中国农业生产经营的制度突破：日韩两国的一面镜子及其启示_农业论文

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       东亚地区的中国、日本和韩国，地域相近，文化同源，具有相似的农耕传统和人多地少的农业资源禀赋特征。“二战”后，中、日、韩三国在大致相近的时间内都完成了以“耕者有其田”为主要特征的土地改革，破除了封建土地所有制，建立了农民土地所有制。但不久后，中国通过农业的社会主义改造转向了集体土地所有制，走上了与日韩不同的农业发展道路。20世纪80年代初期，当中国通过农村家庭承包制度再次分田到户并确认了农户在农业生产经营活动中的主体地位后，日韩已经在东亚地区率先完成农业的现代化，并被学术界归纳为现代农业发展的“东亚模式”。

       由于资源禀赋的相似性，“日韩模式”在较长时间内成为中国农业现代化过程中主要的比较和借鉴对象。然而，20世纪后期以来，“日韩模式”的主要问题日渐突出：主要农产品自给率持续下降，巨额的农业补贴逐渐成为政府财政重负，对农业的关税高峰和贸易壁垒引发了许多贸易纠纷，效率低下危及农业的可持续发展。中国自21世纪以来尽管在多种因素作用下取得了粮食连续多年增产的成就，但面临着与日韩两国相似的农业规模化经营困局，农业持续增产的空间越来越小。在此情况下，正确看待和合理借鉴“日韩模式”的经验教训，探索符合中国国情的农业生产经营道路，具有重要的理论价值和现实意义。

       一、“日韩模式”形成的历史逻辑

       “日韩模式”是美国主导的东亚格局和日韩本土特色在农业经济领域的集中体现，深受两国历史传统和现代化进程的影响，是两国政策制定者与各种农业经营主体长期动态博弈的结果，具有一定的历史必然性。

       (一)农地均分政策是日韩农业生产经营模式的制度起点

       作为“二战”后日本民主化改造的一部分，1945～1947年，日本实施了废除地主制度、提高耕作者地位的农地改革。改革过程中，政府强制征收了在乡地主超过一定面积的佃耕地和不在乡地主的全部佃耕地，并将其有偿分配给农民。同时，政府还强制征收了适于开垦的山地和荒地卖给开垦者。改革后，日本全国耕地面积中自耕地和佃耕地的比例发生了重大变化，1945年为54％∶46％，而到了1950年该比例为90％∶10％。从自耕农与佃耕农户数上看，自耕农户数由1945年的172.9万户上升到1950年的382.2万户，在总农户数中所占的比例由31％上升到62％(关谷俊作，2004)。1952年，日本制定了《农地法》，形成了完整的农村土地管制制度。《农地法》严格限制了农地所有权的流转，防止农地再次集中到少数人手中[1]，除规定农地买卖必须由政府进行之外，还对购买农地的农户资格和购买农地的审批权限进行了严格的规定(张桂林，1994)。

       韩国在“二战”后实行的土地改革增加了消除日本殖民土地制度的环节。1948年，在第一阶段的土地改革中，韩国首先没收了日本殖民者手中的“归属土地”，有偿分配给本国农民。1949年，韩国颁布了《土地改革法》，以“废除租佃制、耕者有其田”的宗旨开始了以本国人占有的农地为对象的第二阶段的土地改革。政府以低廉的价格收购地主超过3公顷以上的土地，以更低的价格卖给佃农。经过两个阶段的土地改革，韩国也基本实现了均田制目标。到了1963年，占有耕地在0.5公顷以下的农户占41.8％，占有耕地0.5～1.0公顷的农户占31.5％，超过1公顷的农户只占26.7％(张桂林，1994)。韩国的《土地改革法》尽管赋予了农民土地所有权，但禁止土地租赁转让。[2]政府还保留了重新安排土地的权利，在农民改变职业、停止耕种等情况下，政府可以部分甚至全部收回土地。[3]

       日韩土地改革废除了封建土地所有制，建立了农民土地所有制度，为自由资本主义经济体系在日韩的确立和发展奠定了必要的基础，顺应了东亚地区当时的经济社会发展要求，满足了广大农民“耕者有其田”的基本诉求，扩大了“二战”后日韩的政权基础，有利于维护日韩社会的长久稳定，形成了当今农业生产经营“日韩模式”的制度起点。

       (二)日韩政府长期以来致力于土地流转和农业规模经营的努力收效甚微

       土地均分政策并非最有效率的农地制度安排。日本于20世纪50年代、韩国于20世纪60年代开始的工业化和城市化，需要大量的农业劳动力向工业和城市转移，同时也对农产品的种类、数量和品质提出了更高的要求。而一家一户在各自分得的小块土地上进行耕作的小农经济既不利于农业富余劳动力的释放和转移，也不利于形成更多更好的农业产出。基于土地均分基础上形成的小农生产经营形态已经越来越无法满足日韩工业化和城市化过程对农业的要求。

       随着日本工业化和城市化的快速推进，农业劳动力开始大量向工业部门转移。这本来为土地的规模经营创造了有利条件，但由于《农地法》对土地流转的限制，农业与其他产业之间的生产力和收入水平差距不断扩大(关谷俊作，2004)。因此，日本在20世纪60年代以后颁布了一系列的法规和政策来促进农地流转和农业生产经营规模的扩大。最初，日本推动农地集中和规模经营的政策重点在于农地所有权的流转，主要体现在1961年出台的《农业基本法》、1962年《农地法》第一次修改和1963年创立的改善农林渔业经营结构资金融资制度。但由于农地所有权流转的政策实践效果不够理想，60年代中期以后日本政府将农业规模经营的重点转向鼓励农地使用权流转方面，主要体现在1967年农林水产部制定的“结构政策的基本方针”、1970年《农地法》第二次修改和创设农业人养老金制度、1980年《农地法》第三次修改和出台《增进农用地利用法》。90年代初以后，日本促进农业规模经营的重点是促进“有效稳定的农业经营体”发展，主要体现在1992年农林水产部发表的《新食品·农业·农村政策的方向》、1993年《农地法》第四次修改和出台《农促法》、1998年《农地法》第五次修改、1999年出台《食品·农业·农村基本法》、2000年《农地法》第六次修改和2009年《农地法》第七次修改。

