治理视角下小学生课后托管的制度设计，本文主要内容关键词为：课后论文,视角论文,小学生论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
小学生课后托管不仅是一个学校教育问题，也是一个家庭和社会问题。各国对于这一问题的解决路径不同，欧美等发达国家从20世纪80年代起逐渐将儿童托管纳入公共服务领域，并制定了儿童托管的社会福利政策，建立了以公立学校、社会组织为主体的公益性儿童托管服务体系。我国20世纪90年代初开始出现小学生课后托管班，经过20余年的发展，目前小学生课后托管服务仍主要由市场上各类机构提供，国家层面关于课后托管的政策和法律法规保障基本处于空白，也很少有学者从公共政策的视角分析小学生课后托管的性质及其责任归属。一方面，小学生托管服务长期处于“脱管”的状态；另一方面，家长、公众和社会媒体对各类小学生课后托管机构的服务质量、卫生安全等问题的关注日益强烈。随着我国政府职能的转变和公民社会的不断发育，小学生课后托管急需从市场运作的私人领域转为政府、社会组织等多元主体相互合作解决的公共领域，而现代治理理论可以为解决这一社会公共事务提供新的视角和制度设计思路。 一、小学生课后托管的发展路径与我国的现实困境 伴随现代社会家庭结构的变化和妇女就业率的持续上升，我国小学生课后托管成为一个具有普遍性的家庭问题和社会问题。在欧美等发达国家，20世纪80年代以来，小学生课后托管开始受到政府、学界和教育实践人员的关注。根据美国儿童福利联盟的界定，儿童托管是指当学龄前或者学龄儿童的双亲因工作等原因无法在家照顾儿童，或者因家贫、儿童心智障碍等特殊原因，使得儿童每天有一段时间必须经由一个团体式或者家庭式的托育机构来给予适当的安置，以帮助父母给儿童提供适当的保护照顾，并培养儿童生理、情绪、智能和社会发展的潜能。[1]这一定义明确阐述了儿童托管服务的目的、对象、服务方式与活动内容，并直接影响政府对儿童托管问题的制度安排。美国20世纪90年代末启动“校外活动”计划，政府采取财政拨款、购买服务、家庭税收抵免、免费用地等激励措施，鼓励公立学校、民间组织等多元主体向儿童和青少年提供放学后、寒暑假、周末的学习活动，以实现克林顿总统1997年宣称的每一个孩子在放学后，均有一个安全且对身心有益的去处的设想。欧盟国家的公立学校则延长开放时间，实行“全天上学”和“全日学校”提供托管服务。法国从20世纪60年代就以2岁半至17岁的儿童或学生为对象，由国家财政支持在幼儿园或者小学附近设置公立的“儿童和青少年课外活动中心”，满足双职工家庭儿童课后看护的需求，成为家庭和学校之外的儿童教育的第三种形式。[2]亚洲的一些发达国家也高度重视小学生课后托管问题。在日本，一个全国性的民间组织“日本全国学龄儿童保育联络协会”2013年的统计显示，日本全国共有2万多个托管班为放学后无人照料的学龄儿童提供托管服务，其中有1万多个设在学校内部，其余设在少年宫或公共服务设施内，托管班招收的学龄儿童人数多达88万人，创下历史新高，但仍然有6 944名学龄儿童因招生已满无法进入托管班。[3]新加坡在小学内开设学生托管中心，让有需要的学生在下课后获得良好管理，新加坡教育部还在三所小学进行实验计划，探讨如何更有效地协调学校与托管中心的合作关系，为学生提供更有利于全方位学习的体验。韩国学校专门辟出教室作为“放学后学校”(以低年级为中心)开展课后托管教育。 从发达国家的经验看，儿童托管在法律性质上属于儿童的一项福利，政府担负向儿童和青少年提供课后托管服务的责任；托管服务的定位不仅是儿童看护和解决年轻父母的后顾之忧，更是一种教育形式，通过丰富多彩的课外活动促进儿童发展生理、情绪、智能和社会等方面的潜能。