李丹奕 曾钊敏
广东省深圳市南山区卫生监督所 518055
【摘要】在现行的卫生法律、法规、规章中，存在着不少对“未建立”或“未制定”某些制度、组织或档案的罚则，对于此类罚则，在具体执行的过程中存在如何认定的问题，作者通过一起公共场所经营者未建立卫生管理档案案的案例分析，探讨如何建立一套通用的规则，来帮助此类案件的具体认定。
【关键词】案例分析 卫生行政处罚 未建立 未制定 违法事实的认定
2公共场所经营者未建立卫生管理档案案例分析
1.1 案情介绍
2017年08月，卫监执法人员对深圳某卡拉OK场所进行现场检查时，发现该单位取得卫生许可证，且在有效期限内，但不能提供卫生管理制度和卫生管理档案，不能提供设立卫生管理部门、配备专（兼）卫生管理人员的相关资料。卫监执法人员对该单位下发卫生监督意见书，责令其限期整改。在对该单位复查时，该单位能够提供卫生管理制度，包括了卫生管理部门、兼职卫生管理人员的设立，但是该单位提供的卫生管理档案仅为一张表格，其标题为“卫生管理日志档案”，内容不符合《公共场所卫生管理条例实施细则》第八条第一款对公共场所卫生管理档案的内容的规定。经询问该单位负责人，其承认没有认真学习《公共场所卫生管理条例》和《公共场所卫生管理条例实施细则》，对卫生管理档案的建立和健全没有落实到位。经过案件合议，最终决定该单位的行为违反了《公共场所卫生管理条例实施细则》第七条第二款的规定，依据《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十七条第（一）项的规定，给予警告，并处以3000元罚款的行政处罚。
a)案例分析
在本案中，卫监执法人员在第一次对该单位进行监督检查时，对于发现的问题，均要求对方限期整改，但当事人的整改效果却远不能达到法规的要求，甚至制造了一些“表面工作”来应付卫生监督员的复查。对于公共场所卫生管理档案，《公共场所卫生管理条例实施细则》第八条明确规定了其应当主要包括的内容，而当事人却制作了一张所谓的“卫生管理日志档案”，性质实际为一张表格而非档案，且没有建立第八条规定的任何一项内容。当事人对整改工作的不重视，未认真履行卫生监督机构的整改意见，已经构成了违法事实，对当事人的处罚，看似仅因“一张纸”的小事而生，实则是对不认真履行执法部门监督意见，造成卫生安全隐患未及时清除的行为的惩戒。
在办案的过程中，卫监执法人员紧扣法规。根据对法条的理解，卫监执法人员对该项规定的“未建立卫生管理档案”如何定义的问题进行了讨论，在案件合议中，一致认为当事人建立的“卫生管理日志档案”，无论是性质、内容等方面，均严重不符合“卫生管理档案”的定义，不能认定为对方建立了卫生管理档案，也就是当事人建立严重不符合规定的“卫生管理日志档案”，可以视为未建立卫生管理档案。
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3探讨卫生行政处罚中“未建立类”违法行为的认定规则
a)“未建立类”违法行为的认定问题
在现场检查过程中，监督对象能否出示制度、组织或者档案的相关文字资料是此类案件的重要的取证方向，当对方现场不能出示时，现场笔录以及当事人的陈述、证人证言等询问笔录，甚至执法记录仪的全程视频记录，都可以作为认定违法行为的证据（注意：法条要求逾期不改正的才构成违法的，需要注重初查和复查过程中的双重取证）。但是，现场检查的情况往往更为复杂，对方会找各种借口如保管资料的人员不在岗等，拒绝承认未建立的违法行为，或者在卫监执法人员复查时，随意制造一些“表面工作”如一页只有标题的纸或表格来应付执法人员，导致了此类案件存在认定难的问题。
2.2 建立一套通用的认定规则解决此类问题
作者以此类案件存在的主要问题为导向，探讨并建立一套通用的认定规则，帮助卫生监督机构在办理此类案件时的具体认定。
i.未建立但拒绝承认违法事实的
主要分为两种情形：一、法条规定可直接处罚的情形：现场检查时，对方不能出示制度、组织或者档案的相关文字资料，但拒绝承认未建立相关资料的，可当场下发配合调查通知书，要求对方限期提供，并列明若限期不能提供的，视为未建立相关资料，应当接受相关处罚。对方若在限期内确实能够提供符合规定的相关文字资料，或者及时补充、完善相关资料，根据《行政处罚法》处罚与教育相结合的原则，以及违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚的规定，可以不予追究。二、法条规定逾期不改正方能处罚的情形：现场检查时，对方不能出示相关文字资料，做好现场笔录后，可直接下达卫生监督意见书（由于责令改正不属于行政处罚，在现场不能出示的情况下，无论对方是否承认，均可以下达意见书），责令对方限期建立并提供符合规定的相关资料，若复查时发现逾期不改正，仍不能提供相关文字资料的，可直接取证，并予以处罚。
ii.已建立但不符合规定
主要分为种情形：一、对建立的资料内容有规定的：如《公共场所卫生管理条例实施细则》第八条对“卫生管理档案”的主要内容有明确的规定，可按照该规定，对当事人提供的相关文字资料进行审查，若主要内容符合规定，但缺少部分内容的，可以认定为“已建立了但不符合要求”不予处罚（大部分法条只规定了对未建立的行为进行处罚），若主要内容缺口较大，缺少制度、组织、档案应有的重要的架构、内容，可以认定为“未建立”，给予相应的处罚。二、对建立的资料内容没有相关规定的：制度、档案、组织属于三种不同性质的文件，适用范围也不同。卫生监督员可以依靠常理的判断，对当事人提供的资料进行性质上的审查，若性质上不符合要求，则可以“一票否决”，认定对方“未建立”相关资料。
b)结论
对“未建立类”违法行为进行追究、处罚的初衷是希望监督对象能够重视此项工作，卫生法规、规章规定相关单位需要建立的这些制度、组织和档案均属于管理层面上的要求，若管理不到位，工作就得不到保障。而行政处罚的目的是为了纠正、教育监督对象，引起他们的重视，加强机构的内部管理水平，保障群众的健康权益。
论文作者:李丹奕 曾钊敏
论文发表刊物:《中国医学人文》2018年第4期
论文发表时间:2018/6/27
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