政策过程视角下的重大公共政策风险评估及其关键因素识别_风险评估论文

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      一、问题提出

      作为一种对全社会价值的权威分配，公共政策涉及社会生活的方方面面。政府出台公共政策的根本目的是为了维护社会公共利益，促进社会的文明和进步。然而，在现实生活中，由于对政策风险的预测不足，一些公共政策的出台非但没有给民众带来更高的收益，反而还带来了一系列的负效应，甚至成为引发争议和冲突的根源。例如，2015年3月发生在重庆市的“上清寺医改事件”实际上就是一起由于政府对政策制定和执行过程中潜在风险估计不足而引发利益受损群体抗议、进而致使政策搁浅的典型案例。类似事件的频繁发生不仅破坏了公共政策本身的权威性和稳定性，也对政府的公信力造成了严重损害。

      当前我国正处于社会转型、体制转轨的关键时期，价值多元化、利益诉求多样化带来的社会风险纷繁复杂，公共政策的科学性和有效性直接关系到政策目标的达成和社会的稳定发展。尤其在高风险的当代社会，随着公众风险感知的不断增强，公共政策的传统边界逐渐被打破，政策风险能否被接受不仅依赖于专家话语和科技理性，还取决于利益相关公众的风险认知，公共政策的评价标准也由以前的“成本—收益”分析转变为“利益—风险”分析。与西方发达国家相比，当前我国的公共政策风险评估无论是在学理还是实践层面上都还存在许多不足。以重大政策社会稳定风险评估(以下简称“稳评”)为例，在落实重大决策社会稳定风险评估制度的过程中，应做到应评尽评，着力完善决策前风险评估、实施中风险管控和实施后效果评价、反馈纠偏、决策过错责任追究等操作性程序规范。但是在现实研究中，研究者通常只强调事前评估，而忽视了评估的动态性、全过程性。

      在稳评实践中某些部门也往往将稳评工作止于评估报告的编制，严重背离了稳评的目的和出发点。与此同时，由于欠缺有效的评估方法，在实际的风险评估过程中多是依赖经验判断进行指标权重的赋值，主观随意性强，容易导致评估结果与现实情况的偏差较大，很难对实践中的风险化解提供可靠依据。这些缺陷和不足不仅极大地制约了政策目标的达成，也是导致当前部分地区稳评实践中评估方法不科学、评估过程流于形式等问题的重要原因。如何有效克服当前公共政策评估工作中的缺陷和不足，准确识别重大公共政策过程中的风险因素、从而更有针对性的开展风险评估已经成为一个亟待解决的现实问题。

      二、文献回顾

      自第二次世界大战以来，西方的公共政策研究经过数十年的发展，进入了较为成熟的阶段，并形成了一些具有较强解释力的理论框架，政策过程理论就是其中最为经典的理论框架之一。

      哈罗德·拉斯韦尔最早提出了决策过程的七功能分析模式，将公共政策活动划分为情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止7个环节。在此基础上，学者们又提出了许多不同的划分方法。詹姆斯·E.安德森认为，政策过程的功能活动可分为问题形成、政策方案制定、政策方案通过、政策实施、政策评价这5个范畴；查尔斯·琼斯认为，政策运行系统包括感知/定义、汇集或累加、组织、表述、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整/终结等11个阶段；国内学者张金马在《公共政策分析：概念·过程·方法》一书中基于对政策主体和客体的分析，在书中从政策制定过程、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结几个阶段对公共政策过程进行论述；此外，尹贻林、陈伟珂等学者将政策过程划分为政策制定与政策执行两大阶段，从一般公共政策的出台到后期完善，进行了全方位整体的风险测算。在政策过程理论的基础上，公共政策评估通常被视为整个政策系统运行过程中的一个重要环节，是对公共政策的效益、效率、价值和风险做出的综合评价或判断。而公共政策风险评估则是政策评估中的一项重要内容，着眼于对公共政策系统中可能存在的各类风险因素的评估。在公共政策系统中，风险贯穿了整个政策过程，其源头既可能是政策制定阶段的失误，也可能是政策执行阶段的失效；既可能来自政策系统内部，也可能受到政策环境的影响。因而，对于公共政策风险的评估也必须涵盖政策系统内的各个阶段，以及特定的外部环境，需要分阶段、分步骤的进行风险识别与评价。

