农地产权私有化与土地规模经营——东亚地区实践对中国的启示，本文主要内容关键词为：东亚论文,农地论文,中国论文,化与论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1文献标识码：A文章编号：1674-4543(2009)01-0047-07
一、中国农地产权制度存在的主要问题及理论探索
1978年以后，中国农村经济步入了新的发展时期，基于实践对以前实行的农村经济体制理论的否定，开始在全国逐步实行新的农地产权制度安排。新的农地产权制度的基本特征就是家庭承包经营制。家庭承包制的主要内容是土地所有权仍归集体所有，农户作为集体的一员承包获得土地的使用权。其基本特征可以概括为“集体享有所有权，家庭享有承包经营权，国家享有管理权”。[1]农地产权制度的变革带来的制度绩效是有目共睹的。农村家庭承包制的实行给中国农村经济带来了巨大的生机和活力，农业产出，农民收入和农村发展都取得了举世瞩目的成绩。1978-1984年中国农业产出增长42.23％，其中家庭承包责任制改革的贡献约占46.89％。[2]农村经济的恢复和发展成为城市改革的重要物质基础，为城市改革的进行和发展提供了有力的保证。可以说，家庭承包制对土地产权关系做出了调整，责、权、利实现了基本一致，形成了农业经营中的激励机制与约束机制，避免了外部性损失，不失为农业经营制度中的好形式，具有某种程度帕累托改进的性质，至少具有卡尔多改进的性质。
但是，中国现行农地产权关系在现实运行中出现土地承包关系经常变动、土地经营中农户短期行为严重以及难以实现由土地流转、集中和规模经营来提高农业经营效益等一系列问题。据调查，我国农户平均土地规模为0.61公顷，平均每户近9块地；另据调查，1990年转包、转让土地的农户占总农户的比重不到1％，转让、转包的耕地面积占总面积约0.44％。从1985年到1989年，农村经济出现了徘徊局面，1998年到2003年粮食生产又连续五年出现下降，农民收入增长缓慢。针对出现的农业经济问题，理论界逐步形成了一种共识，认为家庭承包制虽然对土地产权关系以及各种利益主体的利益关系进行了一定程度的调整，调动了农民的生产积极性，却并未触及土地产权关系的一些深层次问题，存在产权主体不清晰、内涵不具体的问题。现行农村土地承包经营权表现出相当程度的产权残缺或不完全性，需要进一步加以发展和完善。但是，对于农地产权的进一步改革方向却有不同的认识，出现过土地国有制、国有永佃制和土地私有制等主张。主张实行土地私有化的学者认为，由于家庭承包经营制的产权缺陷使得家庭承包制已经穷尽了农业增产和农民增收的制度潜力，农地所有权属于村民集体所有，集体依法组织农地发包或对农地进行再调整，村民集体社区范围内的农民通过承包合同等形式按人口或人劳比例平均分配土地以获取承包地，依法对集体所有的土地拥有承包经营权，但这种承包经营权受到村集体极为严格的限制，国家对土地承包经营权也会进行严格的控制和干预，使得土地流转困难，难以实现规模经济，也不利于农民对土地的长期投资，应该以土地私有制代替家庭承包制从而能够实现土地的有效流转和集中以实现土地的规模经营，提高农业的劳动生产率；另外按现有制度安排，为了在土地分配时公平起见，必须考虑农地质量及肥沃程度、灌溉条件、距离远近等生产条件，进行小块分割、搭配后分配给农户，这样便导致农户手中的土地比较零碎，不利于规模经营，而且使土地合作生产、流转、集中的成本过高，从而阻碍了土地的规模经营。文贯中认为，现行土地制度在某种程度上牺牲了土地这一稀缺要素的利用效率和规模经济，解决“三农”问题的根本出路在于实行农地私有。[3～4]蔡继明认为，目前的承包制下集体享有所有权，农户享有经营权，使得集体可以对作为集体一员的农户的经营权任意的干预，造成承包经营权不稳定。没有稳定的产权，农户就没有稳定的预期，从而降低了此种产权安排的制度绩效。[5]杨小凯认为，中国家庭承包制的根本缺陷是发包方在法律层面上实际是空的，农户的产权结构所包含的内容很不完整，农户的出租、抵押、转让等权利受到来自国家和集体的很大限制，如任意缩短承包期，对承包的土地进行调整等，农户的承包经营权是一种极不完整的农地产权，必然产生经营权不稳、土地流转困难等问题，解决的办法就是土地产权私有化，以便明确土地的产权主体，从而解决以上问题。[6～7]
