新型城镇化对义务教育管理的挑战与回应，本文主要内容关键词为：教育管理论文,城镇化论文,义务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G46 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1005-2232.2016.02.004 2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)。《规划》的颁布对我国现代化发展、经济持续健康发展、产业结构转型升级、区域协调发展和社会全面进步具有重大影响。教育发展与经济社会发展密不可分。那么，新型城镇化将给教育管理带来哪些新挑战?对教育管理的基本要素又会产生什么影响?教育系统需要怎样的主动回应，才能有助于教育发展同城镇化发展相互协调、彼此促进?对这些问题的深入探讨，既有助于国家层面的教育管理顶层设计，也有助于学校层面的教育管理实践变革。 一、新型城镇化对教育管理的挑战“面” (一)对教育管理体制的挑战——如何优化管理幅度? 在新型城镇化快速推进过程中，一些地区的中小城市、县城和乡镇得到了迅速发展。使得当前我国实行的“以县为主”的义务教育管理体制受到较大挑战。《规划》中提出“中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。”还提出“以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制”。这就意味着一些中小城市和建制镇在人口规模上可能会发生较大变化。这种变化对教育管理的挑战主要表现为两个方面：(1)人口净流入地区教育管理幅度变大。特别是在一些城镇化进程较快、经济社会发展迅速的地区。由于我国地区之间发展不均衡，目前已经出现一些经济社会发达地区乡镇的经济总量、人口规模、财政收入等指标，远远超过了一些经济社会发展相对落后的地区。比如：广东省东莞市虎门镇面积178.5平方公里，常住人口超过60万，2012年全镇生产总值348亿元，各项税收总额53亿元，镇本级可支配财政收入达21亿元。[1]而在经济发展相对落后的甘肃省某地级市，2013年全年各项税收总和只有24.1亿，还不到虎门镇的一半。在这种人口净流入地区，随着外来随迁子女数量的迅速增加，必然带来“县级”甚至“乡镇街道级”教育管理幅度的增大。根据我们的调研，目前在广东珠三角地区、江苏长三角地区和山东省青岛地区，很多乡镇都存在“教育办”这样的管理机构。(2)人口净流出地区教育管理幅度变小。相对于虎门镇这样的人口净流入地区，在很多地区具有人口净流出特征。由于人口的净流出，使县域内教育规模变小，表现为学校数量、学校规模、班级规模的缩减。那么，县级教育行政部门的管理幅度也会随之变小。这就带来一个问题，在人口净流出地区，县级教育行政部门是否需要减少机构和人员?或者改变管理主体的层级，将其上提到市级或省级呢? 总之，随着城镇化进程的快速推进，中国广大地区的教育管理样态发生很大变化，而且未来一段时期国家还将在政策层面强化这种人口流动。因此，原有的仅仅以行政级别为依据的教育管理体制已经不能满足管理实践的需要。对于那些城镇化发展速度较快，城镇集聚人口能力较强，教育规模增量较快的地区，如果还是按照“以县为主”的管理体制，就使得县级教育行政部门的管理幅度太宽、管理事务过多。一方面影响管理的质量，另一方面还忽略了乡镇一级政府的教育管理积极性。对于那些城镇化发展速度较慢，而且人口净流出特征明显的地区，又可能存在机构冗余、人浮于事的管理低效能。那么，在新型城镇化背景下，如何改革我们现有的教育管理体制，就成为摆在我们面前的一个重大现实挑战。 (二)对学校布局管理的挑战——如何应对“城市群”? 《规划》在发展目标部分指出到2020年“城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”因此，城镇化快速推进的过程必然伴随着大量人口迁移，包括大批随迁子女。随迁子女大规模流动，给教育布局带来很大挑战。