      公共政策社会稳定风险评估实际上隶属于公共政策评估，关注的是公共政策过程中可能诱发社会稳定问题的各类风险因素。并且与强调政策运行绩效的一般性公共政策评估不同，公共政策社会稳定风险评估更注重事前的风险预测与研判，旨在实现社会稳定风险的源头治理。根据中办发[2012]2号文件《关于建立健全重大决策社会风险评估机制的指导意见》的规定，需要开展社会稳定风险评估的重大决策主要“包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设、重大政策制定以及其它对社会稳定有较大影响的重大决策事项”。由此可见，作为重大决策稳评中的一个重要类别，重大公共政策稳评也是政府推进公共决策科学化、民主化，创新社会治理的一项重要机制。同时，比之于一般的公共政策和重大建设项目，重大公共政策的运行周期更长、波及范围更广、所涉及的目标群体更加多元、所处的政策环境也更加复杂多变，一旦出现政策失误或失败将会带来更加严重的资源损失和社会震荡。而在当前我国的重大决策稳评工作中，无论是在实践层面还是理论层面，与重大工程项目类稳评相比，有关重大公共政策稳评的探索都还相对滞后。

      纵观上述对于政策过程理论与风险评估活动的梳理我们看到，在基于政策过程理论的重大公共政策社会稳定风险评估方面与重点风险因素识别方面，还存在着一定的研究空间。因此，本文将基于近年来重大政策运行特征与具体的公共政策社会稳定风险评估工作实践，沿用政策制定和政策执行两阶段的划分，在具体细化的指标方面根据稳评工作重点领域进行调整。

      在风险识别与风险评价方法上，自20世纪30年代以来，风险管理研究经过数十年的理论探索和学科发展已经逐步形成了完整的理论体系，包括敏感性分析、层次分析、德尔菲法、模糊综合评价法、灰色关联分析、事件树分析、故障树分析、网络模型法、幕景分析法、情景预测法等企业管理领域常见的风险识别与评价方法也被逐步引入到公共管理领域，成为政府管理与政策制定的重要辅助工具。然而，与企业管理相比，公共管理尤其是公共政策系统中的风险因素不仅种类更繁多、环境更复杂，而且相互之间的关系更多变，且大部分风险的发生具有随机性和偶然性，一些传统管理领域中卓有成效的风险评估方法未必能够准确识别公共政策系统中的风险因素，专门针对公共政策系统的风险分析方法还有待进一步的探索。本文尝试引用应用于工程项目中风险因素测算的CIM(控制区间和记忆模型)分析法，借助于其风险因素之间物理关系的分布特点，结合概率论与重点风险因素识别，在对重大公共政策整体风险概率评价的同时，结合重点风险因素和政策环境，拟对现行的公共政策稳评机制进行调整和完善，以期更好地实现公共政策社会稳定风险的源头防范和化解。

      三、CIM模型构建

      CIM(Controlled Interval and Memory Models)模型全称为“控制区间和记忆模型”。这种模型使用宽度相同的直方图来表示变量的概率分布，从而简化了概率的叠加计算。按照变量的物理关系，CIM模型可以分为并联响应模型和串联响应模型两种。在公共政策过程中，由于各级风险因素的出现具有随机性的特征，因此应采取模型中并联响应的方法。此外，在针对于政策过程风险概率的计算中，我们认为各个变量相互独立，因此本文的计算也是建立在这个基础假设上。

      在重大公共政策过程中，风险因素并不是一个接一个有序出现，而是随机出现。假设一项政策存在n个风险，风险中任何一个风险因素出现，整个政策运行都会受到影响。这如同一个并联电路的系统，任何一个支路接通，电路就会被接通。所以，我们假设在重大公共政策制定和执行的过程中，有A1，A2，……，An个风险因素，在整个并联模型中采取并联的概率曲线的叠加，具体操作是先将A1和A2两个因素的概率相乘，然后再与第三个风险因素A3相乘，以此类从而得到整个公共政策过程的风险概率。计算公式可以表示为：

      

      式中，

为两个风险因素，

为概率区间的组中值，n为分组数。根据CIM模型中风险因素的叠加方法与叠加顺序，针对公共政策风险的特点，对公共政策过程风险进行测算的具体过程为：

      1.在重大公共政策制定过程和执行过程中，针对风险因素采用并联叠加模型，如图1所示。

      

