财政与经济国际化——财政“开放”职能之解析，本文主要内容关键词为：财政论文,职能论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：推动和促进国民经济的对外开放，已成为社会主义财政的重要职能。财政不仅是对外开放的推动者，而且在生产组织、经济贸易、财务管理的国际化方面也是直接实施者。应当充分重视和运用财政的“开放”职能，使其多领域、深层次、全方位地发挥作用。
传统经济学往往把财政职能归结为分配、调节和监督三大方面，有时也加上生产职能，归结为四大方面。邓子基教授认为，这种归纳很不全面，因为它忽略了财政的另一项基本职能，即“配置职能”（见《经济研究》1992年第11期）。我们认为，这一观点是对财政理论研究的重大贡献，同时也认为，如果把财政职能放在更加宏观的经济背景下考察，站在经济国际化的高度来看问题，则可以发现，财政除了具有以上各种基本职能之外，同时还具备着另一项重要的基本职能，即“开放”职能——促进一国经济的对外开放，推动本国经济参与国际经济大循环，实现经济国际化。
一、财政与生产组织国际化
宏观经济分析一般都把生产组织作为经济运行的开端。从最一般的意义上讲，生产组织就是生产要素组合的内容和形式。经济国际化对生产要素组合的起码要求主要体现在两个方面：一是，生产要素能够在国际范围内进行组合和配置，其组合空间要能跨越行政区域和国家界限；二是，实现生产要素组合的手段和操作方法要为世界上大多数国家所接受和采用，符合国际经济运作的惯例。一般说来，实行高度计划经济体制的社会主义国家，要实现生产要素组合的国际化，就必须彻底改革与市场经济发展不相适应的经济体制和政治体制。因此，实现生产组织国际化的过程，也就是社会主义国家深化改革、扩大开放的过程。财政在这一进程中可以在以下几个方面发挥职能作用。
1.确定要素流转的制度前提
在经济国际化的视野中，生产要素的组合是动态的，以生产要素的不断流转来实现。而要素流转必然伴随产权转让。产权转让对于要素流转之所以必要，就在于只有当要素流转与产权转让结合在一起时，即只有当要素的财产权真正从流出方转到流入方时才具有实际经济意义。因此，要素转移的前提是产权主体明确，转移活动牵涉的双方是不同的产权实体；转移的过程通过市场买卖进行，并遵循有偿转让原则；转移活动的结果是一方在丧失了要素的法人财产权并相应地获得转让价值或债务解除补偿的同时，另一方获取了要素的支配权、收益权以及相应的资产责任。这种与产权变换紧密结合在一起的要素流转必须依赖于完善的财政政策的配合。其实质就是财政必须对要素产权进行明确的界定。许多事实证明，在传统的计划经济国家，要素转移的真正难点并不在技术操作方面，而首先在于产权主体和产权关系的界定方面。我国近几年在产权转移实践中出现的出资方资产属性和资产归属不清、转让费的归属和用途无规则、在资产评估中转让双方缺乏强烈的产权意识，评估往往流于形式，甚至先转让后评估等方面的问题就是例证。因此，要素转移必然呼唤合理的产权政策。作为宏观财政政策的一个重要组成部分的产权政策的完善和优化，对于促进要素流转事实上起着决定性的作用。
2.拓展要素组合的空间范围
在计划经济和行政控制为主的经济体制下，生产组织的空间十分狭小，生产要素的流转受多重利益关系和行政壁垒的制约，生产要素的闲置浪费和相对不足同时存在。而在开放经济条件下，要素可以在最大范围内得到优化组合，可以最大限度地发挥组合潜能。其中，财政的职能作用主要体现在两个方面：