主要表现在两个方面：(1)城乡学校的布局管理。对城市教育布局而言，如何准确预测流动的教育人口规模?对这些新增的教育人口，如何满足他们的教育需求?这些增加的教育人口应当布局在城市的什么地区?这些都会对原有城市学校的学位布局提出挑战，对新建学校和扩建学校的规模、区位等提出挑战。对农村教育布局而言，也需要准确把握适龄儿童的规模变化趋势和流动意向选择，据此来设计学校的空间布局，从而根据这种布局来保证教育供给能力。(2)如何应对“城市群”。《规划》提出“两横三纵”城镇化战略格局。新型城镇化更突出强调城市群综合功能和区域辐射功能。城市群的模式将使区域内的城市发展按照功能分区、交通连贯、服务共享等方式进行一体化推进。这也对原有的学校布局思维和管理方式——“省城—城市—县城—乡镇—村屯”的学校布局思维和方式产生重大挑战。因为“两横三纵”的新型城市格局，将促使教育管理由原来的“以城市或县城为管理单元”向“以城市群为管理单元”转化。 解决“城市群”给教育管理带来的新问题，需要综合处理好以下两个布局关系：(1)城市群之间管理关系。这属于国家调控和省域合作的管理范畴。由于各大城市群之间经济社会发展不平衡，在发展水平、发展基础、发展特色等方面都具有较大差异。因此，需要国家层面高位统筹资源配置，以缩小城市群之间的教育差距。(2)城市群内部管理关系。由于城市群原本是由相对独立的多个城市构成。在新模式下，这些城市之间将会加强在基础设施、公共服务等方面的均衡化、一体化发展。区域内人口流动的规模和频率将会发生较大变化。因此，这将会增加城市群内部的教育管理复杂性。表现为生源流动性、教师流动性、区域内学校数量的增加、跨城市的教育互动等多个方面。 (三)对城市教育承载力的挑战——如何持续供给教育资源? 新型城镇化伴随着大规模受教育人口从农村转移到城镇。这将对城镇的教育资源承载力提出严峻挑战。特别是在经济社会发展迅速、吸纳外来务工人员较多的地区。这种挑战主要表现在以下两个方面：(1)城市教育用地紧张。《规划》指出“城市发展模式要科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。”现在很多大城市的老城区学校因为空间有限已经很难扩建。新型城镇化对城市用地又提出了严格要求，使得教育用地更为紧张。(2)城市教育财政紧张。国家层面针对随迁子女入学问题给予了足够重视，要求按照“两为主”(以流入地政府为主，以公办学校为主)政策进行落实。但是，由于国家的教育经费还是按照学生所在户籍登记地进行拨付，而且还缺少关于随迁子女教育成本分担的机制设计。这就给随迁子女流入地政府带来很大财政负担。以随迁子女流入较多的东莞市为例，2012年，东莞市财政性教育投入共91.64亿元，占全市一般预算支出的23.49％。截至2012年底，东莞市共有60.91万名非户籍学生在义务教育阶段公、民办学校就读，市财政每年支出约16.07亿元。如切实贯彻国家“两为主”政策，让在民办学校就读的46.71万名非户籍学生全部入读公办学校，则每年还需增加投入约53.71亿元，如此庞大的支出东莞市财政将难以承担。[2]2014年11月19日，笔者在江苏省苏南某市一个区的调研中也了解到，该地区的教育支出已经占到该区一般预算支出的将近30％，而且每年还有很大比例的新增外来教育人口需要进入公办学校就读，财政压力逐年增大。因此，在国家政策层面的“要求保住18亿亩耕地红线”、“人均城市建设用地严格控制在100平方米以内”、“努力解决农民工市民化”、随迁子女按照“两为主”落实等一系列政策的硬性要求下，城市的教育资源承载力将遇到很大挑战。 (四)对农村教育可持续发展的挑战——如何保证小规模学校质量? 城镇化背景下，农村学校出现了“小型化”特征，在这种情况下如何保证这些小规模学校的办学质量和可持续发展变成了突出问题。(1)小规模学校如何配置资源。由于学校规模较小，必然产生不了规模效益。而且按照国家目前以学生数量为主要依据的经费配置办法，小规模学校的经费将非常紧张。虽然，当前有政策规定“少于100人的学校也按照100人的标准”配置公用经费，但是如果考虑到一些类似于取暖等特殊问题，公用经费仍然非常紧张。