类
管制一般分为两类：直接管制和间接管制。直接管制是为消除社会基础部门（如通讯、电力、运输等）中易出现的自然垄断及过度竞争的弊端，政府在价格、进入、退出、合并等方面对企业决策等活动进行直接的干预。此外，直接管制也包括以防止外部不经济效应、保障公共服务等为目的的有关健康、安全环境等方面的政策。前一部分有人称为经济性管制，后一部分称为社会性管制。
间接管制指为了始终坚持市场经济机制的基本框架而尊重经济主体的自主决策，仅对阻碍市场经济机制发挥职能，在实际中可能产生弊端的行为加以管制。其内容主要包括处理信息不对称为目的和以反垄断法为中心展开的竞争促进政策的管制，其目的是维护市场经济的顺利运行，依照反垄断法、商法、民法等法律对企业的垄断行为和不公正竞争手段加以限制。
三、对旅游资源开发进行政府管制的必要性
1.旅游资源价值的多重性是旅游开发中政府管制的必要性之一
(1)旅游资源的三重价值
旅游资源与一般资源（铁、煤等）的最大区别是它含有多重价值，既有经济价值，也有非经济价值，“多价值性”使各相关利益主体之间的关系较复杂。
旅游资源的第一重价值是存在价值，这是非使用价值，我们简称其为V1。
存在价值是其他一般资源所不具有的独特的价值。例如黄山的存在有世
界独一无二，任何物体无法替代的审美、精神价值，有些“环境经济学
”家用调查人们的“支付意愿”来度量旅游资源的存在价值，但这决不
意味着存在价值可以被商业经济价值所取代，或等同于其经济价值。也
可以认为，正是旅游资源具有存在价值，联合国教科文组织才为保护它
而确认“世界自然文化遗产”。
旅游资源的第二重价值是潜在经济价值，我们称之为V2。这是指旅游资源在一定条件下可为一个较大范围持久地产生经济效益。典型的就是当前我国西部大开发进程中，诸多省份将旅游业作为发展区域经济的支柱产业或重要产业，通过发展旅游业，带动区域产业结构的升级换代。
旅游资源的第三重价值是当前经济价值（即V3）。V3是短期内可直接获取的经营收益，如门票收费、旅游饭店收入等。V2与V3虽不能截然分开，但区别是V2侧重长期和较大范围，而V3则是瞄准当前。
(2)旅游资源价值所对应的利益
旅游资源的存在价值(V1)是对于全人类或某个国家的全体国民，与之利益相关的人群应当是全人类或是国家的全体国民(G1)，作为一个世界公民，或是国家国民都有权享受这种价值，存在价值决定了旅游资源的公共物品性质，对旅游资源存在价值的维护是首要体现。
而V2主要对应着一个较小的人群——该资源所在地的居民(G2)。由于旅游资源的成功开发能带来大量旅游参观者，带动周边地区旅游服务业的发展，所在地居民就可能获得经济效益，也可以称为间接经济价值。显然，这种经济效益不能平均地属于全社会人群，旅游资源所在地的居民应当比国家的一般成员享受更多的经济价值。
旅游开发的直接经济价值对应着更小的人群——资源开发集团(G3)，如公园开发集团，他们通过提供直接的旅游服务如缆车等收费获利。
表 利益关系
(3)政府管制是保护旅游资源开发对于各利益主体权益的有效途径
由于旅游资源价值的多重性，带来旅游资源利益主体的多元性，维护各主体的利益就成了政府管制的主要目的之一。通过在旅游开发中的政府管制，可以维护各方利益，尤其是当前被忽视的第一个利益主体。
2.开发单位经营目标“多元化”也是旅游开发中实施政府管制的必要性之一
在我国目前的旅游开发体制中，一般由资源所属的地方政府负责。这样，实际开发的经营单位就有了双重目标：一是利用旅游资源尽快创造经济效益；二是防止资源被破坏。其经营活动也分为两大类：一类是盈利性活动，例如旅游和开发等，通过各种服务收费尽量盈利，一类是非盈利活动，主要是对旅游资源的保护和维护。
根据管制经济学理论，为同一个经营单位的两种经营活动提供不同强度的激励会产生交叉补贴问题。交叉补贴有两种表现形式：一种是所谓核算交叉补贴，即经营单位通过操纵账目，将一种活动的成本分摊到其他经营活动上。例如将赢利性经营活动的开支列入非赢利性开支内进行核算，这种交叉补贴行为并没有造成实际配置的扭曲，且如果建立严格的会计审计制度，就会在很大程度上防止这种形式的交叉补贴的发生。
但再好的核算制度也难以防止另一种交叉补贴，即配置交叉补贴。这种交叉补贴不但难以发现，而且会带来实际资源配置的扭曲。这种交叉补贴表现为：比如将那些有经验或素质较高的管理人员、更多的时间和注意力、更高的质量的资本投入到激励较强的经营活动上，而将相对质量较差的投入用在激励较弱的经营活动上。这种补贴之所以难以发现，是因为这些决策属于经营单位的管理决策范围，用任何来自外来的判断代替管理组织的判断，都意味着对经营单位的微观干预。通过政府管制，设计合理有效的政策，努力避免开发企业“重开发、轻保护”。
四、旅游资源开发中进行政府管制的积极意义