      图1 重大公共政策过程风险因素并联叠加图

      2.运用并联响应模型将公共政策过程风险分级叠加，直至分别得到公共政策制定和执行子过程各自的风险，此后对两个子过程在进行叠加，从而得到总风险。

      3.计算总风险的风险期望值，绘制概率分布图，根据计算结果进行重大公共政策过程风险评价。

      4.分别从两个子过程中提取风险期望值较高的风险因素进行重点分析。

      综上所述，由于在公共政策的制定和执行过程中，各类风险因素交织多变，同时由于公共政策本身的目标群体多样化，边界模糊等特性，很难对其风险的发生概率进行精确计算，因而本文采取模糊评价的方法对重大公共政策过程中的风险和重点风险因素进行分析考察。

      四、基于CIM模型的公共政策过程风险评估

      为有效识别公共政策制定和执行过程中的潜在风险因素，本文将以我国某大城市政法系统关注的公共政策的过程为观测对象，利用CIM模型和专家打分法对该系统关注的政策制定和执行活动进行风险评价，并对风险期望值较高的风险因素进行分析识别。我们的研究过程如下：首先，确定每个风险因素的等级值，按照低、较低、中等、较高、高5个等级，分别以0.2、0.4、0.6、0.8和1.0表示其风险程度；其次请该系统的专家及工作人员按照确定的打分标准对政策制定和执行最末层的风险因素打分；再次，利用CIM模型逐层求出各级风险因素的得分，得到政策整个过程总风险的概率分布；最后，计算出重大公共政策过程中总风险概率的期望值和方差，模拟分析政策的风险状况，同时针对风险期望值较高的风险因素(风险概率较高大于等于0.4)进行重点识别。此次共发放问卷50份，回收问卷50份，有效问卷45份。其中男性40人，女性5人，本科(含大专)学历32人，硕士学历12人，博士学历1人。结合专家打分情况，运用CIM模型的并联响应方法逐层向上，分别对公共政策制定子过程和执行子过程进行风险程度的计算，得到如下结果：

      (1)公共政策的制定阶段

      运用并联响应模型，计算政策制定阶段的风险概率分布，即二级风险概率分布如下图2所示，其风险概率如表1所示：

      

      图2 公共政策制定过程中风险概率分布直方图

      (2)公共政策执行阶段

      运用并联响应模型，计算政策执行阶段的风险概率分布，即二级风险概率分布如下图3所示，其风险概率如表2所示：

      

      图3 公共政策执行过程中风险概率分布直方图

      (3)重大公共政策制定和执行过程总风险

      将上述政策制定和政策执行阶段的风险概率分布，运用CIM模型的并联响应技术，计算出政策总风险的概率分布，如图4所示：

      

      图4 总风险概率分布直方图

      表1 公共政策制定过程中风险概率分布表

      

      表2 公共政策执行过程中风险概率分布表

      

      表3 公共政策过程总风险概率分布表

      

      根据图3以及表3所示的总风险概率分布情况，计算出其总风险程度的期望值E(x)为：

      

      由此我们可以看出，整个公共政策过程中风险的期望值为0.217，处于[0.2-0.4]的区间，即在现阶段公共政策制定和执行的过程中，整体上的风险程度较低，在若干政策保障以及相应监督管理的支持下，尚可实现较为平稳的执行。但是值得强调和注意的是，虽然政策过程的总体风险程度较低，但仍有不少指标的风险程度是大于0.4的，即处于中等甚至较高水平。而对于这些具有较高期望值的风险因素的识别，将有助于我们更好地实现风险预判、确定风险监测的重点领域，并提前制定针对性的防范化解措施，进而实现风险的源头治理。

      五、关键风险因素识别

      根据前文的分析，在公共政策制定过程中，风险概率大于0.4的项目共有以下3个：1)媒体或公众对政策问题认知有偏差而带来的风险；2)大众媒体的影响力及舆论导向对政策制定的影响；3)各地区各部门及政策制定者与公众之间沟通不畅带来的风险。在公共政策执行的过程中，风险概率大于0.4的项目共有以下8个方面：1)前期政策宣传不到位造成工作困难；2)具体工作中出现权责不明确带来的风险；3)政策法规执行中存在信息不对称等带来的风险；4)政策对象规模大带来的风险；5)政策法规在推行时缺少详尽的工作计划带来的风险；6)协调机制的影响；7)配套政策出台较慢从而影响政策法规的执行效果；8)各地区的经济发展状况不同带来的风险。具体风险期望值如表4所示：

      表4 关键风险因素概率分布表

      