(2)小规模学校如何开展教学。小规模学校由于学生数量较少，经常采取复式班级、复式教学、多科教学、全科教学等多种教学方式。如何保证小规模教学质量，不但理论层面的关注非常少，而且解决这些现实难题的经验也不多。应该说还没有引起足够的关注。(3)农村学校如何吸引老师。“教师无论在哪里教书，都是对国家做贡献，在城市教书和在农村教书都同样伟大。”但是，谁来保障农村儿童有质量的受教育权益呢?我觉得应该是国家。如果我们期望教师到艰苦边远地区去教我们的国民，那么就应该给他们特别的补助或津贴，这是国家的责任和义务。在市场经济条件下，我们不能让教师拿着低廉的工资、牺牲自己去实现国家的利益，除非我们让全体教师都尽相同的义务，都到边远艰苦农村任教。”①因此，当前如何提升农村教师吸引力已经成为一个焦点难题。在2015年3月份召开的全国两会上，朱永新、庞丽娟、俞敏洪等代表委员都提交了关于“农村教师”问题的议案。2015年6月1日《乡村教师支持计划(2015-2020年)》应势出台，使农村教师问题又成为当前教育领域的焦点。 在城镇化进程快速推进、农村人口流动日益频繁、城乡产业结构日益融合的大背景下，农村教育的发展方向是什么?许多人把农村教育的发展方向定位在“城镇化”上，甚至有人提出“小学进镇”“初中进城”直至“消灭农村教育”“让所有儿童都享受城市优质教育”的观点。[3]那么，在城镇化背景下到底要“保留”还是“消灭”农村教育呢?答案是前者。中国特色的现代化道路既要解决城市化，还要解决新农村建设。我们在推进城镇化的同时，切不可忽视农村教育的弱势地位与战略价值，更不能以城镇化为幌子变相剥夺农村教育。城镇化呼唤中国教育现代化，呼唤中国农村教育改革发展。城镇化必然推动农村社会向城市社会演变，但不应以城市文明替代农村文明，更不能用城市文化消灭农村文化。随着城镇化的推进，在实行城乡一致的拨款标准、建设标准、教师编制标准的同时，对农村教育还应给予倾斜照顾，用更多的精力、更大的财力、更优惠的政策，促进农村义务教育的改革和发展。因此，城镇化进程的推进，对农村教育发展定位，积极促进区域城乡教师全员流动，城市优质校与农村薄弱校捆绑合作，优质高中招生指标分配到校，村校教师队伍建设等问题都提出了挑战。 二、新型城镇化对教育管理的挑战“点” (一)对教育管理理念提出了挑战——如何突破城市本位? 传统城镇化中我们所持有的教育管理理念主要是：(1)城本理念。城本理念即以城市为本的教育管理理念，城本理念是基于城市教育实践样态而形成。由于城市教育与农村教育的存在场域具有很大不同，从而会产生不同的教育管理理念。问题是我们的教育管理常常以城市教育理念为唯一标准去衡量农村教育。(2)效率理念。以往我们的教育管理比较注重效率逻辑。在教育资源配置领域，效率逻辑更为突出。效率逻辑强调投入和产出的比例关系。效率理念指导下的教育管理实践就集中于考虑“规模效率”。这种理念导致城市教育的大规模学校和大规模班级，也导致农村学校只考虑效率因素不考虑公平因素而产生的村校过度撤并。(3)契约理念。契约理念的教育管理模式强调双方对合同约定以内的条款的履行程度。契约理念忽略了条款之外的那些教师出于自愿和个人兴趣的额外努力。现在教育管理中存在的教师工作绩效管理、教师劳动合同管理、岗位责任制度等都是基于这样的理念。而新型城镇化道路背后所反映出的是包容理念、公正理念、创新理念、城乡共同发展以及打破条块分割等理念，这些都是值得提倡的新理念。这些理念对我们以往的教育管理理念形成了较大挑战。如果理念不能先行，我们的教育管理还会出现所谓的“巴士效应”，即没上车的时候希望开门，上车了就希望关门，快点开车。这种理念主导下教育管理实践，对农村教育发展有失公正，同时也不利于城乡教育的共同发展。这与国家政策层面的城乡一体化发展的战略精神也是相悖的。 (二)对教育管理思路提出了挑战——如何突破“问题导向”? 新型城镇化是一个伴随着国家经济转型升级、社会发生变革、文化多元互动的复杂过程，在这个过程中只有准确研判城镇化发展的新趋势和新特征，我们才能提前谋划以应对挑战。现有的教育管理思路是问题导向的，即哪个领域出了问题，我们就解决哪里。