目前国内理论界主张农地产权私有化的主要理由归纳起来是：第一，认为私有产权是明晰的，通过市场机制能够将土地配置到效率最高的地方去，从而实现土地的有效流转和向种田能手集中，解决农业生产细碎化的问题，扩大土地的经营规模以获得规模经济。而实现土地的规模经营是迈向现代农业的必然要求。第二，有恒产者才有恒心，土地私有化能调动农民向土地长期投资的积极性和生产的热情。第三，由于目前家庭承包制的产权残缺，农用地转非农用地的增值收益分配不公，农民利益受损，农地产权私有制有利于9亿多农民加强对其土地权益的自我保护，以及消除农地非农化过程中的寻租现象。第四，目前农地制度下，土地不能作为抵押品，影响农户贷款。
那么，是否只要是实现农地产权私有化后就能使农户土地经营规模扩大，实现土地规模经营呢？农地产权私有是否就是实现农业规模经营的充分必要条件呢？本文试图通过对比与中国人文背景相同或相近、人地比例关系类似、自然地理条件和农业气候条件相似的日本和中国台湾地区的农地产权制度建设与土地经营规模状况的变化情况，为中国农地产权制度的建设提供某些借鉴。
二、农村土地产权私有化与土地经营规模的东亚地区比较
(一)二战后日本的农地改革及土地经营状况
1.农地改革后日本农户类型和耕地规模变化
二战后，为了改变已成为农业发展重大障碍的地主土地所有制，并把农地改革作为日本民主化发展的内容之一，在美国操纵下，日本从1946至1950年进行了比较彻底的土地改革，在农村中确立了自耕农制，即农民小土地所有制。日本国会于1946年10月通过《农地调整法修正案》及《自耕农创设特别法》规定：(1)转移耕地所有权到实际耕作者手中。(2)改善租佃条件，国家强制收买地主超过规定部分的土地(在农村的地主超过1公顷以上的出租地和超过3公顷以上的自耕地，不在农村的地主的全部出租地)转卖给原佃农。1947年至1950年，先后有200万公顷的土地转卖给农户，转卖的土地相当于租佃土地的80％，加上半自耕农户，自耕农户高达95％以上，租耕户不到5％，当时日本全国耕地面积中自耕地和佃耕地的比例，由1945年的54％与46％改变为1950年的91％与9％。从自耕农与佃耕农农户数上看，自耕农户数(耕地面积的90％以上为自耕地的农户)由1945年的172.9万户上升到1950年的382.2万户，在总农户数中所占的比例由31％上升到62％。与此相反，佃自农(经营面积中的自耕地面积为10％到50％的农户)户数从20％减少到7％，佃农(自耕地不足10％的农户)户数则由28％减少到5％。可见，这一时期无论是从农地的面积，还是从农户数上看，都清楚地展示了农地的耕者有其田、以自耕农户形态为主体这么一种结构上的变化(见表1及表2)。但是从农业经营的规模上看，该时期又是一个小规模农户数增加，经营规模较大的农户数减少的过程。经营耕地规模少于0.5公顷的农户数比例由1931年的34％变为1950年的42％，2.0～3.0公顷的农户数比例由1931年的6％变为1950年的3％，3.0公顷以上农户数比例由1931年的2％变为1950年的0.5％。(见表3)。
2.农地改革后日本政府为扩大土地经营规模的努力
随着日本经济的高速发展，农业劳动力大量转移到工业部门，这为土地的规模经营创造了条件，而此期间农业劳动生产力和农民收入与其他部门相比的差距在扩大。日本政府也感到经营规模狭小的农村土地产权制度无法进一步提高生产效率。为此日本政府从上世纪60年代初期开始采取了一系列的法律和行政手段来提高农业劳动生产率，增加农民收入，具体措施之一就是扩大农业的经营规模，促进农地的流转(包括所有权转移和租赁)及协作经营。日本政府于1961年制定了《农业基本法》，其核心是使土地集中到一定程度，从而扩大农业经营规模，提高农业产出，使农业生产由过去依靠小自耕农增产粮食转到依靠较大规模经营的农户提高农业劳动生产率。其改革措施从主要依靠土地买卖转为提倡租地，要求经营规模较大的、经济能力较强的专业大户向小农户租地，还有兼业农户和完全流入城市的农户把自己的土地用承包的办法包给专业农户经营，以此便于土地的集中与有效配置，实现农业的规模经济。为了促进农地的流转，日本政府还先后创设了农业人养老金制度(让农业人能够安度晚年以鼓励土地的流转)和农用地高度利用促进事业基金等辅助措施来资助农地的流转。