第一，充分合理地利用外资。利用外资解决本国发展经济的资金不足或进行有目的的资金调节已成为一种国际惯例。财政在利用外资方面的职能主要有：其一，直接成为引资主体或充当“担保后盾”。一般来说，国际间的政府赠、贷款直接在双方财政之间进行。世界银行等国际金融组织的贷款一般都需要贷入国财政作出担保承诺，其资金也一般由贷入国的财政转贷。在这种情况下，财政实际上成为引入外资的直接主体。其它一些进行直接投资的外资虽然不需要贷入国财政直接作出担保，但贷入国的财政状况和债信能力却是决定这些外资是否进入的重要因素。在这种场合，财政便事实上成了外资进入的信心保障。其二，确定合理的外资规模。引进外资的绝大部分（除很少的国际无偿援助和赠款外）将形成相应的外债负担。合理的外债规模必须确定在国家财政的偿债能力基础之上。 按国际惯例，一国财政的债务依存度不能超过20% 。其三，统筹使用外资，增加对“瓶颈”产业投入。财政可以通过对统借外债的分配、投向的政策引导和直接参与部分外资项目的管理来贯彻这一职能。如，农业、水利、交通、通讯、能源、教育、卫生、环保、城建等领域，既是外国政府贷款和国际金融组织贷款主要流入的领域，又是我国政府鼓励的投资方向，因此，我国财政统筹安排、合理使用这些外资，对调整投资结构，增强综合国力，引进国外先进技术、管理经验和弥补财政预算内资金不足也具有重要意义。
第二，在全社会范围内启动闲置要素重组。在计划经济体制下，以下两大类要素的闲置可以说不可避免：一类是紧缩过度、社会总需求小于社会总供给引起的紧缩性闲置；另一类是产业结构失衡引起的结构性闲置。事实证明，无论是消除哪一种类型的要素闲置，单靠企业或微观经济组织的自身努力都难以根本解决问题。
要消除紧缩性要素闲置，仅靠企业改善产品质量和积极推销是不够的，解决问题的根本措施是要在宏观上扩大社会总需求，使总需求与总供给大体一致。我们知道，扩大整个社会总需求的有效途径就是扩大社会资金投放。其渠道一是财政，二是银行。比较而言，银行渠道具有较大风险，难以驾驭；而财政渠道风险较小，且容易被政府控制和进行有效的相机调控。
要消除结构性要素闲置，有四种出路可供选择：一是将超过国内需求的要素出口，换回国内的短缺要素；二是更换某些长线企业的生产设备转作生产其它产品；三是通过出卖资产来偿还债务；四是停产，因为不能通过出口、转产等办法消除要素闲置的企业，如果不破产，就只能长期处于停产状态，其结果就是企业全部生产要素的长期闲置。在消除闲置要素的这几种出路中，停产不如破产，破产不如转产，转产不如出口。但是，确有一部分生产能力，既不能出口，也不能转产，而只能在破产与停产之间选择。对于这部分闲置生产能力来说，为了减少闲置损失和亏损补贴，并消除由此引起的相互拖欠和其它一系列问题，应该尽快让其破产。但是，在企业破产的实际操作中，我们至少会遇到三个难题：一是，让谁家的企业破产？在同类生产线中关哪个地方的？留哪个地方的？解决这一难题的最佳办法，是由市场机制来决定。只要国家严禁地方封锁并将有关产品的价格放开，则那些效益好、质量高的企业，就可以用高质低价争取市场，用较高的价格争取原材料，而那些效益差的企业做不到这一点，就会自动被淘汰。当然，要做到这一点，就必须以财政对这类企业的财税政策的公平一致为前提，即对这类企业，财政必须实行统一的、公平的税负，一律停止亏损补贴，执行统一的无差别的财务政策。二是，某些地方的企业破产以后，地方财政怎么办？虽然这些企业既属长线又属低效，从宏观上看属于该关之列，但对其所在地来说，却又是支撑当地财政的命根子，一旦关了，财政收入就没有着落。在这种情况下，要解决要素的优化配置与地方财政困难的矛盾，中央财政就必须实行必要的转移支付，使那些企业关闭较多的地区在财政上能够承受。三是，破产企业的职工如何安置？要妥善解决这一问题，一方面要求财政有成熟的失业保障政策；另一方面要求财政增加对基础产业和短线产业的投入，为失业者创造更多的再就业机会。