问题导向的教育管理思路主要基于当下困难和焦点问题，缺少前瞻性、系统性和持续性。因此，问题导向式的教育管理思路在新城镇化背景下会受到很大挑战。因为：(1)新问题更加复杂。城镇化背景下的教育管理问题都是根源于社会重大变革。这些问题同社会发展的多个层面发生内在关联，多类型、多层次的问题相互纠结在一起，使问题变得复杂。比如：随迁子女受教公平问题，至少涉及不同地区不同层级的政府管理责任划分问题，流入地流出地和中央政府之间的财政责任分担问题，流入地教师编制和流出地教师编制数量变化问题，流入地教育资源承载力问题，随迁子女入学条件设置问题，随迁子女的家校合作教育问题，随迁子女融入学校群体的问题等等。这些问题除了教育管理部门，还涉及土地管理、财政管理、人事管理、发展规划等很多部门，必须系统设计。这就使得“问题导向”式教育管理思路的有效性大打折扣。(2)新问题更加棘手。随着经济社会发展水平的提高，人们的物质生活得到了很好的满足，开始向往较高层次的精神追求。再加上很多家庭只有一个子女，民众对子女的成长和发展期待很高，从而对教育的期待越来越高。因此，对教育问题的解决速度和满意程度的需求更加迫切。这就对解决教育问题的能力提出了很大挑战。我们的教育管理必须面对当前的背景和未来的趋势，使出组合拳，既要解决当下的问题，又要具有一定前瞻性。我们的教育管理思路需要从“出现问题之后再进行解决”向“先依靠系统谋划而后减少问题的发生”转变。 (三)对教育管理的理论基础提出了挑战——如何突破行政管理学? 现在我们从事的教育管理研究的理论基础还主要是来源于行政学、管理学等学科领域。这些理论主要是由韦伯(Weber)的科层制、泰勒(Taylor)的科学主义和威尔逊(Wilson)的行政学的思想延伸发展而来，主要强调教育管理的组织设计、权责分配和运行效率。这些理论背后存在着一些缄默的逻辑：科层制最为合理，存在最佳工作方式，以公共利益为唯一动力等等。但是，现实情况已经对这些前提提出了挑战：官僚制导致的政府失灵、有限理性决定了最佳工作方式根本不存在、公务人员也存在私人利益等等。因此，新型城镇化道路强调利用多种机制，既强调行政手段也强调市场手段。所以，教育管理的理论基础也将突破原有的行政学、管理学、法学等领域，需要充分利用公共管理、公共政策分析、经济学和社会学等学科的理论来研究新时代的教育管理问题。近些年，以新西兰、英格兰、美国、澳大利亚等国家为代表的新公共管理运动，经济学领域的新制度主义学派、交易成本学派、信息经济学和博弈论，社会学领域的结构功能理论、社会关系网络理论等都对教育管理问题进行了较为新颖和深入的解释。 (四)对教育管理内容提出了挑战——如何突破“要素模式”? 以往教育管理内容主要集中于人、财、物等“要素”层面，我们称之为“要素模式”。要素管理模式的主要工作内容就是对人财物等教育管理资源的筹集、计划、分配和监督。这种管理模式之下的教育管理环节主要包括以下几个方面：首先，根据学生的规模来安排学校数量、结构和规模；其次，根据学校规模和学生数量确定教师和教育教学管理人员的规模和结构；最后，对学校给予一定的教育财政投入，以保证学校的办学条件能够满足教育教学运行需要，并支付给教职员工一定的工资。“要素管理模式”在教育系统平稳运行的时候是有效的。因为学生规模、教师规模、学校布局、每年所需要的资源总量基本稳定并且可以预测。 但是，在新型城镇化背景下，必然涉及学生、教师的大规模流动，而且还包括跨省级、跨市级、跨县级等多种类型的流动。学校虽然无法流动，但也会涉及学校规模的变动，以及学校扩建、新建等问题。因此，新型城镇化背景下的教育管理内容发生了变化，这种变化是由于大规模家长、学生和教师的流动所导致的。近些年的教育管理内容更注重处理各类要素和主体之间的“关系”，而不是教育管理“要素本身”了。主要是以城市教育过密化和农村教育过疏化而引发的一系列关系。包括横向层面的教育部门同发改、财政、人社等部门之间的协同管理教育的问题、纵向层面的各级政府之间如何承担流动人口子女管理责任的问题、城市教育承载能力有限和农村小规模学校质量稳步提升的问题、城乡校长教师交流轮岗问题等等。