浅析应对人口老龄化的公共政策，本文主要内容关键词为：公共政策论文,人口老龄化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国的人口老龄化的突出特征
1999年，我国65岁以上老龄人口占比达到6.96%，进入国际标准定义的老龄化社会。据2010年11月第六次全国人口普查结果，我国人口老龄化有如下几个特点：
1.老年人口基数大
我国约1370536875人口中，60岁及以上人口数为177648705人，占13.26%，其中65岁及以上人口为118831709人，占8.87%。近1.8亿的老年人口，这一数字仅低于中、印、美等五国的国家人口数。
2.老龄化、高龄化速度快、延续时间长
据查瑞传等(1996)的研究，建国以来我国人口数经历了一个从分布均匀的缓慢增长，到加速增长、急骤减少、补偿回升、长期膨胀、大力人为控制、继而减速增长，逐趋静止的变化过程。总和生育率从上世纪50年代开始不断增长一直延续到70年代中期，而后由于计划生育政策的严格控制而下降，整体呈倒U型分布。2010年我国60岁及以上人口的比重相比2000年上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。由于50年代及以后出生的人口开始逐年进入退休期，如果国家生育政策保持现状，人口老龄化现象至少在未来20年将迅速而持续地加重，一直到总和生育率开始降低的70年代后期出生人口进入退休期时才可能逐步缓解。
同时由于死亡率的持续降低，人口高龄化的现象也日趋严重。据萧振禹(2001)测算，从2001-2050年高龄老人(80岁及以上人口，下同)将以年均4.6%的速度增加，分别是60岁以上老年人口(2.5%)和总人口(0.4%)增长速度的2倍和11倍；人数将从0.13亿增加到1亿以上，占老年人口的比重由9%上升到25%。
3.空巢化现象严重
陈传书(2009)估计，“中国城乡空巢老人数量增长迅速，很多城市老年人空巢家庭的比例已超过50%。……1987年，在老人的家庭中，“空巢家庭”所占比例只有16.7%，而2000年上升到26%，预计到2030年，这一比例将达到90%”。据第六次普查数据，我国居住地与户口登记所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口高达261386075人，较2000年提高了81.03%。这部分流动人口大多处于劳动年龄，保守估计空巢老人的总量也是千万数量级的。空巢现象在经济不发达地区的农村尤为严重，安徽省阜阳市胡庙“27个村民组，5380多人中，外出务工者占了一半多，留下的都是老人。”
二、我国应对老龄化社会的特殊困难
1.未富先老
发达国家进入老龄化人均年收入一般是5000～10000美元，但我国1999年进入老龄化社会时才1000多美元。2010年城镇居民人均可支配收入19109.4万元，仍未达到发达国家进入人口老龄化时的最低收入水平；农村的情况则更为严重，人均纯收入仅为3254.9元。城镇与农村家庭的恩格尔系数分别为35.7和41.1。未富先老，使家庭对老年人的赡养能力，特别是对高龄、全部或部分丧失自理能力的老年人的赡养能力十分有限，需要政府与社会力量的介入。
2010年，中央财政支出中养老保障支出10554.9亿元，占中央财政收入的12.71%。当年离退休人员的参保人数仅为6305万人次，分摊到人均为每年16740元。若维持这一人均的保障支出水平，将其覆盖面扩大到当年近1.78亿的60岁以上老年人口，则需支出近29797.2亿元，占当年全国财政收入的35.86%。
2.经济发展不均衡
城乡二元经济与区域经济发展不平衡是我国的基本国情。
我国农村经济基础薄弱，加之建国后优先发展城市，优先发展重工业，实行工农产品价格剪刀差的政策，农村发展长期远落后于城市。2010年农村家庭人均纯收入仅为城镇居民可支配收入的17.03%，而农村居民人均纯收入在土地联产承包责任制的政策拉动效应消失之后一直没有超过人均国内生产总值的增长速度。
区域经济发展不平衡表现为中西部地区的经济发展水平落后于东部沿海地区，2010年我国西部地区城镇居民家庭年人均可支配收入15806.49元，仅为最高的东部地区23272.83元的67.72%，而西部农村地区的年人均纯收入仅为4417.94元，仅为东部城镇的18.98%。
2010年我国居住在城镇的人口为665575306人，占49.68%；居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%，同2000年相比，城镇人口比重上升13.46个百分点。城镇人口比重的增长来源于两方面的力量：一是城镇化建设，二是农村向城镇的人口迁移。城镇人口的持续增加从另一侧面形成了我国目前主要覆盖城镇的养老保障体系的支出压力。从长远来看，“共同富裕”要求弥合城乡差别，均衡中东西部的经济发展水平。基于社会正义，全国统筹也是我国社会化养老保障的发展方向。城乡差别与区域差别的客观存在，意味着目前集中于经济发达地区城镇的养老保障给付不仅需要应对老龄化的冲击，还面对着巨大的扩面压力。