       与日本直接放开农地所有权流转不同，韩国在处理土地流转实务方面更为谨慎。这一方面是由于韩国传统的土地公权观念更为深入人心，另一方面也可能由于韩国吸取了近邻日本直接进行土地所有权流转并不成功的经验教训。韩国于20世纪70年代末废除土地最高限制和对租赁的限制，放开了农地使用权流转，同时大力发展多种类型的农业生产协作和合作组织来实现农业规模化经营。1980年修订后的《宪法》允许农地的租借和委托经营。1986年制定的《农地租借管理法》，把以保护租地人为主的农地租借政策制度化。鉴于仅仅放开农地的使用权流转对于促进农业规模化经营的效果不够理想，1994年，韩国发布了新的《农地基本法》，放开了农地所有权流转，鼓励土地集中和规模化经营。为鼓励高龄农民退出土地，推动农地流转，韩国政府于1997年制定了“农民退休支付计划”，鼓励年龄超过65岁以上的农民将土地流转给专业农民。2002年韩国农林部提出了《土地法》的修正案，通过吸引非农部门的投资等措施，废除农田拥有上限制度，促进农场规模的扩大。

       因此，当稳定的社会局面已经成为一种制度性常态后，提高农地制度安排的效率将会是农地制度改革的主要方向。随着工业化和城市化的接近完成，日韩政府对于农业土地流转的限制逐步放松，并鼓励土地的集中和农业规模经营。但是，日韩政府关于促进土地流转和农业规模经营的政策最终都收效甚微。半个多世纪后，日韩两国的农业生产依然保持了典型的分散经营特征，相比于欧美发达国家，农业生产效率低下，农产品自给能力严重不足。

       (三)农地流转不畅与日韩的文化传统和快速的现代化进程密切相关

       从日韩两国农地制度的变迁过程可知，两国在工业化完成后采取了大量的措施鼓励土地流转和农业集中生产经营，甚至是先放开土地经营权流转还是先放开土地所有权流转都进行了路径不同的尝试，但政策效果都差强人意。按照欧美主要发达国家的发展经验，随着农村劳动力向城市大量转移，继续从事农业生产经营的劳动力迅速减少，农场的土地经营规模会明显提高。但是，劳动力转移导致土地经营规模扩大的西方经验在日韩等东方国家的城市化过程中为什么失灵了呢?这涉及多方面的原因。

       第一，农户兼业获得的收入水平明显高于单纯从事农业或其他产业，造成农户参与土地流转动力不足。由于战后日韩农户获得的土地面积大都在1公顷以下，因而普通农户家庭中一部分劳动力即可比较轻松地完成小块土地上的农事活动，势必造成农户中存在富余劳动力，即使在农村从事农业劳动的劳动力也会有较多的闲暇时间。农户的兼业行为，不仅使农户可以分享快速的工业化和城市化过程创造的非农就业机会而获得非农收入，同时也可以因参与农业生产而享有农业收入和依附于农业的高额补贴收入，甚至还可以通过保有农地而获得土地财产的增值。因此，农户兼业获得的收入水平要高于单纯从事农业或单纯从事非农就业获得的收入水平，选择兼业是日韩两国农户在快速的工业化和城市化过程中最大化家庭收益的理性决策结果。这在客观上造成日韩农户参与土地流转的动力不足，固化了日韩土地分散经营的现状，不利于土地的集中和农业规模经营。

       第二，农地的财产价值使多数农户对农地转用的潜在价值充满期待，对于农业经营性流转没有兴趣。农地在日韩是农户的私有财产，除作为耕地具有可以用来进行农业生产经营的生产价值外，同时还具有土地的一般性财产价值。随着20世纪60年代以后日韩城市化和现代化进程的推进，城市的扩张和基础设施建设导致日韩两国的土地价格飞涨，尤其是在城市近郊和基础设施建设涉及的地区，农地的生产价值相比于其财产价值已经微不足道。很多农户保有农地的主要目的就是财产保值，并期待在今后的土地升值和用途转用过程中获得巨额财富。在战后日本的政治力学结构中，农业协同组合在选举过程中组织农户将选票团结一致地投给自民党候选人，而当选的自民党候选人则通过安排基础设施建设的形式使农户获得农地转用收入，实现其保有农地的财产价值。[4]

       第三，东亚地区亲地的文化传统是农户不愿转出土地的重要原因。东亚地区人多地少，农地通常是农户安身立命最主要的生产资料和生活依托。“耕者有其田”是东亚农民数千年来的夙愿，一旦得偿所愿就不愿随意放弃。在日本，土地通常也被视为最重要的家产，珍惜祖宗传下来的土地，并使之世代相传是家族成员特别是长子至高无上的使命，废弃土地被视为家族的衰败，是极不光彩的事。[5]

       日韩的文化传统和快速的现代化进程形成了其明显有别于欧美国家的制度环境。日韩政府长期致力于农地流转和土地规模经营的努力被制度性消解，形成了农民即使无力耕种也要保有土地，宁可田地荒芜也不向外出卖的独特现象。