我们称这种管理模式为“关系管理模式”。这种“关系管理模式”主要是以科学预测、顶层设计、关系协调和体制机制创新为主要管理内容。这同以往的侧重于筹集、安排、监督教育资源的教育管理内容具有很大差异。 三、教育管理对新型城镇化的回应策略 (一)管理体制由“以县为主”向“多层主体”转换 《规划》中数据显示，截至2013年底我国的常住人口城镇化率为53.7％。1975年，诺瑟姆研究了世界各国的城市化轨迹问题，提出了著名的诺瑟姆曲线，即一条近似拉平的S形状的劳吉斯蒂(Logistic)曲线。将城市化的趋势分为三个阶段：初期阶段(城市化率30％以下)、中期阶段(城市化率30％到70％之间)和后期阶段(城市化率70％到90％之间)。这三个阶段的变化趋势不同。如果根据这条曲线上各个阶段的不同趋势特征，当前我国正处于城镇化发展水平和发展速度比较活跃的时期。 由于我国城镇化速度的快速推进，伴随着人口大规模流动从而引发的学龄人口的大规模流动，对“以县为主”的教育管理体制造成了很大挑战。主要表现为人口流入主导型地区的管理幅度变大和人口流出主导型地区的管理幅度变小。因此建议：(1)依据“管理幅度”而不是“行政级别”来完善管理体制。教育管理的基本职能在于计划、组织、领导、协调和控制教育活动的运作，管理目的在于确保教育组织及其教育教学活动有效运行。以行政级别为依据的管理体制仅仅考虑了政府层级之间的管理权限，忽略了管理跨度的大小、管理任务的数量变化。依据管理幅度来选择教育管理体制，就是要考虑一个管理主体的能力限度，从而根据这个限度来确定管理体制。(2)人口净流入地区管理权限下移。笔者在广州、东莞、深圳、苏州等地区的调研了解到，这种人口净流入地区外来人口规模迅速增加，从而需要接受教育的外来人口子女的数量也迅速增加。在苏州市高新区已经出现了“街道和乡镇”为主的教育管理体制，由乡镇和街道的财政提供公用教育经费。在这种人口净流入地区，如果仍然实行“以县为主”的话，整个县域内的教育规模相当庞大，这会超出县级主体的管理能力限度，必然会影响管理的效果。因此，可以考虑将必要的管理权限下移到乡镇或街道。(3)人口净流出地区管理权限上移。随着城镇化进程的推进，很多人口净流出地区的学龄人口数量减少幅度较大，这就必然导致县域范围内教育管理幅度的实质减少以及管理任务的缩减。因此，对于这种人口净流出地区，就需要根据实际情况来考虑将管理权限上移。可以将县域范围内的教育管理业务进行整合之后，将部分管理权限上调到市级政府或省级政府。 (二)建立“城市群”内部义务教育联席会议制度 “三横两纵”的城镇化战略格局，使得我国的很多城市群和城市带都纳入了国家总体城镇化战略格局的框架体系中。主要城市群和重要节点城市将同周边的城市发生密切互动，实现一体化发展。区域内的经济、社会互动的加强，必然带来教育互动的增加。因此，建议出台协调城市群内部各个城市之间的教育联席会议制度：(1)由分管教育的副市长作为会议召集人。同教育发展密切相关的发改、财政、人社、劳动等部门负责人为主要参会成员。通过建立这种“城市群”教育改革发展长效协商机制，共同商讨城市群内的教育改革发展问题。每次会议的召集人可以由几个城市的副市长轮换负责，也可以由城市群内主导城市的副市长主要负责。(2)定期模式和不定期模式相结合。定期模式商讨常规问题，不定期模式商讨焦点、难点问题。当前重点关注的问题有城市群内部不同地区的学段衔接问题、教育经验分享、流动条件设定、校长教师交流等。 (三)城乡教育关系从“优先城市”向“扶持农村”转换 在城镇化进程中，我国县域层面的城乡教育发展出现了“两极化”特征，即县城学校大型化和乡村学校小型化，特别是在城乡发展差距较大的中西部地区，这种特征更为明显。这种“两极化”趋势如果把握不好，可能会对城乡教育发展造成“双重伤害”。一方面城镇学校的大型化，使得学校规模、班级规模和教师工作量等大量增加，这必然会影响到学校的管理质量以及教育教学质量。另一方面由于乡村学校的小型化，就带来了资源配置效率低下、教育教学管理困难、教师资源的结构性短缺等问题，导致在很多农村学校多年级教学、多学科教学、复试班级教学等非常普遍。