日本1945年的农地改革只解决了地主制和租佃制的问题，农业生产关系中存在的其他问题并未能得到解决，所以1961年左右开始实行的农地集中政策，虽然解除了农地自由出租和买卖的限制，但由于土地资源缺乏，农地面积日益减少，大量兼业农户不愿离农，集中土地以扩大经营规模的目的仍难以实现。1971年颁布《农村地域工业导入促进法》，鼓励城市工业向农村地区扩散，为农民提供外出就业机会。1980年颁布《农用地利用增进法》鼓励农地出租。1960-1977年，日本总耕地面积减少了9％，农户约减少20％，每户平均耕地面积仍只有1.14公顷。从表4可以看出，从1960年到1980年日本农户数减少了约23％，农户的耕地平均经营规模仅扩大了17.3％。日本政府推动的扩大土地经营规模的措施取得了一定效果，但收效不大。
进入20世纪90年代，日本政府积极倡导法人农业，试图以农场企业化的形式扩大土地经营规模，1999年7月日本政府颁布了新的《食料、农业、农村基本法》以取代实施了近四十年的《农业基本法》。为进一步推进农业的经营法人化，扩大农业的规模经营，2001年3月日本开始正式实施以鼓励扩大农地经营规模为其主要内容的《农地法》修正案。该修正案对生产法人制度进行了大幅修改，允许股份公司形态的农业生产法人获得农地。2002年日本农户总数为302.8万户，比1980年的466万户下降了约1/3，但总的来说，日本农场还是以1公顷以下的居多。可以说，日本农地经营规模化是一种倾向，但程度不深。
(二)二战后中国台湾地区的土地改革与土地经营规模的变化
1.台湾土地改革的情况
1949年，为了缓和租佃的紧张关系，达到增加生产，实现政治稳定的目的，台湾地区进行了第一次土地改革。改革分三步进行：第一步是“三七五减租”，即将农地地租控制在主要作物产品全年收获量的37.5％以内。地租率超过37.5％的，必须减少为37.5％；地租率低于37.5％的，仍按原地租率征收，不得因此而增加。“三七五减租”实际上已将分成地租改为固定地租。在限租的同时，还对租佃权进行规范和保护，主要是规定租期不得少于6年，地主不得非法或任意中止租约。1951年起，实行了改革的第二步“公地放领”，就是当局准许符合条件的农民对公有耕地进行购买，由公有变为私有。即将当时行政当局的17.5万多公顷的土地低价卖给少地或无地的农民。1958年底，放领总面积7.38万公顷，共有14万户农民买到土地。1953年起开始实施土地改革的第三步“耕者有其田”计划，颁布法令规定：凡水田超过3公顷或旱地超过6公顷的地主私人出租地必须全部卖给当局，然后由当局将这部分土地转卖给佃农。“耕者有其田”的实施，虽然明晰了土地产权关系，但导致了土地的分散和细碎。随着经济发展和生产力水平提高，要实现农业现代化，对农地的经营规模提出了要求。1983年开始推行第二次土地改革，主要内容有：(1)银行放宽贷款条件，刺激农民购买土地；(2)在不改变所有权的情况下，组织农民扩大农场经营规模；(3)加强推行农业机械化，加速办理农地重划；(4)加强对相关法令的修改以及各种规划的制定。与日本鼓励农户进行规模经营一样，台湾地区也出台了一些鼓励农户进行规模经营的措施。但与日本有所不同的是，台湾地区除采取促进土地流转措施外，还鼓励农户进一步购买公共用地，以扩大土地规模。20世纪80年代后期，台湾当局更积极倡导土地的共同经营和委托经营以扩大农场规模。
2.土地改革后台湾农地经营规模的变化情况
台湾地区的土改提高了农民生产的意愿，推动了农业生产的发展，到1952年，农业的生产水平已恢复到战前(1937年)最高水平。1952-1965年，农业总产出增长了114.7％，农作物产出增长91.1％，稻米产出增长49.4％，禽畜产出增长136.3％。同时通过1949年与1964年数据对比，发现台湾地区土地改革以后，并没有发生土地大规模兼并现象，土地的规模经营并没有出现。