3.历史遗留问题
新中国成立之后，延续了民国政府部分退休制度并在此基础上建立了区别所有制的社会化养老保障制度。该制度在“文革”期间遭受重大破坏，其负面影响一直延续至今。1969年财政部规定国营企业一律停止计提劳动保险金，退休工资等支出计入企业当年营业外支出。这一规定形成了计划经济时期我国养老保障制度的几个重要特征：①单位负责养老，退休人员离岗不离单位，由单位支付其退休金直至死亡；②现收现付制，退休员工工资来源于当年企业的运营收益，没有养老基金的积累；③高替代率，由于退休金是唯一生活来源，除了提高替代率外无法找到保障退休人员生活水平的其他办法，在养老保障社会化改革之前平均替代率竟高达85%。
计划经济时期的单位负责、各自封闭的养老保障制度不具可持续性，许多单位因为退休人员数量众多而不堪重负，需要财政补助。从20世纪80年代开始，我国推进市场经济改革，企业作为独立的经济主体自负盈亏。长期亏损的企业面临关停并转的命运，这从根本上瓦解了单位养老保障的基础。但是，由于旧制度下既无养老基金的积累也无充分的个人积累，新制度的建设既要做好单位保障向社会化保障制度的过渡，保护旧制度下退休与已经工作多年职工的权益，又要实现养老金筹资从现收现付制向部分积累制的转换，为新制度下缴纳养老保险的在职劳动力将来的退休设立“做实的个人账户”基金。这一双重压力使得新制度建设初期就背负了沉重的历史债务。在新制度运行的初期，由于社会统筹部分筹集的资金无法满足当期退休人员养老金支出的需要，只能“借用”个人账户的资金，个人账户空账运营，缺口随着人口老龄化的加速越拉越大。1997年全国有5个地区养老保险基金收不抵支；1999年扩大到25个，缺口150亿元；2010年底，中国个人账户记账额1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，缺口1.7万亿元。世界银行公布的一份报告中更预期，“如按照目前的制度及模式，2001-2075年间，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”
4.养老基金保值、增值难
我国的资本市场发展不成熟，个人账户资金的保值增值能力堪忧。2012年3月，经国务院批准，全国社保基金理事会受广东省政府委托，拟投资运营广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元，此举被解读为“地方养老金或将入市”。财政部旋即重申：“除可转存定期存款或购买国家债券外，地方财政部门不得动用社会保险基金结余进行任何其他形式的直接或间接投资。”戴相龙指出：2011年中国基本养老保险基金结余的1.5万亿元，90%存入银行，10年来，年均投资收益率不到2%，低于年均通货膨胀率。个人账户资金的投资风险控制和投资收益能力提高之间的矛盾，在缺乏成熟资本市场配套的情况下只能优先考虑保值问题。
5.养老服务体系不健全
我国养老服务体系不健全，资源供给不足，养老服务水平不高，专业人员缺乏，产业发展滞后。裴晓梅(2007)在2000年从20，255个中国老龄人的潜在护理需求进行调查，报告指出大约1/3的85岁以及上老人需要日常护理。但是这种长期护理(LTC)在我国目前资源稀缺，价格昂贵。王康(2011)测算，2009年我国养老机构总床位数是266万张，平均每100位老人拥有1.5张的床位，远低于发达国家7%的水平。全国老年福利机构的职工人数22万，取得养老护理职业资格的仅为2万多人，服务队伍素质较低，专业水平、业务能力和服务质量不能满足需求。而且由于老龄产业投资大、盈利低、资本回收期长，致使大部分民办老龄服务企业都面临资金少、贷款难的困境，发展无力，难以形成规模效益。
三、公共政策评析与建议
1.养老金筹资模式转换的公共政策
养老保险从现收现付制向基金积累制的过渡阶段都会产生历史遗留的隐性债务。在许多养老保险制度转轨的国家这种隐性债务都曾超过体现为政府债券的显性债务，甚至超过国内生产总值的200%。正视和准确估算隐性债务的规模，制定“偿还”模式是新制度建立不可回避的问题。对社会统筹基金和个人账户实行分账管理，并把在职职工的个人账户“做实”是实现制度转换的基本要求。但统筹基金不能向个人账户借支，退休职工的养老金支付困难就会即时显现。
通过变现部分国有资产或发行“承认债券”弥补这一支付困难，是智利政府的成功经验。但是2001年5月的国有股减持仅获得140亿元的社会保险基础补充，却使股票市值跌去1.5万亿，这140亿元并没有形成有效的个人账户积累，仅仅是缓和社会统筹的亏空缺口而已；同时，我国自1979年以来，除1985年外，其他年份均为赤字，公债风险近年来也广泛受到关注，这一成功经验无法简单移植。