在实践中，政府将儿童托管视为社会保障体系中家庭保障的一个分支，将儿童托管纳入国家公共服务体系，并从政策法规、财政投入、服务购买、托管服务、质量评估等方面全面参与和支持儿童托管事业的发展，形成政府、社会组织、公立学校共同构成的多元托管服务体系，向儿童提供完善而有效的托管服务。 我国小学生托管服务的产生背景和发展路径与国外不同。目前，我国小学生托管的方式主要有三种：一是市场化运营的小学生托管服务机构。这类托管服务出现时间最长，多以单纯的小学生看护、督促小学生自行完成作业为主要内容，有些托管班也推出“托管+兴趣”的服务模式，实质上与普通的课外兴趣班无异。这些机构经费自筹，通过向服务对象收费来维持运作，通常收费高昂，往往使一些低收入群体的子女无法享受到相应的服务，而且每一个机构的服务理念、托管规模、运作模式、收费标准、从业人员的专业资质和服务质量良莠不齐。二是新兴的公益性小学生托管服务项目。随着我国社会组织的发展和社会工作的展开，近几年一些社区组织、民间团体陆续参与到托管服务中，其服务能力多通过社区义工、企业赞助、政府资助的方式，其服务对象面向所有小学生，尤其是社区内的低收入家庭、单亲、进城务工家庭的儿童。例如北京市海淀区的“儿童工作站”、成都市的“430项目”、深圳市罗湖区的“四点半学校”，都属于这类托管服务项目。三是政府近年来开展的财政支持的公立学校在校托管服务。一直以来，公立学校提供的小学生放学后在校托管因其收费低廉、服务质量有保证深受家长欢迎。随着国家深入规范义务教育收费，尤其是2014年4月，教育部等五部门颁发了《关于2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》，明确规定“不得将图书馆查询和电子阅览费、午休管理服务费、课后看护费、自行车看管费等作为服务性收费和代收费事项”。在这种情况下，国内一些发达城市开始试点政府以生均拨款形式补贴公立学校提供托管服务的做法。如北京市2014年财政按照义务教育阶段实际在校生人数，每年以城区生均400元、远郊区县生均500元的标准，将经费拨至各区县，由区县统筹安排使用。上海市教育委员会2014年规定各区县教育行政部门将小学生放学后看护服务工作所需经费纳入年度教育经费预算，足额安排。 以上三种托管服务方式仍以市场化运营的托管服务占主导地位，后两种服务方式仍属于地方政府和社会组织的小范围探索。这种情况与我国对小学生托管性质缺乏明确界定、相关法律政策制定缺失直接相关。目前，我国在国家层面上还没有颁布任何关于小学生课后托管的政策与法律法规，中央政府对小学生托管服务的归属、性质、责任主体与实施方式缺乏指导性的意见或制度安排，一些地方政府虽然出台了关于课后托管的暂行管理办法，但多属于对于公民个人、企业组织等依托非国有资产举办的市场化托管机构运营方面的一些具体规定，未涉及对小学生托管服务定位、成本分担方式、责任归属等。 小学生托管服务在我国究竟应当定位于公益性服务还是营利性服务？应当以校内托管为主还是校外托管为主？要回答上述问题，只有明确小学生托管服务的产品属性，才能确定服务提供主体、监管主体及付费主体，才能对实践进行有效指导。目前，学界的研究者们对儿童课后托管性质的认识并不一致，基于对托管服务产品属性的分析，大体上存在政府责任说、市场责任说、公共服务+市场营利说三种观点。据公共产品理论，公共产品或服务具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性等基本特征。[4]根据这些特征，不难分析小学生托管服务产品属性。 首先，小学生托管服务的效用是可分割的，无论是校内托管机构还是校外托管机构，都可以实现“谁付费、谁受益”的原则；其次，小学生托管服务存在着消费的竞争性，托管机构多招一名儿童，其成本就要相应增加一部分；再次，小学生托管服务存在着消费的排他性，未付费儿童可以很容易被排除在外。