3.推动行政组合机制向市场组合机制转化
一般而言，生产要素的组合机制不外是两种：一种是行政组合机制。这是单一的计划经济体制下要素组合的典型形式。其特点是：第一，组合的行为是行政化的。第二，组合是非市场的。第三，企业间不存在真正意义的产权关系。另一种是市场组合机制。这是市场经济体制下要素组合的典型形式。其特点是：第一，企业作为独立的经济实体能够根据自身发展需要组合要素，组合的流向是横向的，纵向组合只发生于企业组织内部层级之间。单项要素的组合关系到企业的利益得失，要素整体组合关系到企业的生死存亡。企业不断地进行要素组合，吐故纳新，并在这种运动中实现自身利益和组织发展。第二，组合过程以市场为媒介，遵循有偿让渡、等价交易原则。市场体系的发育程度和完备程度制约着要素组合的效率。单项要素的组合通过生产资料市场、劳动力市场、技术信息市场等来进行，要素整体的组合通过产权市场或金融市场来进行。市场体系愈完善，要素整体组合的速度愈快，规模范围愈大，方式愈灵敏，渠道愈通畅，进而要素的组合效率愈高。第三，组合过程同时又是要素产权的转移过程。要素组合与其产权转移具有直接同一性。要素整体组合意味着某一财产组织扩张的同时，另一财产组织法人地位的丧失。
行政组合机制向市场组合机制的转移是计划经济国家，特别是大多数社会主义国家经济体制改革的重要内容和必然取向，也是企业在市场竞争中发展壮大的内在要求。财政在推进要素的行政组合机制向市场组合机制转化进程中的职能作用主要表现在：其一，通过改革企业由政府“输血”的生存状态，为单项要素的市场组合创造条件。要实现单项要素组合的市场化，就必须彻底改变投入品的指令性计划统配，产品的统购包销，劳动力投入的统包统配，资金供给和利润分配的统收统支。而这一切的实质就是要求改革政府对企业的行政管理方式，代之以充分利用市场机制的间接管理。政府对企业的间接管理通过财政来实施就是：对企业进行财务管理，制定税收政策，进行资金扶持等等各个方面都必须充分引入市场机制的作用，同时，积极支持开放生产资料市场、劳动力市场、技术信息市场、地产市场和资金市场。其二，通过改革存量资产占有格局，为要素整体组合的市场化创造条件。在行政集权型体制下，一方面企业资产受上级部门严格管理和控制，无论企业需要与否也无论企业发生何种变动，资产一旦投入便沉淀下来，很难进行横向转移；另一方面，企业主要是由各级财政拨款创办的，它的生存、发展和消亡不由市场竞争自然选择，企业发展和消亡与资源优化组合脱节，即使长期效益低下，已经丧失了应有的组织功能，还可以依赖国家财政提供的亏损补贴。因此，改革这种状况就意味着改革企业无论是创建还是发展都高度依附于财政的传统作法，使企业的组建主要依赖银行贷款和社会集资；企业的发展主要立足市场，依靠自身苦练内功、提高效益，从而建立起同市场经济相适应的优胜劣汰的新机制。
二、财政与经济贸易国际化
经济贸易国际化的基本精神，总括起来说就是自由竞争，公平交易，相互开放市场，促进世界经济发展和福利水平的提高。目前，经济贸易国际化主要通过各种经济贸易组织（或协定）来实现，其中关贸总协定最具代表意义。财政在推动社会主义国家走向经济贸易国际化方面具有十分重要的职能作用：
1.维护国家整体利益不受侵犯
一国实现经济贸易国际化本身并不是目的，仅仅是手段。其目的在于更好地发展本国经济，提高综合国力。而国家财政正是国家整体经济利益的直接代表。一国参与经济贸易国际化后，其效益都必然直接或间接地同本国财政状况相联系。国家财政无论在任何时候，在何种条件下都坚持经济贸易国际化中的国家利益原则，要求在经济贸易国际化进程中不以损害国家利益为代价，不拿原则做交易。同时在积极争取经济贸易国际化的同时，不断改善本国的财政经济状况，坚持把经济建设的立足点放在依靠自己力量的基础上。事实上，世界经济发展的历史经验已经证明，稳定的国内经济秩序，丰裕的国家财政，强大的综合国力正是实现一国经济由内向型向外向型转变的基础和前提。一个国家的综合国力越强，财政状况越好，对外的开放度也就会越大。