       (四)对农业生产的高额补贴和贸易保护使日韩农业失去了产业活力

       由于土地规模经营的效果不佳和农户兼业行为等因素的影响，日韩的农业生产长期处于高成本、低效率的状态。本国主要农产品生产能力有限，自给率持续下降，不仅难以向国外出口，还不得不直面国外进口农产品的竞争。

       为鼓励本国农户进行农业生产的积极性，确保本国主要农产品(尤其是稻米)的供给，并获得农户在政治上的支持，日韩政府投入了大量财政补贴用于主要农产品(尤其是稻米)的生产和流通。日本甚至不惜通过农协和政府力量形成产销价格倒挂的大米市场。据经济合作与发展组织(OECD)的估算，2007年日本的“农产品生产者支持补贴等值”(PSE)总额有4.2兆日元，而当年日本农业的附加值仅有3.0兆日元。[6]这意味着，若仅从经济角度考虑，日本政府对农业的补贴已经远远超出农业对经济的贡献，放弃农业反倒意味着总体国民财富的增加。日韩政府的高额农业补贴让本国的农产品在国内市场中维持了畸形的高价格，让那些即使效率低下的小型农户也能够维持可以盈利的低水平农业生产。尽管这在一定程度上有利于缩小城乡居民收入差距，形成相对和谐的城乡关系，但扭曲了日韩国内资源的配置，客观上阻碍了农地的流转和农业的规模经营，实质上背离了鼓励农户开展农业生产的初衷，扼杀了本国农业生产的活力。

       为抑制国外农产品进口对本国农业生产的冲击，日韩政府采取了关税高峰、关税配额、通关限制、卫生标准等各种贸易壁垒对农业进行保护。日本对进口大米征收的关税标准是341日元/公斤，折合人民币约为20元/公斤，是国际市场大米价格的数倍，使进口到日本市场中的大米毫无价格优势可言。尽管如此，日本仍然通过国内贸易措施使这些进口大米进入养殖饲料领域而非口粮领域，进一步降低了大米进口对本国大米价格的冲击。日本于2006年开始实施的“食品中农业化学品肯定列表制度”，也给亚洲国家(地区)农产品和食品对日出口带来了较大的负面影响。日韩对于农业的贸易保护政策，不可避免地造成了与美国、欧盟和中国等主要农产品出口国家(地区)的农产品贸易纠纷。

       随着日韩积极争取在跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判中取得突破，日韩对农产品的贸易保护措施将会不可避免地在其他谈判国家(地区)的施压下降低。日韩农业在完全自由贸易条件下的发展情况，将为检验“日韩模式”的成色提供了机会。

       二、“日韩模式”不是中国农业经营的方向

       日韩两国政府通过高额的财政补贴和高强度贸易保护措施支持本国农业发展，保证了主要口粮(稻米)的基本自给，提高了农户的收入水平，基本实现了农业现代化，鼓舞了其他落后的农业国家。但是，“日韩模式”的另一面更应引起警惕：粮食自给率持续下降，大量农产品依赖国际进口；高额补贴抬高了国内农产品价格，扭曲了资源配置，形成了巨大的财政负担；采用关税高峰和其他贸易壁垒对本国农业进行保护，不仅引发了诸多贸易纠纷，从长远角度也不可持续。

       (一)中国大量的农产品需求无法像日韩一样通过贸易解决

       第一，世界粮食贸易总量远远无法满足我国的巨额粮食需求。近年来，全球粮食贸易总量基本在25000万吨至30000万吨之间，这相对于日、韩两国的粮食需求量来说确实很多，但相对于我们这样一个粮食需求量接近60000万吨的人口大国来说显得十分有限。根据国家统计局的数据，2012年我国粮食产量达58957.97万吨，其中的主粮稻谷、小麦、玉米三大谷物产量也分别达20423.59万吨、12102.32万吨、20561.41万吨的历史新高。即使如此，2012年我国依然净进口了1302.00万吨的谷物，其中净进口稻谷208.93万吨、小麦341.51万吨、玉米495.05万吨。这说明2012年我国自产粮食的供给仍然处于紧平衡状况，国内粮食需求量略大于国内粮食供给量。据联合国粮农组织的数据，2011年全球的稻谷、小麦和玉米三大谷物的总出口量分别为3410.62万吨、14827.07万吨和10964.60万吨。由此可见，2011年全球出口的稻谷、小麦和玉米三大谷物总量还达不到我国半年的粮食需求量。尤其是我国最主要的口粮大米，全球一年的贸易量也仅相当于我国2个月左右的需求量，更不能依赖国际市场进行供给。因此，我国粮食供给的外向性不足，利用国际市场增加粮食供给的空间有限，我国必须立足于本国农业解决13亿人口的吃饭问题。[7]

       第二，我国大规模进口粮食既不现实，也不安全，更不可持续。一是我国大规模进口粮食必然使全球粮食供求关系更加紧张。2006年以来，国际粮食市场的供求关系日趋紧张，粮食价格大幅度走高。以我国目前的粮食消费总量，如果从国际市场上大量采购粮食，势必引起国际市场粮价大幅度上涨，不仅要付出高昂的代价，也会影响我国与一些发展中国家的关系。[8]二是国际垄断资本控制下的国际粮食贸易是为了追求超额利润。现阶段，全球的粮食贸易主要由美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚等四家跨国公司所控制。这是美欧国际垄断资本在农业领域的延伸。国际垄断资本通过粮食的能源化、金融化和政治化来攫取超额利润。如果我国粮食过度依赖进口，我国粮食安全将面临更严峻的形势。