因此，小学生托管服务完全可以将其界定为私人产品。特别是当我们去掉“小学生”这个定语时，其私人产品属性更加清晰。 然而，问题的关键就在于“小学生”这三个字上。一方面，小学生作为未成年人，与其发生联系的大部分行为都需要受到严格的监管和限制；另一方面，小学生处于身心发育的重要时期，其所处的环境应当具有教育意义。从这个角度来看，小学生托管服务又不能被简单地视为单纯的私人产品，它应属于准公共产品，政府的介入具有必然性。作为准公共产品，“市场+补贴”的方式应是解决问题的主要途径。随着我国政府职能转化和社会力量的不断发展，小学生托管服务急需从目前的市场化运作为主的私人服务方式转为政府与社会组织合作互助提供的公共服务项目。这不仅是发达国家解决儿童托管问题的经验，也是“市场失灵”困境下解决儿童托管这一公共问题的最佳制度设计路径。 二、广州市小学生课后托管的社会需求调查 小学生课后托管服务由一个公共问题进入到公共政策视野需要充分地考虑公众意见，从而为相应的制度设计提供民意基础。笔者进一步以广州市为例，采取自编问卷调查了小学生课后托管的社会需求状况，以及主要利益群体——家长和学校教育人员对儿童托管服务性质定位、责任归属、服务提供方式的偏好。研究设计了《广州市小学生课后托管需求调查问卷》(学校版)、《广州市小学生课后托管需求调查问卷》(家长版)两套问卷。问卷结构包括六项因素：儿童托管需求、托管服务目的、托管服务内容、选择托管机构影响因素、托管性质认定、托管地点。在广州市教育局的帮助支持下，调查覆盖广州市10个行政区域36所学校，发放问卷2 145份，回收有效问卷1 995份，有效回收率93%，其中学校有效问卷1 022份，家长有效问卷973份。数据录入与处理采取SPSS12.0软件。 (一)小学生托管社会需求调查结果 1.不同群体对小学生托管服务的需求 问卷中，托管需求程度从“非常需要”到“完全不需要”设定四种水平。在四等级量表中，表1和图1显示，学校教育人员和家长在“托管需求程度”项目上的平均值分别为2.45、2.46，正向选择(含“需要”和“非常需要”两种水平)的百分比值分别为47.5%、49.4%。可以看出，家长和学校教育人员的托管需求属于中等程度，处于“需要”与“非常需要”之间的水平上。
图2和图3显示，在儿童放学后的安排上，接近71%的家长选择“放学后直接回家”，这说明小学生放学后的课外活动安排形式主要是零散的、家庭式的、个体性的，而不是组织性的、团体性的。在儿童上学、放学方式上，有61.4%的家长选择“父母接送”和“亲人接送”，这与我国三代同堂的家庭结构和隔代儿童抚育模式有关。
2.不同群体对于小学生托管目的和服务内容的认识 在小学生接受托管服务的动机和服务预期上，根据目前各类托管机构的主要服务项目，问卷设定三种类型：生活照顾和安全管理、作业辅导和巩固课堂知识、发展兴趣和培养特长。对于托管服务内容，表2和图4显示，家长和学校教育人员的选择优先性次序呈现差异。学校教育人员最看重的一项是“生活照顾和安全管理”，平均值为2.89，正向选择百分比为72.3%；其次是“作业辅导和巩固课堂知识”，平均值为2.71，正向选择百分比为65.1%；最后是“培养兴趣和发展特长”，平均值为2.29，正向选择百分比为41%。家长最看重的一项是“作业辅导和巩固课堂知识”，平均值为2.83，正向选择百分比为66.9%；其次是“生活照顾和安全管理”，平均值为2.76，正向选择百分比为63.1%。 3.不同群体对小学生托管性质的认识