      综合以上公共政策制定和执行过程中发生概率较高的若干项重点风险因素，我们可以将这些重点风险因素归纳为以下四个方面：

      第一，在公共政策制定和执行的过程中，由于不同利益主体对风险的认知是不同的，政府、公众以及大众媒体对于特定政策的风险感知往往存在较大差异。很多情况下，正是这种风险感知上的差异导致了不同利益主体对于同一公共政策的不同态度，甚至冲突行为。现阶段我国重大政策过程中，特别是执行过程中，较多忽略了风险动态跟踪、评估和化解，由此就造成了对政策后果估计的严重不足。与此同时，由于缺少制度化的风险沟通机制，在政策系统之外，不同利益主体之间也往往会围绕特定的公共政策产生激烈的争议，进而为风险事件的发生埋下隐患。

      第二，公共政策过程中的主体模糊不清，同时，在各个主体之间还存在着责任交叉、权责不明等问题。在当前各级政府下发的稳评文件中，通常是根据属地管理、“谁决策，谁评估，谁负责”的原则将重大政策、重大改革措施等重大决策的拟定部门，作为开展风险评估的承办部门。但是在具体的重大决策稳评实践中，文件规定中的“谁”究竟是指哪个部门或单位，从现有体制中尚不能找到明确的规定。一方面这种情况会给政策执行的具体过程带来巨大阻力，以至于政策难以深入推行，另一方面，责任主体的模糊分散，也为公共政策社会稳定风险评估工作“谁决策，谁评估，谁负责”的基本工作原则带来较大执行难度。

      第三，比之于工程项目，公共政策具有利益主体多样性的特征。重大公共政策的目标群体较大，波及面众多，因而政策目标很难覆盖所有的利益相关者。理想的公共政策，应该是众多利益相关者关于风险的不同认知经有效沟通后达成一致的结果。从这个意义上来讲，只有最多利益相关群体可接受的公共政策才是好政策。因此，在公共政策的制定和执行过程中，利益相关者的数量越庞大、类型越多样，想要化解风险争议、达成政策共识就越困难。

      第四，重大公共政策过程中的各类风险问题与政治、经济等政策环境密不可分。公共政策是一个复杂的巨系统，公共政策的执行往往牵一发而动全身，并可能造成一些意想不到的政策效果。由于政策环境的复杂多变，在政策制定者和执行者与政策目标群体的互动中，有时不但不能有效解决实际问题，反而可能引发新的矛盾和冲突，因而公共政策的关联性和长期性也是开展公共政策社会稳定风险评估时不可忽视的重要内容。

      基于以上分析可以看到，由于公共政策本身具有的目标多重性、覆盖群体广泛性，以及与社会经济环境的高度关联性等特征，在公共政策的制定和执行过程中就可能存在具有较高期望值的风险因素。作为社会利益的权威性分配，公共政策的合法性必须建立在反映大多数人利益的基础上，因而重大政策社会稳定风险评估也必须主要考虑民众拥护与社会稳定方面的风险。在当前的稳评工作中，虽然已经开始了政府决策理念由“事后”应急向“事前”防范的转变，稳评机制本身也正由消极的限制性程序转变为积极的保障性机制。但是区别于重大工程项目，由于公共政策本身的特性及其应对的社会问题的复杂性，一项公共政策的制定和实施常常会引发一些潜在的、弱相关的问题。因此，在开展公共政策类的社会稳定评估工作时，不仅要关注普遍性的利益协调、风险沟通、公众参与等问题，更要充分考虑公共政策区别于工程项目的特殊性，并结合这些特殊性来不断改进政策过程，预防和化解政策风险。

      六、完善公共政策类社会稳定风险评估机制的几点建议

      根据专家打分情况与CIM模型分析结果，虽然从宏观上来看，我国现阶段在公共政策制定与执行过程中总的风险程度并不高(期望值为0.217)，但是在微观层面上仍有若干风险指标处于中等甚至较高水平，即存在较大的风险隐患。正如管理学领域的“木桶原理”所揭示的，若要确保公共政策在整个政策过程中得以平稳执行，就必须准确识别这些关键性的风险因素，并采取针对性的改进措施及时化解各种潜在的政策风险。

      但是，由于公共政策本身所具有的公共性、权威性、普适性和稳定性，以及显著的利益不可分割性和外部性，这就导致与重大工程项目相比，重大公共政策的社会稳定风险评估将涉及到数量更多、结构更复杂的利益相关者，所带来的政策影响也将更加深远。因此，在围绕重大公共政策展开的稳评工作中，就需要尤其注意这些区别于工程项目的政策特征，采取更加有针对性的措施来推动各项政策类评估的改进和完善。