       (二)中国难以在现有世贸规则中复制日韩的农业保护政策

       由于农业具有先天的弱质性和外部性，因而当一国工业化发展到一定阶段后，要实现工农业的协调发展，就必须加强对农业的扶持和保护。[12]日韩两国由于率先在亚洲完成工业化，因此在农业保护方面也走在亚洲前列，这些保护措施主要包括农业补贴、关税和非关税壁垒等。然而，我国无法效仿日韩的农业保护政策。

       第一，农业补贴受到我国政策惯性、财政能力和入世承诺的多重限制。新中国成立后的相当长一段时间，在“赶超战略”的主导下，国家通过“剪刀差”的形式剥夺了农业剩余支持工业发展，农业部门的资金流出远远大于流入。一直到1993年，我国的农业支持总量(TSE)仍为-933亿元，农业总支持率为-2.64％。1994～2000年，我国从农业“负保护”向“正保护”转变，农业支持总量(TSE)在328亿元至1776亿元之间波动，农业总支持率在0.37％至2.58％之间徘徊，其中农业生产者补贴(PSE)从1994年的103亿元增加到2000年的774亿元，农业补贴率从0.07％上升到了3.5％。从2001年开始，我国农业补贴支持水平进入了快速增长阶段，农业支持总量从2001年的2415亿元增加到2010年的11286亿元，农业总支持率从2.20％上升到3.01％，其中农业生产者补贴从2001年的1360亿元增加到2010年的9239亿元，农业补贴率从5.9％提高到16.1％。[9]一方面，尽管21世纪以来我国农业补贴率已经大幅度提高，但农业补贴率相对于日本的47.3％和韩国的52.1％依然偏低，如果将我国的农业补贴率提高到日韩两国的水平，那就意味着我国的农业生产者补贴每年至少再增加20000亿元左右，这显然超过了我国财政能力的承受范围。另一方面，由于我国在加入世界贸易组织的农业协议中承诺对农产品的补贴(“黄箱”)不超过农业总产值的8.5％，而我国目前实行的价格支持政策(粮食最低收购价制度和临时收储制度)都是典型的WTO“黄箱”政策，考虑目前这些价格支持占我国农业生产者补贴(PSE)额度的一半以上，因而我国的农业补贴额度很快将会触碰到在加入WTO时承诺的补贴上限。

       第二，在现有世贸规则中难以对个别农产品进行高度的关税保护。一方面，我国已经努力兑现的加入WTO承诺关税水平不仅不能上调，还继续面临着削减压力。早在“乌拉圭回合”谈判期间，我国为推动“复关”进程，从1992年就开始主动下调农产品的平均关税水平。2001年，我国在加入WTO的农业协议中承诺：对进口关税实行上限约束，将平均关税水平由2001年的19.9％降至2004年的15.5％。2001年开始的“多哈回合”谈判，美欧等发达国家继续对包括中国在内的发展国家削减关税进行施压。为此，我国作出了极大努力。到2002年，我国农产品平均关税水平已经降为约束关税水平的2倍左右，到2004年，我国农产品的关税水平已经基本下调到承诺的水平。[10]到2011年，我国农产品的简单平均税率已经降到15.6％，加权平均税率已经降到11.7％。[11]另一方面，我国的农产品关税水平设置注重对整个行业的保护而非个别农产品。中国与日韩两国的税率设置策略差异较大。日韩两国对一部分本国敏感农产品(如稻米)设置了极高的税率进行高度保护，然后再通过设置较多的零税率税目进行对冲，从而实现降低总体关税水平的目标。而我国由于对各种农产品的需求量都很大，因此并未在设置关税水平时刻意对某种产品进行保护，这就造成了各种农产品的关税水平都比较均衡(见图一)。2011年，我国进口农产品中的零税率税目比例只有5.9％，大大低于日本的34.9％，也低于韩国的6.1％；同时，我国也没有超过100％的高关税税目，最高税率仅有65％，而日本有5.1％的农产品税目税率超过100％，最高税率达到827％，韩国有8.3％的农产品税目税率超过100％，最高税率达到887％。[12]

       第三，我国采取非关税措施保护本国农业的政策效果不够理想。近年来，随着WTO框架内的多轮贸易谈判，无论是发达国家还是发展中国家的关税水平都呈下降趋势。通过关税措施进行保护的空间较小，非关税措施由于其隐蔽性和有效保护性而备受关注。我国和世界其他国家一样，加入WTO后在降低关税的同时也调整了一些非关税措施，如进口配额制、食品安全法规、动植物检验检疫、技术标准等，甚至对进口散装食用植物油的运输工具还有限制性规定。[13]但总的来看，这些非关税措施还不够多，对国外产品进入的阻碍和对我国农业的保护效果还不够显著。

      

       图一 2011年中国、日本和韩国农产品不同关税水平的税目比例分布

       数据来源：Word Tariff Profiles 2012.

       三、我国农业生产经营道路的探索

       对中国这样一个发展中大国来说，走什么样的农业生产经营道路不仅仅是一个关乎农业生产的经济问题，更是关乎国家政权基础、社会安定、发展战略与粮食安全的政治问题。因此，自新中国成立以来，我国在不断探索符合我国实际情况的农业生产经营道路，在农户经营还是集体经营、合作化还是专业化等不同的方向进行了尝试。

       (一)中国不同历史阶段的农业生产经营道路

       1.解放初期建立农民土地私有制，进行农户经营

       “耕者有其田”的土地政策是吸引广大农民参加新民主主义革命的重要因素。解放区的土地改革伴随着解放战争的推进而不断进行。获得土地的广大农民也成为了新中国重要的政权基础。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”土地改革废除了实行了2000多年的封建土地制度，先后使四亿多农民无偿获得了土地，实现了历史上从未有过的“耕者有其田”。