2.提供“入关”的政策工具
一国要实现贸易国际化，一般可采用两种方式：一是“承担关税减让”，即按照市场经济体制的要求，进行经济贸易体制改革，使对外贸易管理体制同国际惯例接轨，使关税在调节商品进出口中起主要作用，并以本国的关税减让换取其他缔约国的关税减让；二是“承担进口增长义务”。由于在一些计划经济体制国家，保护国内市场的方法主要不是关税而是计划，所以在他们入关时，可以通过承担进口增长义务来换取其他缔约国的关税减让。大多数计划经济体制国家在贸易国际化过程中都选择第一种方式，即以经济贸易体制改革和对外开放为契机，以承担“关税减让”为手段。因为这种选择在客观上能够加速这些国家经济体制改革的进一步深化，向市场经济体制迈进。我们不难看出，一旦选择第一种方式“入关”，就意味着作为财政政策重要组成部分之一的“关税”政策事实上成为了“入关”的基本工具。在此，“入关”的实质性操作就变得十分明确：改革“关税”政策，使其适合缔约国各方的需要。我国选择的就是这种“复关”方式。对我国的“复关”申请除了个别大国出于不可告人的政治动机，以所谓的“人权”等政治因素强行阻挠外，大多数缔约国提出的都是改革关税制度的问题。为了表明我国复关的诚意，我国政府也作出了相应承诺：宣布单方面削减多种产品的进口关税；在3年之内取消2/3的进口许可；简化进口管理体制，保证以关 税作为主要的限制商品进口的手段；逐步减少以至全部取消非关税壁垒。由此我们不难看出，尽管我国还没有达到“复关”的最终目的，还没有实现完全的经济贸易国际化，但财政政策中的关税政策将是问题的焦点和实质，则是无疑的。
3.调节和改善进出口贸易
财政政策是国家控制和调节进出口贸易的最为有效的手段之一。比如汇率政策的变化就能够实现商品的国内外价格相互转换，决定进出口商品在国内外市场上的价格水准，从而达到调节和改善一国进出口贸易的目的。世界上许多国家经常采用本币贬值政策“奖出限进”就是一例。我国从1994年1月1日起实现了外汇调剂市场汇率并轨，人民币官方汇率从1美元兑换5.78元一次性下调到8.7元，相对贬值50%左右。汇率的并轨有效地刺激了出口，大大改善了我国的进出口状况。同时，汇率并轨和外汇、外贸财务体制改革也可以刺激进出口公司扩大经营、增加出口。如我国外汇分成办法改革，新的外汇结算机制就为外贸企业出口创造了难得机会。实行结汇制和售汇制后，使企业出口创汇能够一律按市场汇率实现当天结算，不再清算留成额度也不再等时间调剂额度，一旦出口就直接体现盈亏，从而有利于企业加快资金回笼，减少利息支出，灵活调度资金，积极开拓国际市场。
4.保护“幼稚产业”
保护“幼稚产业”学说是德国历史学派经济学家李斯特提出的。意思是说，一国实现经济贸易国际化后，政府还应当有选择地对民族工业进行保护，从而达到维护合理的产业结构，安排更多的劳动力就业的目的。拿我国来说，一旦实现经济贸易国际化，将会对国内不同产业、不同企业造成不同的影响。比较而言，对农业和基础工业的影响较小，而对加工工业，特别是汽车、机电行业的影响则较大。我国的机电工业经过几十年发展，已经具备了较为完整的体系和技术基础，但是，和国外发达国家相比仍有较大差距。放开国内市场将对我国机电产品形成沉重压力，一部分产品将被淘汰，一部分企业将被关闭。当然，同时一些具有一定价格优势和质量优势的产品能够维持生存或利用机会进一步发展。我国的汽车工业，厂家数量居全球之冠，但全年全国产量还不及日本一个丰田厂。由于形不成规模经济，一旦进口汽车取消200 %高关税和多重行政保护措施后，汽车工业将首当其冲地受到严重打击。此外，电子、轻纺、服装工业也将面临大体相同的命运。显然，我国政府决不可能让艰苦奋斗几十年所建立的这些生产企业无一例外地关门停产，而必须作为“幼稚产业”进行保护。财政提供的特殊扶持资金、税收财务政策等方面的照顾仍然是政府对幼稚产业施加保护的主要工具和手段。