托管性质是指小学生托管服务的基本属性及其责任归属。目前，市场(各类营利性机构)和政府(依托公立学校)是提供儿童托管服务的两类主要主体。据此，将托管性质和责任归属分为两种水平：学校责任观(托管主要是学校的责任，不能依靠市场解决)、市场责任观(托管主要由市场提供服务，不能依靠政府和学校解决)。对于托管性质的认定上，表3和图5显示，教师和家长的态度呈现明显差异，在“学校责任观”上，学校教育人员的平均值仅为1.85，正向选择百分比是25.6%；家长的平均值为2.69，正向选择百分比是57.2%。在“市场责任观”上，学校教育人员的平均值仅为3.21，正向选择百分比是75.9%；家长的平均值为2.29，正向选择百分比是37.9%。学校教育人员强烈反对将小学生托管纳入学校责任领域，主张由社会和市场解决；家长群体则更希望学校承担起小学生托管责任。 4.不同群体对小学生托管地点的认识 托管服务地点分为校内、校外两种方式。表4和图6显示，从选择托管地点的倾向性上看，家长群体对于校内托管有很高的认同度，在“从学习辅导、生活照顾和安全管理上，校内托管比校外托管更值得信任”题项上，家长平均值为3.31，正向选择百分比是85.3%；“在托管地点上，首选校内托管”题项上，家长平均值为3.25，正向选择百分比是80.4%；在“学校及教师负责是最好的托管方式”题项上，家长平均值为3.16，正向选择百分比是79.5%；“校外托管收费高，且服务质量得不到保证”题项上，家长平均值为3.01，正向选择百分比是73%。
相反，在上述题项上，教师群体的认同度显著低于家长群体。表5显示，进一步考虑不同群体在选择托管地点上的影响因素，家长和教师的看法比较一致，最看重的因素都是“托管机构的安全保障和卫生条件”，家长和教师的均值分别为3.40和3.22，正向选择百分比分别是89.9%和81.8%；其次是“师资质量和课业辅导能力”，家长和教师的均值分别为3.21和2.95，正向选择百分比分别是84.9%和73.8%；最后考虑的是“收费标准”，家长和教师的均值分别为2.70和2.58，正向选择百分比分别是61.8%和58.1%。
5.不同群体对校内托管服务模式的认识 校外托管是指市场营利性组织直接提供的各类托管服务，校内托管的提供方式可以分为学校教育人员直接提供、校社企合作提供两种形式。问卷将校内托管服务模式分为四类：第一类，学校教师为主，家长义工为辅；第二类，政府买单，招标引入营利性机构；第三类，校社合作，引入公益性机构和社会义工；第四类，引入市场机构，家长和公司签订协议进校托管。表6和图7显示，在这四类模式上，家长群体认可度高的是第一类和第三类，均值分别为3.13和3.03，正向选择百分比分别为62.5%和50.6%。这两类模式均是以公立学校为主、公益性突出的托管模式。第二类和第四类模式采取校企合作、引入市场机构进校，家长群体的认同度比较低，均值分别为2.83和2.61，正向选择百分比分别为31.8%和30.5%。学校教育人员对于第一类模式的认可程度最低(X=2.27，正向选择比是31.1%)，对于引入营利性机构进校(类型2)、公益团体进校(类型3)、父母与公司签订托管服务协议(类型4)的认可程度都明显高于家长群体。
教师群体对于校内托管方式的抵触，直接与他们对于校内托管的担心和顾虑有关。在“开展校内托管，教师增加很大工作量和负担，是一个很大压力”上，教师群体均值高达3.50，正向选择百分比为85.8%；校内托管的人员配置问题也是教师们比较担心的，在“最主要解决人员配置问题”上，均值为2.99，正向选择百分比为70.6%，学校对于托管经费的担心则要低于前两类因素。 (二)结论与讨论 1.