       土地改革后广大农民分到的土地具有完整的所有权，农户对农业经营具有完全的经营自主权和剩余索取权，这极大地激发了广大农民参与革命和生产建设的积极性，对于促进生产力的发展和农业的进步具有重要的意义。但是，由于长期遭受地主阶级的剥削和帝国主义的掠夺，新中国成立之初的农民十分贫苦，农业投资明显不足，农业生产资料(如农具、牲畜等)匮乏，农业耕种能力有限，农产品产量依然不高，远远无法满足广大人民群众改善生活和新中国生产建设的需要。

       2.社会主义改造完成后实行土地集体所有制，实行集体经营

       土地改革完成后，一些获得土地的农民为了克服一家一户进行分散经营的困难，在自愿互利的基础上成立了农业生产互助组，随后，逐步发展为农业生产合作社。1953年12月，《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》进一步指明引导个体农民经过具有社会主义萌芽的互助组，到半社会主义性质的初级社，再到完全社会主义性质的高级社，这是党对农业进行社会主义改造的正确道路。在此决议影响下，农业生产合作社进入了快速发展时期。到1955年春，全国农业合作社数量已经达到65万个。到1956年底，参加合作社的农户已达到全国农户的96.3％，其中参加高级社的农户占全国农户的87.8％，标志着农业的社会主义改造基本完成。经过社会主义改造，土地改革后实施的农民土地所有制变化为集体土地所有制，农业生产的农户经营也变为合作社集体经营。这一时期合作社的农作物产量普遍增长，说明我国这一阶段合作化运动的发展基本上是健康的。

       在土地改革和农业互助合作运动中，急躁冒进的倾向始终存在。由于一些地方急于求成，贪多图大，农业生产合作社发展过多过猛，不同程度地违反了自愿互利的原则。这一时期，农业发展遭遇挫折，粮食产量有所下降。此后，尽管中央在不断探索的基础上确立了“三级所有、队为基础”的人民公社体制，但由于这一体制与农业生产的特点相悖，到了20世纪70年代后期，我国农业几乎陷入崩溃的边缘。[14]

       3.党的十一届三中全会后实行家庭联产承包责任制，恢复农户经营

       1978年12月，党的十一届三中全会确立了“集中主要精力把农业尽快搞上去”的政策目标，从而拉开了农村改革的序幕。这次改革的重点是废除了社会主义改造完成后长期实施的农业集体经营制度，推行家庭联产承包责任制，形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。尽管此次农业生产经营体制改革并未使农村的土地所有制恢复到社会主义改造前的农民土地所有制，但这次改革将国家、集体和农民三者之间的分配关系从原来的“工分制”转变为“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。随着家庭联产承包责任制的推广，原来政社合一的人民公社也逐步被解散。人民公社的经济职能被下放到农户，政治职能由后来成立的乡镇政府承担。因此，经过此次农业生产经营体制改革，农民在从集体承包的土地上再次获得了完全的经营自主权和剩余索取权。

       在农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，实质是从计划经济体制逐步转变到市场经济体制上来，逐步建立与社会主义市场经济发展要求相适应的农村经济体制和基层社会管理体制。[15]这些措施使农村生产力得到迅速释放，推动了我国农村地区的快速发展。我国粮食产量迅速从1977年的28272.50万吨增加到1984年的40730.50万吨。广大农村地区第一次真正意义上实现了温饱。但是，随着80年中期以后党和国家的改革重点转入城市，本次农村改革的制度红利基本释放完毕，农业增产和农民增收的步伐再度放缓，我国的农村发展再度进入了一个相对缓慢的时期。加上农村自治制度实施后农村的社会事务不断增加，各种税费和摊派导致农民负担不断加重。尽管20世纪80年代末以后党中央、国务院就如何搞活农村经济、实施科教兴农战略、增加农民收入、减轻农民负担等问题制定出台了一系列的政策措施，但都收效甚微。1999年后，我国粮食产量不断下降，2003年只有43069.53万吨，甚至低于20世纪90年代初的水平。

       4.党的十八以后全面深化农村改革，鼓励发展新型农业经营主体

       进入21世纪后，在统筹城乡发展政策的引领下，我国农业发展罕见地实现了粮食产量“十一连增”和农民收入增长“十一连快”，为农村地区建设小康社会打下了坚实的基础。但是，随着我国粮食产量和农民收入基础的不断增大，这种持续向好的势头越发难以维持。第一，我国粮食产量的快速增长是种粮耕地潜力的不断挖掘、高产作物替代低产作物、不断提高的国内粮食价格等多种因素共同作用的结果，但这些有利因素越来越难以持续。种粮耕地面积扩大或低产田改造越来越困难，玉米种植面积对大豆的替代已经基本完成，国家不断提高的粮食保护价格也逐渐临近WTO“黄箱政策”的极限。第二，我国农民收入的快速增长主要得益于外出务工等途径获得的工资性收入的快速增长。工资性收入占农村居民人均纯收入的比重已经从1990年的20.22％上升到2013年的45.2％。这在很大程度上弥补了20世纪80年代中期以来我国农户家庭经营收入增长长期低迷的影响，对于促进农村居民收入水平的持续增长至关重要。但是，持续大规模的劳动力转移导致了农村劳动力存量减少和质量降低。不仅继续通过向城镇转出更多的农村劳动力以提高农户工资性收入来实现农户增收愈发困难，而且留守的农村劳动力也难以从事增收效应较为显著的资本密集型和技术密集型的农业生产活动，在较大程度上抑制了农业生产经营收入的增长。