      (一)关注不同主体的感知差异，开展针对性的风险沟通

      在当前风险社会的背景下，随着公众风险感知的增强，风险的接受问题就变得不再是理所当然的了。公共政策的制定和推行不仅需要依靠专家的科技理性，还要通过开展社会稳定风险评估，充分考虑公众对于政策风险的认知和态度。尤其是在重大公共政策的制定和执行过程中，由于涉及到的政策目标群体众多，而不同利益相关主体之间的风险感知又是千差万别的，因此，能否开展有效的风险评估和风险沟通，通过协商民主、达成政策共识就成了决定政策成功与否的关键环节。

      基于不同主体风险感知的差异，政府在开展公共政策稳评中就需要在科学划分沟通对象层次范围的基础上采取不同的沟通策略。按照受影响程度的大小，政策稳评中风险沟通的对象可以分为直接利益相关者、间接利益相关者、大众媒体三类。如风险因素A41、A45、A46与B42所示，不同群体之间的沟通不畅和感知偏差正是引发风险问题的重要因素。其中，政策稳评中的直接利益相关者即政策的目标群体，通常也是直接受到政策风险影响的群体。对于这类群体，应当以“风险—收益”分析作为风险沟通的核心，围绕政策可能带来的损益变化和潜在风险进行及时的信息发布和面对面的交流互动，及时纠正他们对于政策风险的认知偏差。政策稳评中的间接利益相关者指的是那些虽然未被列入政策目标群体的范围、但也承担了一定政策风险的组织或公众。对于这类群体而言，他们虽然不是公共政策的直接受众，并未受到直接、严重的风险威胁，但是也可能会受到一定程度的间接影响；他们不仅也会产生对于政策风险的认知，而且这种风险认知的主观倾向和非理性成分也更加明显，更容易导致谣言的滋生和蔓延。因此，必须将政策稳评中的间接利益相关者作为风险沟通的重点对象，不仅要借助权威的信息发布平台在第一时间公开政策信息，还要对相关的风险信息进行合理、明确的解释，铲除谣言生长的土壤，避免风险的社会放大。此外，大众媒体在政策风险的传播中也起到了举足轻重的作用，是公众接触风险信息的主要渠道，不仅影响着公众对于政策风险的认知，还反过来会对政策的制定和执行情况产生影响。尤其是在自媒体日益发达的今天，网络平台中的意见领袖往往成为风险信息扩散和社会动员的重要力量，直接影响着政策风险的舆论导向。因此，在政策稳评的风险沟通过程中，除了要强化关于政策风险信息的舆情监控和引导，还要特别注意在有效识别网络意见领袖的基础上，加强与他们的沟通交流，使其掌握真实、客观的信息，充分发挥其对于网络舆论的正向引导作用。

      (二)厘清政策执行过程与稳评工作的责任主体

      正如风险因素B41、B43与B45的测算结果所示，在所有可能引发政策制定或执行风险的因素中，公共政策主体权责不清、工作计划模糊等因素的风险期望值处于较高水平。由于重大政策社会稳定评估是一项旨在通过事前评估及时识别与化解风险的工作机制，政策主体之间的权责分配就直接影响着稳评工作中风险识别与化解的主动性和有效性。因此，能否有效厘清责任主体的问题，不仅关系着政策本身的执行效果，也关系着公共政策稳评工作的有效性。

      当前，为了遏制重大决策失误频发的状况，提高决策的科学性，许多地方政府在稳评文件中都明确规定了“谁决策，谁评估，谁负责”的原则。然而，在各地现实的实践中，由于对责任主体的界定不明确，相关的执行与问责工作就很难真正落到实处。加上重大公共政策目标群体的广泛性，在实际的政策制定与执行工作中往往需要多个部门联合推动，就很容易出现各部门之间权力和职责的交叉，以及工作计划模糊等问题，进而导致政策评估与责任追究工作举步维艰。

      问责机制的建立是确保稳评效果的重要抓手。重大公共政策稳评的问责工作，首先应当在厘清整个公共政策过程责任主体的基础之上，明确公共政策制定和执行过程中相关主管部门的权力和责任，确保权责匹配、权责统一。其次，在责任落实上，应当建立起稳评工作的责任倒查、责任追究机制，将稳评工作纳入党委、政府年度绩效目标考核中。此外，由于当前我国的重大公共政策稳评还主要停留在地方性制度层面，尚未进入立法程序，对于稳评工作中责任主体的界定和追责还缺乏法律层面的强制约束力，因而还需要加快推进稳评及其配套机制的立法进程。