主要利益群体对于小学生课后托管的需求处于中等偏上水平 从调查上看，两类主要利益相关群体(家长和学校教育人员)对于小学生课后托管的需求都属于中等偏上水平，处于“需要”与“强烈需要”之间，正向选择频率(“需要”与“强烈需要”两种水平)略高于负向选择(“不需要”和“非常不需要”)。这一结果反映了目前我国小学生所处的家庭养育和学校教育的国情。家长和学校教育人员对小学生参加课后托管的需求主要源于对巩固和提高学业成绩、培养特长与兴趣的关注，也有一部分是为了解决小学生放学后无人照管的问题。这种状况直接促生了市场上大量的托管机构，它们提供小学生生活照顾、作业辅导、学业拔优、兴趣辅导等多样化的服务内容。但相当一部分家庭对于课后托管的低需求折射了我国特殊的家庭结构和小学生养育传统，一些城市家庭属于三代同堂，退休老人通常承担了小学生生活照顾的极大责任，课后托管需求相应降低，小学生放学后的安排多是“直接回家”和“长辈接送”，这说明家长仍偏好一种个体性的、家庭式的小学生养育方式，而不是让小学生参加团体性的、社会性的课后活动。 2.家长对依托公立学校开展课后在校托管需求强烈，认可度极高 在托管责任的归属和托管性质定位上，家长明显倾向于将托管归为学校责任，对于依托公立学校实施的小学生校内托管模式具有极高的心理认同度和社会需求。这不仅源于家长对校外托管机构高昂收费、服务质量无法保证的担忧，也源于对学校所拥有的场地、师资、环境、教育设施等优质托管资源的信任。家长对于托管责任归属的认识直接影响到小学生托管地点的选择，在“校内托管”和“校外托管”两种托管方式上，家长对于校内托管有很高的认同度，认为校内托管从小学生的学习辅导、生活照顾和安全管理方面都比校外托管更值得信任。 3.学校教育人员对于课后在校托管心理抵触明显，急需引导和资源支持 学校教育人员是实施课后在校托管服务的主要责任主体。但是，这类群体对于小学生课后在校托管的“学校责任说”认同度极低，更多倾向于将其定位为“市场责任”，认为应该由市场机构解决小学生课后托管问题。这种认识既与目前我国托管政策缺失、托管定位不清晰有关，也源自一些现实因素的制约，如学校教育人员对于托管会增加工作量、延长工作时间、增加小学生看护精神压力等现实问题的多方担忧，相反对于“托管经费、工作补贴”等因素考虑得不多。如果政府能够在政策上清晰定位小学生课后托管服务的性质，厘清公立学校在托管服务中应当承担的责任，并向公立学校投入充足的托管资源，则会大大降低学校的阻力。 4.社会群体对托管机构服务内容的主导性偏好是小学生学业辅导 在小学生托管机构的服务内容上，从家长群体的偏好看，首要一个功能是作业辅导和巩固课堂知识，其次是生活照顾和安全管理。这说明，家长仍倾向于将小学生托管视为学校课堂教学的一种延伸和补充，以巩固课业知识为主要目的。这种选择与我国的基础教育国情直接相关。目前，学校仍然比较强调学生的学业成绩，考试仍然是学校教育体系中一个重要的筛选机制，家长和教师对于学生的学业成绩都极为重视。在这种情况下，课业学习成为小学生最为主要的社会活动，课后托管成为学校课堂教学的一种延伸，是学生完成家庭作业和巩固课堂知识的主要场所。这一偏好与发达国家课后托管的服务定位有明显差异。在国外，课后托管不仅是为了解决双职工家庭的“后顾之忧”，而且它也是学校和家庭之外的一种重要教育形式，为学生提供课堂学习之外的、丰富的社会实践活动和团体生活经历，培养学生在社会性、情感、团队合作等方面的潜能。 三、小学生课后托管的制度设计 (一)政府应将小学生课后托管定位为一项福利并将其纳入社会保障体系和公共服务领域 基于小学生课后托管属于教育服务，公益性或公共性是其重要本质的认识，针对当前市场导向小学生课后托管日益突出的问题，政府应在理念上明确小学生托管本质上是一种教育服务，是社会公共服务的一部分，具有公益性或者公共性的特质，应将小学生托管纳入到社会保障体系和公共服务领域，让更多的家庭和小学生受益。