       在我国人均耕地面积持续下降和农村劳动力供给形势日趋紧张的情况下，继续维持原有的农户分散经营模式越来越难以承载农业持续增产和农民持续增收的政策诉求。为此，党的十八大报告提出要“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，试图将我国今后农业与农村发展的路径引导到制度创新的方向上来，通过发展具有合作化和专业化特征的新型农业经营主体来实现农业的持续增产和农户的持续增收。2013年和2014年中央“一号文件”都对如何发展新型农业经营主体和构建新型农业经营体系作出了具体部署。在较短的时间内，我国很多地方的专业大户、家庭农场和农民合作社等新型农业生产经营主体都取得了长足的发展，在一定程度上弥补了我国长期以来小农生产经营的规模化缺陷，为探索土地承包制度基础上的适度规模经营开创了新的道路，成为具有中国农村特色的农业社会化生产的前进方向。

       (二)中国与日韩路径的相同点

       尽管中国和日本、韩国各自具有不同的国情，但在探索各自农业发展道路的过程中仍有很多相同点。

       第一，中国和日韩农村土地制度的起点基本相同，都是源于战后的土地均分和土地农民私有制。中国共产党领导下的解放区土地改革，没收了地主的土地无偿分配给无地少地的农民。美国占领当局主导下的日本政府则征收了在乡地主超过一定面积的佃耕地和不在乡地主的全部佃耕地并将其有偿分配给农民。韩国政府没收了日本殖民者手中的“归属土地”和收购了本国地主超过3公顷以上的土地，有偿分配或出售给本国农民。通过战后这些土地改革措施，中国和日韩均实现了“耕者有其田”的目标和土地私有制。

       第二，中国和日韩追求农业规模经营的手段基本相同，都是鼓励土地流转和培育农业经营主体。日本于20世纪60年代至80年代出台《农业基本法》和《增进农用地利用法》，三次修改《农地法》，创立改善农林渔业经营结构资金融资制度和农业人养老金制度，都是为了促进土地的所有权或经营权流转，于20世纪90年代后出台《农促法》和《食品·农业·农村基本法》，四次修改《农地法》都是为了发展“有效稳定的农业经营体”以实现农业规模经营。韩国1986年制定《农地租借管理法》，1994年发布新的《农地基本法》，1997年制定“农民退休支付计划”和2002年提出了《土地法》的修正案，都是为了促进土地经营权或所有权流转和土地集中。我国近年来则通过中央政策文件的形式，鼓励土地流转和发展专业大户、家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体，推动土地适度规模经营。

       (三)中国与日韩路径的不同点

       中国与日本、韩国的基本社会制度不同。不同的基本社会制度反映在农地制度和生产经营领域使其呈现出各自的特点。

       第一，中国的土地所有制度发生了重大变化。尽管战后中、日、韩通过推行“耕者有其田”的政策确立了农民土地所有制，但后来的发展方向大相径庭。实行社会主义制度的中国为实行农业社会化生产，在20世纪50年代对农业进行了社会主义改造，通过鼓励和引导农民参加合作社的形式，将农民土地所有制变化为集体土地所有制，并由此确立了中国影响至今的农地制度的基础。实行资本主义制度的日韩则一直坚持土地私有的制度。

       第二，中国的土地流转政策较日韩保守。20世纪60年代初，日本农地流转政策的重点是推动农地所有权的流转。由于农地所有权流转政策的效果不佳，20世纪60年代中期以后，日本农地流转政策的重点才转向农地使用权流转。相比日本，韩国的土地流转政策比较保守。20世纪70年代末，韩国首先放开了农地使用权流转，20世纪90年代中期后才放开农地所有权流转。中国相比韩国更加保守。现阶段，中国的农地政策只允许农地的经营权进行流转，还不涉及农民的土地承包权甚至土地的所有权流转问题。

       第三，中国的农业生产经营制度承担了更多的社会经济内涵。日韩的农业生产经营制度的主要目标为了促进本国农业的发展和农民收入的提高。而中国基于国情和发展战略的差异，赋予了农业生产经营制度更多的社会经济内涵。在改革开放前，土地集体所有制和土地集体经营制度，能够确保政府对农村劳动力和农业生产经营的内容及过程实施完全的管制，最大程度上创造农业剩余支持城市和工业发展。改革开放后，基于土地集体所有制的家庭承包制度，成为调节中国劳动力供给的“蓄水池”，能够防止赤贫者大规模出现，维护中国社会的稳定。

       四、我国实施适度规模经营的制度资本

       尽管我国和日韩具有相似的农耕传统和人多地少的农业资源禀赋特征，但也同时具有若干日韩所不具有的制度资本。这些制度资本有可能使我国跳出日韩模式的老路，在小农基础上实现适度规模经营，开创一条中国特色的农业现代化之路。

       (一)土地集体所有制与农业规模经营具有天然的亲和力

       我国农业基本制度有别于日韩的最大特征是，我国的农地实行集体所有制，而日韩农地实行私有制。农村土地的集体所有制是土地公有制的一种表现形式，与农业社会化生产具有天然的联系。尽管我国的土地细碎地分布在众多的农户手中，但农户对土地的权利是承包经营权而非所有权。既然农户不具有土地的所有权，就无权随意处置土地。如果从集体角度(如村集体)看，所有权主体下的农村土地规模较大，这显然更加有利于实施农业的规模经营。近年来我国正在逐步推进的农村土地确权登记，目的在于将农户的土地承包经营权更加明确化和具体化，使农民在土地承包制度长久不变的框架内对土地的承包经营作出更为长期的考虑和安排，而非向农民让渡土地的所有权。在可以预见的将来，随着我国农村土地所有权的行使更加规范有序，我国农业的适度规模经营将会取得更加积极的进展。