      (三)重视公共政策的关联效应

      公共政策的出发点和目的是为了维护社会公共利益，即各项公共政策的制定和执行都应维护大多数人的利益，增进全社会的福利，确保社会的安定有序。然而，根据政策自身的内在属性，在具体的政策制定和实施过程中，有时不仅无法实现公共利益，相反可能在某些风险因素的作用下牵一发而动全身，引起剧烈的社会矛盾和冲突。同时，如风险因素B47、B48等所示，一项公共政策的平稳实施，不仅仅需要自身的完善和发展，更需要相关配套政策的辅助和政策外部环境的配合。因此，公共政策与政策环境强大的关联性使我们不得不承认，公共政策不仅仅是维持社会稳定的重要基石，也可能成为诱发风险事件的核心变量。在公共政策的稳评过程中应当充分重视公共政策的关联效应，妥善协调好不同利益相关者之间的“风险—收益”关系以及相关配套政策的完善，确保社会公共利益的实现。

      基于当前各种风险因素复杂多变的现实背景，公共政策在调整不同主体间“风险—收益”关系的过程中必然暗含着复杂的利益冲突，为了减少公共政策制定和执行中的偏差，避免矛盾激化和冲突升级，就需要以均衡和协调社会多元利益为目标导向，最大限度地整合公众的利益与诉求。尤其是直接涉及人民群众切身利益的重大公共政策，除了具备一般公共政策的公共性、外部性、普适性、稳定性等特征外，因其政策周期更长、波及范围更广、受其潜在影响的群体规模更大，其社会稳定风险的不确定性和威胁性也更强。如果政府仅从政策目标群体的角度考虑问题，或者在政策稳评过程中只是开展“走过场”式的公众参与，都无法了解到不同利益相关者的真实诉求和感知。因此，必须对公共政策的关联效应予以充分重视，一方面尽快改变政府传统的封闭决策模式，积极倡导多元主体参与评估的开放决策模式，将公众参与充分且真实地纳入到决策过程中，另一方面也要积极制定与落实相关的配套政策和惠民措施，从制度设计和运行上确保公共政策的科学性、民主性。

      (四)政策评估应是长期的政策学习的过程

      正如一些学者指出的，政策评估的最大好处并非它所产生的直接结果，而是伴随着它的政策学习过程。公共政策风险评估过程中的政策学习同样也可以分为“内生学习”与“外生学习”两种类型。其中，“内生学习”发生于政策过程内部，指的是政策制定者根据政策评估中识别出的风险因素，及时调整政策执行中的方法和技术；“外生学习”发生于政策过程外部，指的是政策制定者在总结以往经验的基础上根据新的政策形势对政策目标进行的重新界定和调整。

      政策学习是公共政策评估和公共政策分析的结合，不仅涉及对于政策环境以及其他配套政策的系统性学习，还特别强调了政策学习的成效将决定政策走向，并进而实现既定的政策目标。政策学习的理念为公共政策稳评机制的完善提供了一个新的研究视角。公共政策的稳定性决定了政策影响的长期性，政策风险的积聚、转化、扩散与爆发都需要一定的条件和过程。而在最终的风险事件发生之前，政策影响尤其是其消极影响却往往很容易被忽视。因此，通过政策学习来不断地修正和完善政策就成了消减公共政策风险的重要构面。目前，我国的公共政策具有弱势性，政策形成滞后于社会问题的发展状况，决策主体的政策能力相对薄弱，因此，以政策学习为导向的公共政策稳评将有助于推动中国的公共政策从适应性调整向主动调适的变迁。

      就当前各地的稳评实践来看，公共政策的稳评仍是侧重于事前评估的一种源头性风险治理。但是由于评估环境的多变性，重大公共政策的社会稳定风险也是不断演进的，因此稳评工作也不可能一蹴而就，而需要将风险沟通作为贯穿稳评工作始终的核心环节，全面覆盖包括事前的风险识别、事中的风险化解与事后的责任追究等工作，并通过不同利益主体之间的相互交流促进公共政策的改进和完善。与此同时，以政策学习为导向的稳评工作也是一种具有长期性、动态性的信息交流方式，可以通过政策学习对不同利益主体的风险感知进行调节，并对不同阶段的政策风险态势进行动态化的追踪、研判，在此基础上开展积极的舆论引导工作，寻找有实际着力点的“主题”进行分阶段的评估，提升评估内容的针对性，最终通过不同利益相关者的利益博弈达到一个互利共赢的状态。

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