台湾人口在1964年底超过1200万人，较1949年增加约500万人，但同期耕地面积仅增加1.5万余公顷，每一农户平均耕地面积已由1.39公顷降为1.06公顷(见表5及表6)。可见，上世纪90年代以来，尽管台湾地区推出一系列措施试图扩大土地经营规模，但是土地规模的扩大十分有限。
(三)日本、台湾地区农地改革的一些共同经验
1.农地改革的目的是解决稀缺资源土地的分配不均，实现“耕者有其田”，由地主的土地产权制度过渡到农民私人土地产权制度，目的是使分配合理化，提高农户生产积极性，促进农业产出增加和农村发展。
2.改革初期对土地的最高拥有量进行限制，以后随着经济的发展，大量农村劳动力的转移和人地关系的舒缓，为获得规模经济政府也鼓励土地的流转和集中。积极发展非农产业，将大量农业劳动力转移出去，以缓解人地紧张关系，为农地的流转和集中，提高农业效益创造条件。
3.由于东亚相同或相近的农耕文化、民族文化和人地情结等原因，虽然政府采取了很多措施想扩大农地的经营规模，但收效不大，规模经营的程度不深。
三、对中国的启示
通过分析日本和中国台湾农地产权改革与土地经营规模的情况，可以总结出对我国农村土地制度改革的以下启示：
1.日本和我国台湾地区的实践经验说明，农地产权私有并不必然产生农户土地经营规模的显著上升。可见，土地产权的私有化既不是土地经营规模扩大的充分条件，甚至也不是必要条件。建立现代发达农业有着众多影响因素，世界上很多国家都实行农地私有，但其中农业发达的国家并不多。国内部分学者认为，要发展现代农业必然要大幅度提高土地的经营规模，而农地产权私有化可以使耕地向种田能手集中，从而实现规模经济。日本、中国台湾的经验都并不支持这一论断，日本上世纪50年代实行农地私有，农户兼业妨碍了农地流转和集中，影响了农业生产效率和农业竞争力的提高，所以日本政府不得不采取各种措施，引导农地向规模经营发展。我国的情况与日本极其相似，农户不仅经营规模小，而且兼业化趋势明显。中国实行农地私有化，就会与日本的情况相反而能够显著提高规模经营的水平吗？在当前农业生产条件下，实行农地私有化，可能会在中国出现一些高效率的专业化农场，但更多的兼业农户生产效率可能是下降的。为了扩大土地经营规模，提高农业生产效率和农业竞争力，除了完善产权制度外，还可以通过发展委托经营、共同经营和发展农民合作经济组织等方式来实现。促进土地的流转和集中，可以有多种方式和方法，完全没有必要夸大农地产权私有化的意义。总之，对私有化应当有健康的认识，不应该无条件地拥护或拒绝，要充分考虑我国的国情和实际情况。
2.促进土地集中的因素除了制度之外，还有很多其他因素，如人地比例、非农就业机会、农民对于保有土地的心理和农地价格的变化等。日本、中国台湾上世纪50年代进行的农地改革，取得了激发农民提高生产积极性的作用，我国的家庭承包经营制度也基本做到了这一点，实行家庭联产承包责任制后，我国农民家庭在农业生产经营中的主体地位得到了恢复和确立，产生了很好的激励效应。目前我国农村经济中存在的问题，可以通过完善农村土地管理制度和家庭承包经营制度来进一步加以解决。诚然，与市场经济条件下的经典产权要求相比，我国农地承包经营权表现出不完整性，并且成为阻碍农村土地流转的一个重要因素。以家庭联产承包责任制为主要内容、农村土地所有权与承包经营权相分离为主要特征的农村经济体制改革的推行，在调动农民生产积极性、极大促进农业增长和农村社会经济发展的同时，也为借助于农地承包经营权市场流转以改进农地资源配置效率提供了可能。要促进土地的流转和集中，可以考虑在维护现行农地制度及其产权安排的基础上，完善农地承包经营权功能，通过法律制度的建设克服农地承包经营权的产权残缺，从产权安排上解决农地市场流转的制度瓶颈。通过明晰产权，让经济当事人自由地交易其土地产权特别是农地承包经营权，在不损害农民土地承包权益的前提下，鼓励以多种形式流转农地承包经营权和发展多种规模经营主体、多种形式的适度规模经营。