       有部分学者对我国农村土地的集体所有制予以批评，认为土地集体所有导致农村土地所有权虚位，必将影响农村土地流转效率，延缓土地规模化经营步伐。这种论断是经不起推敲的。一方面，日韩两国“二战”后长期实行土地私有制，并采取了很多措施推动土地流转和规模化经营，至今效果都差强人意，说明土地私有化并非实现土地规模化经营的灵丹妙药。另一方面，我国农村集体所有权制度不仅在新中国成立初期的经济社会建设中发挥了重要作用，而且制度性地避免了城镇化过程中失地农民的大规模出现和沦为赤贫者的可能，为我国在经济转型过程中实现社会稳定发挥了至关重要的作用。因此，所谓的农村土地所有权虚位，问题不在于土地属于集体所有，而在于由谁来代表集体行使对土地的所有权以及如何行使所有权。

       (二)农业合作化的历史实践为新时期农业规模经营提供了宝贵经验

       我国从20世纪50年代初开始进行了长期的合作化实践，并在全国范围内实行了农业集体经营。直到20世纪80年代初农村全面实行家庭承包制度后才最终放弃了农业集体经营。实质上，这一阶段农业集体经营就是农业规模经营的一种尝试。应该说，20世纪50年代中期以前的合作化运动在一定程度上有利于克服新中国成立初期农业投资不足和生产资料缺乏的困难，促进了我国农业生产的普遍增长，因而总体上是积极的。后来，我国的合作化运动逐渐偏离了正确的方向，对农业生产的积极影响越来越小甚至产生了消极作用。尽管如此，这一阶段的合作化实践仍然为新时期的农业规模经营提供了宝贵的经验。

       第一，经营规模不宜盲目扩张。20世纪50年代农业合作化中的人民公社通常涉及几万人和数万公顷土地，严重超出了当时的生产力水平，即使以目前的生产条件经营这么大面积的土地也非常困难。因此，实施农业规模经营应充分考虑区域农业禀赋、生产条件和经济可持续性，实行适度规模经营。

       第二，经济组织不宜政治化。20世纪50年代农业合作化中，纯粹的生产合作社逐渐发展成为政社合一的人民公社。农民退社自由受限，从而使入社成为一次性博弈，陷入了囚徒困境(林毅夫，1990)。因此，农业生产经营应当根据经济规律办事，不应成为政治运动。

       第三，应形成有效的激励制度。20世纪50年代农业合作化中盛行平均主义，大锅饭现象严重，主要通过长期的政治说教对合作社成员进行激励，产生了“制度疲劳”，降低了农业生产效率。因此，发展农民合作社，应通过有效的激励制度来吸引社员和维持合作社的健康运作。

       (三)中央负责农业政策供给并能推动农业适度规模经营有效实施

       我们党在各级政府机关都设置了党组织，并在党内实行了民主集中制。这就确保了中央对地方的绝对权威，确保了中央关于农业经营的相关政策能够在地方得到有效的执行。尽管现有的政治体制允许地方进行某些农业政策的先行先试，但这种试点是受到中央严格管控的，所有关于农业经营体制改革的政策都由中央统一颁布。从我国农业经营体制的演进脉络来看，中央负责农业政策供给并直接主导了我国农业经营体制的变化。

       早在新民主主义革命时期，实行“耕者有其田”的土地改革就是我们党革命工作的中心任务之一。解放之初，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，在解放区分期分批开展了土地改革运动，使近四亿无地少地的农民分到了4600多万公顷土地。为推动农业的社会化生产，引导广大农民走上合作化道路，1953年《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》明确了农业社会主义改造的路线。1978年党的十一届三中全会再次拉开了农村改革的序幕，在农村确立了影响至今的家庭联产承包制度。进入21世纪以来，中央对“三农”问题更加关注。2004年以来的多个“一号文件”更是构建了新时期我国的农村政策体系。2012年11月，党的十八大报告指出：发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2013年、2014年的中央“一号文件”对如何培育和壮大新型农业生产经营组织都作出了具体部署。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出了新形势下促进土地流转和新型农业经营主体培育的政策措施。这些政策都有效地促进了土地流转和新型经营主体的发育。截至2014年6月底，全国通过各种方式流转的土地0.25亿公顷，占全部家庭承包经营面积的28.8％，家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体发展迅速，势态良好。[16]

       (四)充实村民委员会的经济职能能够为适度规模经营提供组织保障

       随着20世纪80年代初家庭联产承包制度在我国农村的普遍实施，人民公社退出了历史舞台。人民公社的政治职能由后来成立的乡(镇)政府承担，但人民公社的经济职能没有适合的主体承担，只能下放到农户。实际上，根据1991年党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，我国要长期坚持的家庭承包制度不仅包含家庭联产承包责任制，还包括统分结合的双层经营体制，因为农村总有一些农业社会化经营管理工作是一家一户做不了的。如果将人民公社原有的经济职能都下放到农户，那就意味着只实现了“分”而丢了“统”。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)产生的群众性自治组织——村民委员会，则可以在很大程度上填补这个空缺。《村民委员会组织法》第八条规定：村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。因此，组织农业生产经营合作，推动农业适度规模经营，不仅是家庭承包经营与统分结合的双层经济体制的应有之义，也是村民委员会法定的重要职责。充实村民委员会的经济职能，能够为农业适度规模经营提供组织保障，这是因为：

       第一，村民委员会具有较高的权威性。村民委员会的产生和职能在《村民委员会组织法》中有明确的规定。尽管村民委员会不是一级政府，但在广大群众的观念里，村民委员会就相当于村一级的“政府”，因而具有较高的权威。通过村民委员会对农业适度规模进行宣传、引导和管理，能够更大程度上动员农民参与到农业适度规模经营中来。

       第二，村民委员会具有较高的群众基础。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会都是村民选举产生的，任何组织或个人不能指定。因此，当选人员通常都具有较高的群众基础，能够更好地尊重和反映村民对农业适度规模经营的真实诉求，消除可能存在的疑虑。