因此，必须转变以往“优先城市”的教育发展战略，按照当前国家的政策设计，深入推进城乡一体化的教育发展战略，并向农村教育倾斜，以挽回我们以往由于“向城性”教育政策设计而导致的“农村教育衰败”。为此必须在以下两方面做出努力：(1)均衡配置城乡教育资源，并向农村倾斜。随着国家近些年校舍改造、学校标准化建设等工程的实施，城乡学校的办学条件得到较大改善，但是很多地区的农村学校办学条件仍然非常薄弱。我们调研了解到，甘肃省某县的部分地区的农村学校还属D级危房，很多小规模学校设施陈旧、公用经费严重不足。(2)改革农村教师引进机制。2013年12月，笔者在黑龙江的一次调研发现：第一，农村教师并不是没有吸引力。对于那些本地生源的符合国家学历基本规定的学生还是非常具有吸引力的，只是对那些重点师范大学的优秀学生没有吸引力。第二，进入农村学校的新教师都是本地关系户，优秀毕业生反而进不去。第三，进入村校的那些新教师多数是非学历教育毕业生。因此，建议在农村学校新教师的引进机制上进行调整：第一，在政策层面规定农村新教师引进对象必须是普通高等院校毕业生。不接受广播电视大学、成人继续教育、自学考试教育等非普通全日制教育形式的毕业生。第二，引进教师的学校层次由“重点师范大学”调整为“一般师范院校”。目前的农村教育现状或者短期内能够预见到的农村教育水平，还很难大量吸引重点大学的毕业生。与其在政策设计上苦苦寻觅那“预期疗效过高”的药方，还不如考虑当下最为可能的有效办法——即把政策对象定位在一般院校特别是一般师范大学的毕业生。总之，只有在政策倾斜下，使农村教育发展到与城市教育相比较而言，只是“类型特色上”的差异而不是“水平层次上”的差异时，城乡教育均衡发展的目标才算实现，城乡教育关系也才处于一种良性互动之中。 (四)管理理念由“统治”向“治理”转变 结合当前教育治理实践，提出以下三点建议：(1)持有城乡一体的教育包容理念。以往的教育管理主要是“城市本位”，这与当时依靠牺牲农村来发展城市的社会历史背景有关。但是，新型城镇化是以城乡一体化作为发展理念。这就需要我们在政策设计中表达一种包容精神。城市需要包容农村，因为城市现在的发展成绩是以当初牺牲了农村的发展为代价的。农村需要包容城市，因为城市在为我们创造了更多的社会价值的同时，也在承受着更多的“城市病”。(2)充分保证教育治理的过程正义。按照治理理念的要求，教育治理过程需要充分尊重利益相关者的合法权益和正当利益。在教育治理过程中主要涉及教育行政管理者群体、学校和教师群体、学校所在的当地社区群体、学生群体和学生家长群体。因此，在教育治理过程中需要给这些群体提供公平的参与和表达机会。(3)充分考虑教育治理成果的平等享受。治理理念比较注重顾客导向，充分了解并注重服务对象的需求。这就使得教育治理的政策设计目标和预期成果都是直接指向服务对象，即我们的学生和家长。评价政策绩效的落脚点应该在学生和家长，而不是政府官员和校长。 (五)管理思路要兼顾“当下”和“未来” 如前所述，以往的教育管理思路属于“要素模式”，主要侧重于对人、才、物等资源的分配、使用和监督，管理思路上注重对当前遇到的教育管理问题的解决，特别是那些比较棘手的焦点问题。这就使教育管理比较被动，总是跟着问题跑。出台的一些政策总是有一种“不得已而为之”的特征。在近几年的教育管理实践中，国家层面已经开始注重对教育事业进行总体谋划，也出台了一些重要文件，也非常注重国家教育智库建设。当前，正在试图摆脱那种被动式的、局限于当下“问题导向”的管理思路，向具有一定前瞻性的“可测未来”的管理思路转变。 教育管理思路若要真正做到这样的重心转移，需要教育管理者具有：(1)面向未来的管理思维。面向未来的管理思维需要对整个社会的发展态势做出预判。非常注重将问题思考的着眼点放在未来而不是当下，涉及管理者对教育问题未来价值的认识。有了面向未来的思维才不至于禁锢在当前的功利之中，特别是当这种功利明显与未来发展方向相冲突的时候。(2)面向未来的管理能力。面向未来的管理需要建立在一些预测基础之上，而预测又需要专门的方法和技术。主要包括调查研究问题的能力、分析解释现象的能力和将现实问题转化为管理政策的能力。