三、财政与财务管理国际化
在经济国际化条件下，符合国际惯例的财务会计制度十分重要，因为它被直接当作“国际商业语言”。从另一个角度来看，财务管理是整个经济管理的重要组成部分和核心手段，经济的国际化必然包含经济管理的国际化，从而必然包含财务管理的国际化。当然，财务管理政策及其具体方式如何，首先要取决于财政体制的性质如何，有什么样的财政体制，必然就有什么样的财务管理政策和管理方式。在计划经济决定的统收统支财政体制下，财务管理一般按“分所有制、分部门、分行业”来进行，从而，明显地具有通用性差、内容单一、覆盖面窄、权力过分集中以及缺乏统一的会计政策等同市场经济发展不相适应的弊端。财务会计制度改革的一个主要目的就在于适应社会主义市场经济体制的要求，同国际惯例接轨。而国家财政既是财务管理国际化的推动者，又是直接实施者：
1.制定和完善符合国际会计准则的会计制度
这是推动财务管理和会计核算走向国际化的关键。国际会计准则是“普遍接受”的会计原则，即一切会计事务都必须赋予准确的概念、明确的核算办法，遵循公平、合理和科学原则，兼顾国家和投资者等多方利益，能够被各国政府机关、企业和社会中介机构认可和“普遍接受”。计划经济国家的财务会计改革，首先要使财务管理中各项指标的计算方法和口径同国际通用的计算方法和口径相一致，如我国的财务会计改革，就必须改革传统的“三段式平衡”公式，代之以国际通行的“资产＝负债+权益”的平衡公式；财务管理和会计核算的具体操作规程和方法要实现同国际惯例的接轨，从而达到具有“普遍适用”和“较强可比性”的目的。
2.对企业推行经营管理型会计
这种会计的特点在于：把会计核算同企业的经济管理责任直接联系在一起，严格建立和执行经济责任制度，并联系责任制度实行奖惩，从而有利于激发经营管理者的管理责任心，自觉地把国家、企业、个人利益结合起来。在企业内部除建立全面的财务会计制度（即对外报告会计）外，还要建立严格的责任会计制度，把经济责任纳入会计指标核算之中；会计人员能够参与经营管理决策活动，使企业的各项经营管理决策都建立在科学的会计信息基础之上；会计信息的反馈能够做到准确、及时、可靠；会计信息的收集传递和反馈能够做到制度化和规范化。
3.建立和完善与市场经济发展相适应的会计监督体系，有效地
把会计置于司法监督、行政监督和社会监督之下
司法监督、行政监督和社会监督的有机结合是市场经济条件下会计监督的通用体系。其中司法监督主要通过司法机关来保证会计行为依法进行；行政监督主要是政府通过有关部门对会计行为进行约束和规范；社会监督是市场经济体制下对会计行为进行监督的主要形式，主要通过会计执业人员及自律性的中介组织对其业务活动进行矫正。市场经济条件下财务管理具有以下两个重要特征：一是公司会计行为以内部管理需要为主，政府不具体干预；二是对会计行为的监督以社会监督为主，行政监督和司法监督为辅，政府对会计行为的监督管理以宏观指导及服务为主。计划经济国家的财务管理体制与此相比存在着许多差异，必须进行改革。这种改革每前进一步，也就标志着一国经济的国际化进程又前进了一步。
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