施建祥(2004)认为我国的国民储蓄率不会因为现收现付制而产生“资产替代效应”，而且从当时较快的工资增长率推断在未来较长时期内我国满足“艾隆条件”，现收现付制可以实现代际资源配置最优，主张在从现实角度采用现收现付制为主的筹资模式。但是，现收现付制缺乏个人的缴费激励，2005-2010年，遵缴率分别为90%、89.9%、89.5%、87.7%和86.5%，呈逐年下降趋势。更为重要的是此观点忽略了人口老龄化这一外生因素，养老金领用者的数量占比可预见地持续增大，而目前28%的缴费率已经没有上升空间，现收现付制难以维系。据艾春荣等(2008)测算，我国居民储蓄率在1978年后持续上升2006年达到36.13%，高储蓄率从积极意义上说可以减少老年人的制度性依赖率，调低养老金替代率有可行的政策空间，从消极意义上说，高储蓄率是一直困扰我国经济发展，居民消费需求无法启动的主要原因。
做实能够保值、增值应对老龄化冲击的个人账户是当务之急，目前借用个人账户资金弥补社会统筹支付空缺只是权宜之计，发展下去缺口只会越来越大。基于上述分析，笔者认为：①空账运营的个人账户资金仍然需要部分国有资产予以填补。由于个人账户资金没有即时的兑现需求，扣除社会统筹借支后的个人账户剩余资金可以形成各自独立的基金的方式直接进入铁路、烟草、石油、通信等具有垄断性质的国有企业，借支部分由让渡国家持有的股份补足。国家持股转换为“社保个人账户基金持股”并没有直接改变企业的公共性质。保险人在向个人账户缴费时可以选择相应的投资方向，一方面，个人会更加关心这些企业的运行，降低这类国有企业所有权人虚化带来的委托代理风险，有助于督促其提高运营效率；另一方面，这些企业的国有垄断性质可以增强人们的投资信心，迅速提高遵缴率扩大覆盖面，缓解社会统筹部分即时支付的压力。②逐步缩小“区分所有制结构、区分政企的养老金给付制度”的历史差异，逐步减轻财政向退休公务员的退休金支出压力，实行并轨的统一的社会化养老制度。③适当调低社会统筹部分的替代率，注重发挥个人积累和家庭的基础性养老功能。
2.鼓励家庭养老的公共政策
敬老、养老是中华民族的传统优良美德，除丧失或部分丧失生活自理能力的老年人之外，家庭养老亦是社会成本最低的方式。1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确了老年人的合法权益以及子女和赡养义务人的责任。该法第十七条明确了赡养协议的法律效力，以促进家庭和睦，减少家庭纠纷，保障老年人合法权益，至2005年底已签订协议1300多万份。
笔者认为，法律层面的权益保障更多体现为事后救济，而赡养协议签订的基础是“双方平等自愿”，缺乏政策鼓励。目前我国正在酝酿个人所得税“以家庭为单位申报”的改革，其中遭遇的主要困难之一就是异地家庭联合申报的税收成本，这一问题的实质是以家庭为单位申报直接削弱了“代扣代缴”的基础。以家庭为单位申报，仍然可以通过家庭成员分别申报年终汇总的方式，汇总申报时综合考虑家庭对老年人的赡养支出税前扣除，对空巢老人家庭子女的赡养扣除制定折算系数。这一税式支出的方式可以鼓励赡养人对老年人的家庭赡养，扩大赡养协议的签订范围，更好地保障老年的人权益。
3.关于老年人就业的公共政策
农村低龄健康老人从事种植、养殖和加工业约占老年人口数的36.4%，城镇继续从事有收入工作的老年人占比5.2%，这是当前的经济现实决定的，公共政策需要予以鼓励。赵怀娟(2009)问卷调查了425个农村空巢老人的收入构成，其中排在第一位的是农业劳动收入占49.2%，其次才是子女供养占32.7%。据国家人力资源和社会保障部发布的抽样数据来看，2011年求职人员中退休人员占比0.6%，比上年增长0.1个百分点，同时按年龄分组中45岁以上是唯一一组求职人数大于空缺岗位数的。2006年《中国日报》(China Daily)社论中指出，全中国平均退休年龄为51.2岁，相比世界平均水平低了近10岁，中国可能提高退休年龄以缓解养老金支出压力。提高法定退休年龄可以推迟养老金给付时间，缩短预期给付年限，但给付水平自然需要相应提高，并以失业率的提高为代价。
笔者认为，老年人口就业应当区分性质，区别对待。对于社会养老保险覆盖范围内的退休人员在退取退休金的同时从事有收入的工作，应当将退休金收入计入劳务报酬总收入，确认适用的个人所得税率，但退休金部分予以免税；对于社会养老保障体系以外的老年人获得的受雇工资薪金收入或其他积极所得，在确认计税依据时，可以考虑按社会统筹的退休金给付标准加计扣除。
4.扶持养老产业发展的公共政策
广义的养老产业是以老年人为对象，提供机构设施、服务及特殊商品的生产、流通，满足其在物质、精神生活需求的经济组织的集合。针对目前我国养老产业发展仍处于起步阶段，笔者认为首先应当确立“以居家养老为基础，以社区养老为依托，机构养老为补充”的养老服务体系，在保证机构养老需求的基础上，重点发展社区养老服务。未富先老使得人们对于养老服务的需求弹性较高，而养老服务由于投资大、回报慢、盈利水平有限，除了政府应当承担大部分投资责任之外，民间资本很难自发地投入，需要政府采用补贴、减税等手段予以引导。日本的介护保险采用政府采购养老服务的方式，使得大量企业进入这一新兴行业，甚至被认为是日本经济的新兴增长点。