1.减少旅游资源开发过程中的外部负效应
外部性是一定的经济行为对外部的影响，造成私人（企业或个人）成本与社会成本，私人收益与社会收益相偏离的现象。外部性问题讨论最多的是环境，且多是外部负效应。由于旅游资源的产权不存在或不完全，使人们对旅游资源的保护、管理和投资缺乏积极性，企业在旅游资源的开发过程中，缺乏环保意识，造成了较严重的负外部性，例如在开发过程中为修建楼堂馆所大量砍伐树木，导致山体水土流失，旅游饭店为了降低建设成本未安装生活污水处理装置，使饭店的日常排水污染了旅游景区的地下水，但开发者又不会承担周围受害者在防治污染、医疗等方面的损害费用。结果造成污染者的私人成本低于社会成本，这些企业实际上以损害社会利益为代价获得了低成本的竞争优势，反而使注意环境保护的企业处于高成本的竞争劣势，环境的负外部性难以通过市场机制解决，而政府管制则可以通过经济政策（如收取排污费）和社会管制（如完善开发法律法规体系等）来实现。
2.避免重复投资
由政府对旅游资源开发企业进行管制，有助于避免重复投资。这里包含两层意义：一是政府不作为投资主体，而是管制主体，避免了政府投资开发旅游资源这类寻租行为的发生；二是政府作为管制主体，通过对旅游资源开发企业的行业进入、退出，经济性管制等手段，减少重复投资。20世纪90年代初期，全国上下一片大肆修建人造景观，国内至少有30个城市修建了“西游记宫”，但由于市场定位模糊，事实上不久后都纷纷倒闭。既造成了社会财力、物力的巨大浪费，也浪费了宝贵的旅游资源。
五、旅游资源开发中实施政府管制若干策略
在旅游开发中，实行政府管制，大致思路是从两方面进行，分别是经济性管制和社会性管制，具体是：
1.对旅游开发企业实行“进入管制”
旅游资源的有限性和不可再生性决定了旅游开发企业的垄断性，即对旅游资源的开发不可能有多家同时进行，只能是少数几家。开发企业数量和开发规模超过资源总量，表现为过度竞争，开发效益较差，前面提及的“西游记宫”就是一例，开发企业有限，导致竞争不足，抑制竞争功能的有效发挥，从而影响旅游资源的合理配置和开发，违背了市场经济的基本原则。因此，最佳状态是达到“有效竞争”，通过对旅游资源开发企业实行“进入管制”，使开发企业的数量控制在一定规模，既促进开发行业的有效竞争，也有利于保护有限的旅游资源，避免“遍地开花”的开发局面。
2.对开发企业造成的外部负效应实行“管制政策”。
政府可以设计诸多政策解决外部负效应，特别是由于环境污染引起的负效应。基本是：行政法规体系、经济政策和利用市场机制政策这三大类。通过行政法规，禁止某种不合理的开发方式，以防止损害附近的财产所有者，具有强制性，见效快；利用经济政策征收污染税，使企业外部成本内部化，或发放补贴鼓励减少环境污染的危害；利用市场机制，明确资源产权关系，这在实际应用中虽有局限性，但在某些地区不失为良方。
3.对开发企业开发后旅游产品的经营实行“价格管制”
旅游产品是准公共产品。旅游产品的价格应满足三类集团的利益，如前所述，首先任何国民有权享受旅游产品，门票价格不能高得离谱，其次地方政府在管理旅游资源，增加一部分利润也合乎情理，最后开发企业投入资金，可以得到一定投资回报。对开发企业进行“价格管制”，应该是在维持社会公共利益的前提下，能对企业提高生产效率产生刺激，鼓励企业进行必要投资但又不能刺激过度，确保国民都能使用旅游产品。
4.完善社会性管制的法律体系，增强法律的有效性
目前我国在旅游开发过程中的法律制度尚未建设完善，与旅游开发的广泛性、深入性不相适应。在一些领域内颁布的法律只对环境破坏做出原则性的法律规定，缺乏可操作性，还有的对于违法者处理太轻，没有起到法律威慑作用。加紧完善大气污染、水污染、固体废物污染和环境噪声污染等环境污染管制法律法规，增强法律的有效性，是减少旅游开发企业在开发过程中的环境负效应的有效措施。
5.设立具有相对独立性的社会性管制机构，提高执法效果
制定法律法规只是为旅游开发树立“路标”，要达到社会性管制目标，还要有较强独立性的管制机构。通常，这些管制机构直属于全国人大或地方人大的执法机构。既排除地方政府受地方利益的驱动，片面追求本区利益而采取的政府意志干扰，也避免了多个行政管理部门共同执法，职权不明，执法尺度不一，重复执法的突出问题，维护了执法的专业性、独立性，提高了执法效果。
6.建立社会监督体系，充分发挥社会监督的重要作用
对社会性管制的社会渠道主要是指新闻舆论机关、各种社会团体和个人通过各种渠道，以多种形式，对所有损害社会公众利益的旅游开发行为所进行的监督。社会监督以监督主体的旅游开发的范围广泛，光靠法律监督、行政监督难以达到理想的管制效果，社会监督具有重要作用。社会公众对于旅游开发中各种环境污染、破坏资源等问题，通过举报或建议等形式，借助有关政府行政管理机关和社会团体的力量加以管制、阻止。