同时辅之以必要的国家管理，从而实现农地资源配置效率的帕累托改进。但是，土地的流转和集中不是单一因素作用的结果，因此，还要采取诸如发展非农产业、推进城市化、增加非农就业机会、降低农业人口等措施。从日本推进农地规模经营的实践看，农地规模经营的发展是与非农产业的发展水平、农户数量的减少和农村人口的非农化程度密切相关的。[11]日本鼓励农地集中，提倡规模经营的政策转变，也是因应了20世纪60年代以来，该国非农产业发展，大量农村劳动力的转移，农户数量开始减少，人地关系的舒缓，从而具备了扩大农地经营规模的前提。
3.目前世界上农业现代化主要有两种模式，一种是以美国为代表的模式，另一种是以日本为代表的模式。美国模式所走的道路是与人少地多的国情相适合的土地集约经营、农业机械化，以提高农业劳动生产率为中心的道路；日本模式所走的道路是与人多地少的国情相适合的发展农业生物技术和小型农业机械设备，以提高土地生产率为中心的道路。土地的连片规模经营的一个好处是可以使用高效率的农业机械，替代农业劳动力的使用。这对劳动力紧缺国家是适用的。但是，对中国而言，农业劳动力供给丰裕，使用多用劳动力的技术反而具有比较优势，能降低农业生产成本。国内部分学者对农业现代化的理解可能只局限于美国模式，而日本和中国台湾的农业在土地经营规模并未显著扩大的情况下，充分利用和发展生物科技，走农业生物技术道路，促进了农业发展，被西方称为东亚“自耕农”奇迹。走发展农业生物技术的道路是值得发展具有我国特色的现代化农业学习和借鉴的。诚然，实现农业适度规模经营是我国农业政策改革和发展的必然趋势。农业规模经营的推行，应不降低土地生产率。如果扩大土地的经营规模，劳动者只是在不增加投入的情况下依靠粗放耕作经营较多的土地，导致单位土地产出水平降低，这并没有意义。农业规模经营的意义在于应能增加农民务农的经济收入，也就是说，务农者通过扩大经营规模，在不会降低土地生产率的情况下，提高农业劳动生产率，使其收入达到或超过当地其他行业劳动者的收入水平。
4.尽管农民人数众多，但其声音却相当微弱，农地产权私有化将会导致农户在与强势的利益集团的博弈中处于弱势地位。这往往使农民的土地权利被蚕食和侵蚀。若产权私有化导致土地向少数人集中，必然产生大量的失地农民，在目前国有经济效率低下，城市改革进展不顺利和农村社会保障体系建设严重滞后的情况下，非农产业不能吸纳大部分的农村转移劳动力，必然对社会形成巨大的冲击，甚至引起巨大社会动荡。这与改革的初衷是违背的。中国台湾和日本的农地改革的目的也是“耕者有其田”，消除封建地主土地所有制，创设自耕农土地制度，只是到60、70年代以后，才根据生产发展需要的情况，提倡在政府有效管制下的农地适度集中，以提高农业效益。我国国情决定了我国农业规模经营的实现是一个长期的历史过程。农业规模经营的推行应从当地的实际出发，特别是要充分尊重广大农民的意愿，坚决避免强制性合并土地和剥夺农民的土地。因为采用强制性合并土地的办法就算能解决农业的规模经营问题，但任何试图剥夺农民土地权利的做法都是不可取的。
5.东亚文化背景下，人与土地有着特殊的情结，现实的中国，人多地少是基本国情，土地不仅被农民当作生产资料看待，而且还被当作生存资料看待，我国农民对土地有着深厚的感情，土地作为安家立业之根本、财富和权力的象征成为人们竞相追逐的对象，土地被私有化后，只能加重农民的“恋土”情结。因为人口增长、经济发展，地租、地价必然大幅度上升，人们会更加将土地作为重要的不动资产来保存，则土地的流转与集中将严重受阻，在人多地少的日本也是如此。究其实质，主要是土地具有供给的刚性，不可能随需求变化而变化。对现阶段的中国农民而言，农村土地不仅是一种生产资料，更是其生存的最后屏障，农地资源仍承担着沉重的社会福利保障功能。[12]在这样的情况下，指望通过农地产权私有化来实现土地的兼并、集中和流转，从而实现土地的规模经营，获得规模经济去发展现代农业的观点，在理论上难以说服人。
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