面向未来的管理需要合作，行政系统必须与专业技术系统进行合作，充分发挥专家学者的学术智慧。(3)面向未来的管理技术。自20世纪中叶以来，信息论、博弈论、决策论、效用论、随机过程等新的领域纷纷出现，这些成果不断被应用到组织管理、国家决策等层面。面向未来的教育管理需要这些现代的“智力技术”②作为支持。这些技术主要包括：线性规划技术、统计决策论、马可夫链应用、蒙特·卡洛随机化、最小最大解、回归分析等等。有了这些智力技术的帮助，将有助于更准确地把握未来变化趋势，从而增加决策科学性。 (六)理论基础由“行政学管理学”向“经济学社会学”扩充 当今，组织设计上不再依赖单一的科层制，更强调组织扁平化、弹性组织设计、交叉网状的组织设计。权责划分也不强调固定不变的规范，而是根据不同的任务进行动态调整。运作过程中虽然也强调规范化，但是更强调面对复杂教育管理实践时的因地制宜。现代教育管理也不只是追求工作效率，更强调教育管理公正、教育决策民主等价值追求。所以，新的教育管理实践已经突破以往的教育管理理论解释框架，产生了理论解释新需求。 当前教育管理更强调教育组织与社会系统之间的内在关联，更强调教育组织对社会发展环境的主动适应与改造，更强调教育管理系统与其他相关行政系统之间的关系协调，更强调教育组织同社区和家庭之间的互动，更强调教育组织中各利益相关者之间的利益博弈，更强调教育组织设计与教育教学绩效之间关系的把握，更强调教育组织管理同区域文化之间的相互影响等等。这些教育管理新内容要求我们必须充分利用多个学科的理论基础。近些年，经济学领域的交易成本学派、新制度主义经济学、博弈论和信息经济学都对教育管理中组织交往、教育组织满足社会期待、教育主体利益关系、学校声誉等领域进行了研究。社会学领域的社会阶层理论、社会交往理论、结构功能主义、组织社会学等方面的理论对教育的阶层流动功能、不同教育群体之间的融合、教育组织的社会适应等问题进行深入研究。所以，教育管理新问题必然要求突破原有理论解释框架，注重拓展一些新的理论框架。当然，这些新的解释框架既可以来自于西方既有的理论流派，也可以基于本土教育管理实践进行积极建构。 (七)管理内容由“体制”向“机制”延伸 体制是制度发起者关于机构设置、权力划分、职责分配的制度安排，而机制则是为了调动制度承受者按照制度设计者的意图积极行动所设计的一整套规范体系。体制是合目的性的，体现的是制度发起者的意志，具有强制性；机制则是合规律性的，体现的是对制度参与者动力和方向的关注，具有自愿性。[4]孙绵涛教授认为“教育体制”是教育机构与教育规范的结合体或统一体。教育机构指的是教育实施机构和教育管理机构，教育规范指的是建立并维持教育机构正常运转的规章制度。[5]因此，体制和机制的内涵具有很大差异，虽然二者都可以是制度设计的内容，但是他们强调的重点不同。 在“体制”式的教育管理思路下，管理中经常思考的是教育管理层级、教育管理权限、教育管理机构设置、教育管理政策效率等方面的问题。而在“机制”式的教育管理思路下，管理中经常思考的是教育管理决策的多方主体参与、教育管理实施过程的利益关联、教育问题解决的多方相关者受益等问题。因此，“体制”式的教育管理思路是相对封闭的和稳定的，优点是效率高，缺点是适应性差。“机制”式的教育管理思路更加开放，更具有弹性，强调执行过程中的动态调节，比较注重管理各种“关系”，优点是更贴近政策执行的实践和规律，缺点是机制设计非常复杂多变。如前所述，新型城镇化背景下的教育管理内容侧重于“关系管理”。因此，教育管理内容在保持现有体制基本稳定的前提下，需要重点考虑教育管理机制设计。公平的教育管理决策机制、有效的教育管理过程激励机制、开放的多方教育利益平衡机制、完善的政策落实保障机制和教育管理绩效的公平享有机制等都应当是当前和今后相当一段时期教育管理理论和实践重点关注的研究领域。标签：新型城镇化论文; 农村人口论文; 中国城市群论文; 农村教师论文; 社会管理论文; 治理理论论文; 城乡差异论文; 人口问题论文; 城市规模论文; 教育管理论文; 财政制度论文; 农村论文; 基础教育论文; 义务教育论文;