       第三，村民委员会聚拢了农村的社会精英。当选的村民委员会成员通常都具有一定威望，经济和社会资源较为丰富，具有较强的办事能力。通常来说，这部分可能是村里较早发展成为专业大户、组织开办农民合作社的人员。他们在农业规模经营领域的良好业绩能够对其他农民起到示范、带动和引导的作用。

       五、我国农业生产经营制度创新的方向

       为避免陷入日韩两国的农业规模化经营困局，实现我国农业生产的适度规模经营，推动农业持续增产和农民持续增收，必须对我国农业生产经营的若干重要制度实施创新。

       (一)夯实农村土地的集体所有权

       农村土地集体所有制不是农业规模经营的障碍。夯实农村土地的所有权有利于农村集体在推动土地流转和适度规模经营方面发挥积极作用。

       第一，明确行使土地所有权的“集体”。在新中国成立初期的合作化运动中，农业生产的初级合作社发展成为高级社，并最终合并成为人民公社。这时行使农村土地所有权的“集体”就是人民公社。在三年调整时期，中央逐渐将土地的人民公社集体所有制调整为生产大队所有制，再到生产队(小队)所有制，最终形成了以生产队为核算单位的制度形式。这就形成了我国农村土地“三级所有、队为基础”的基本形态。在推行家庭联产承包责任制时，全国各地代表集体的土地发包方主要就是生产队。20世纪80年代初，人民公社被乡镇政府取代后，事实上不再享有农村土地的所有权。90年代后，村民委员会取代大队行使农村的社会管理职能，而生产队逐步转化为不再具有生产核算和生产管理的职能的村民小组，这就在事实上使行政村成为行使农村土地所有权的“集体”。这种行使农村所有权的“集体”演变并未得到法律层面的确认，从而导致农村所有权主体的模糊，这不利于农村土地集体所有权的行使。应尽快立法明确行政村“集体”的农村土地所有权主体地位。

       第二，明确集体行使土地所有权的途径。在明确行政村集体在行使农村土地所有权的主体地位后，应进一步对村集体如何行使土地所有权进行明确。由于各行政村都依法成立了村民委员会并承担了相应的社会管理职能，这就在事实上形成了村集体与村民委员会之间的委托-代理关系。村集体(包括行政村中所有成员)是委托人，而村民委员会(村民依法选出的几个成员)则是代理人。村民委员会是否有权代表村集体进行土地流转的相关决策，取决于村民委员会是否具有法定的权利和村集体的委托。在农村实践中，村民委员会在代表村集体处理土地流转和农业规模经营的相关事务时，容易出现两个极端：一是不作为，不对农村的土地流转诉求进行积极主动的引导和管理。二是乱作为，在一定程度上违反协商自愿的原则，造成农民的不满和干群关系的紧张。究其原因，在于现行的法规体系并未对村集体和村集体的代理人村民委员会如何行使土地的所有权进行规定。因此，应通过立法明确村民委员会在农村土地流转过程中的职能职责和工作程序，使村民委员会作为村集体的合法代理人依法有序行使土地的所有权。

       (二)放活农村土地承包经营权

       土地承包经营权是集体中的成员依法享有的从集体承包土地并开展各种生产经营活动的权利。放活土地承包经营权可以为土地流转和适度规模经营创造有利的条件。

       第一，鼓励土地经营权独立于承包权进行流转。由于土地集体所有制下的土地承包经营权是一种成员权，只有集体范围内的成员才有资格从集体承包土地进行生产经营，非集体成员无权从集体承包土地。但是，土地承包经营权可以分割为土地承包权和土地经营权。土地承包权继续作为一种成员权存在，而对土地经营权进行市场化。农民从村集体承包土地后，既可以自行将一定期限内的土地经营权向集体内外的人员进行流转，也可以将一定期限的土地经营权授权给村集体的代理人村民委员会进行统一的流转。

       第二，建立土地承包经营权有偿退出机制。对于已经在城市获得稳定住所和就业而不愿意继续在农村承包经营土地的农民，应允许其有偿退出土地承包经营。农民退出土地承包经营的实质是放弃了从集体获得生产资料的成员权，从而导致了同一集体内部的其他成员的福利增加，因而可以据此向集体主张必要的补偿。农民退出土地承包经营权后，可以依照一定的标准一次性或分期从村集体获得一定数额的经济利益。村集体可以对农民退出土地份额的经营权依法进行流转，而村集体内的其他成员在同等条件下有优先承租的权利。

       (三)保障农民基于土地的财产权

       农民依法承包经营的土地是农民最重要的财产之一。应鼓励农民将这种土地财产权以适当的形式置换为其他财产或权利。

       第一，鼓励农民以土地入股集体经济组织。鼓励农民将依法承包的土地折价入股集体经济组织，并按照折股数量参与集体经济组织的收益分红。为充分保障农民的利益，土地折股的分红可以按照捆绑粮食价格的固定收益加超额利润分成的形式进行。集体经济组织首先保障农民土地折股的基本收益，然后在利润盈余较多的情况下向农民分配额外的红利。集体经济组织将农民入股的土地用于自行经营或对外租赁，以扩大集体经济组织的收益。

       第二，允许农民以土地作为担保物向金融机构贷款。允许农民将依法承包的土地经营权经过第三方机构评估后抵押或质押给金融机构进行贷款。若农民无法按时还款，金融机构可以将农民抵押或质押的土地经营权在本地的土地产权交易所交易给其他农民或经济组织以实现担保物变现，也可以将农民抵押或质押的土地经营权交易给贷款农民所在的村集体或集体经营组织以实现担保物变现。

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