在具体实施中，政府将小学生托管纳入公共服务领域可以不直接提供托管服务，而是作为服务的购买者和质量监督者，根据教育规律和市场规律采用灵活的服务提供方式。 (二)建立以公立学校和社区组织为主、市场多方参与的多元化小学生托管服务体系 首先，坚持以财政拨款支持的公立学校作为小学生课后托管体系的主要提供者。在多样化的小学生课后托管机构中，公立学校具有明显的资源优势和社会信任基础，是提供“政府补贴+免费托管”这一类公益性课后托管服务的最佳场所。政府的公共财政支持是公立学校提供托管服务的重要经济基础，政府可采取购买公共服务的方式推进小学生课后在校托管，不仅能更好地发挥公共教育资源的使用效益，而且符合小学生身心安全和全面发展的根本利益，这是当前解决小学生托管供需矛盾的最佳途径。公共财政可以根据各校上报的义务教育阶段实际托管人数，按照经过科学测算的生均实际成本，将小学生课后托管服务工作所需要的经费纳入年度教育经费预算，核拨经费主要用于学生课后参加的体育、艺术、科技、社会实践、阅读等活动。其次，鼓励公益性组织参与，积极探索校社合作、引入公益性机构和社会义工等公益性托管模式。从发达国家的经验看，民间组织、公益性机构、社会服务团体等第三方力量提供托管服务是小学生公益性托管体系的一个重要方式。政府可以将此项业务委托给一些非营利性组织，并为这些组织提供日常运作的事务经费补贴，父母也承担一部分人员费用。政府采取购买服务与社会慈善组织捐助相结合的方式，依托社区力量推出免费或者低收费的小学生托管服务，这是公立学校之外的公益性小学生托管体系的另一个重要形式。对于由社区的服务中心组织的课后托管服务，属于民办非企业单位登记办法中的民政事业单位，应到民政部门登记，同时受相关部门的监督管理。 (三)明确公益性课后托管服务的功能定位是一种基础性托管服务，具有生活照顾的保障功能及教育发展功能 如何让小学生能够安全而且以对其身心有益的方式度过放学后的时间，这是托管服务提供中的一个核心问题。在小学生托管服务的功能定位上，公立学校开展的“政府补贴+免费托管”模式以及公益性组织参与开展的校社合作托管模式两类均属于公益性课后托管服务，其功能定位是一种基础性托管服务，一是生活照顾的保障功能，要满足小学生看护和保护的基本需求，解决双职工家庭的“后顾之忧”；二是教育发展功能，不能片面强调托管服务最基本的保障功能，忽视了给小学生创设一个更有意义的教育时空和发展机会，要大力开展丰富多彩的校内课外活动或者社会实践活动，成为小学生获得团体生活经验和社会性发展的重要途径，培养小学生的公民道德、合作精神和集体生活能力。 (四)规范校外托管，完善托管服务的制度环境 在政府和社会组织提供的公益性托管服务体系之外，市场的作用在于提供多样性、个性化的托管服务，从而满足家长的多元托管需求。从当前我国各城市的校外托管来看，校外托管机构大多以营利为目的，涉及饮食、住宿和辅导，属于服务类行业，是市场行为，须到工商部门办理营业执照。在实际的监管中需要按照各有关职能部门分工负责和属地日常管理原则进行监管。针对校外托管存在的种种突出问题，国内有些城市出台了有关规范校外托管管理的规章，但执行难度很大，根源在于我国目前的校外托管缺乏国家层面的法规依据，无上位法支撑，甚至与相关法规产生矛盾。为此，急需上升到中央政府层面出台相关的法律、政策明确小学生托管的性质、定位，政府要承担起重要的质量监管和评估职责，从场所安全卫生要求、工作人员资质、儿童与工作人员比、最大托管班额等方面设定明确质量标准，从而为儿童营造一个身心安全、精神愉悦的校外托管环境。
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