对建立项目资本金制度的几点思考，本文主要内容关键词为：资本金论文,几点思考论文,制度论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
固定资产投资项目实行资本金制度是建立现代企业制度和投资体制改革的一项重要内容，对银行工作有着直接影响。最近，国家开发银行组织力量对煤炭、电力、交通、原材料和机电行业的投产、收尾等106个项目的资本金（或自筹资金）情况进行了调查分析；并对电力和原材料两个行业的8个项目单位进行了专项典型调查，下面是调查的基本情况及几点思考。
一、贷款项目资本金现状
“八五”以来，我国固定资产投资负债率年年递增。1993年国有单位投资完成情况与1985年相比较，九年间投资总额增长了3.56倍。在投资来源中，国家预算内资金只增长0.13倍，企业自有资金增长2倍，负债性投资增长了5.5倍。据测算从1987年到1992年，国有单位固定资产投资中可用作资本金的资金比例，由33.5%下降为21.01%，平均以每年高于10%的速度递减；投资负债率由58%提高到76%，国有企业自有投资占固定资产投资总额的比重不超过15%。投资高负债率表明，目前可作为项目资本金的资金极其有限。
具体到开发银行贷款项目，情况亦是如此。1994年开发银行承贷的基本建设大中型项目实际投资1527.73亿元，除去开发银行贷款、商业银行贷款、利用外资外，企业自筹333.02亿元，只占21%。为了更好地掌握实际情况，特对有关行业具体贷款项目进行了调查。由于国家尚未正式实行项目资本金制度，本次调查基本上是以项目自筹资金（包括自有资金或资本金）为统计口径的。开发银行被抽查的106个项目的自筹资金总体情况如下：
1.原材料行业。抽查了12个贷款项目，钢铁项目5个，有色项目4个，化工3个。其中，钢铁项目自筹资金占总投资的比例，最高为35.8%，最低为5.2%，平均为15.7%；有色项目自筹资金占总投资的比例最高为48.7%，最低为0.8%，平均为17.8%；化工项目自筹资金占总投资的比例高的为40%，低的22.6%，平均为31.3%。
2.交通行业。抽查了17个贷款项目，民航4个，公路4个，铁路6个，港口3个。其中，民航项目自筹资金占总投资的比例最高为72.9%，最低为9.32%，平均为43.3%；公路项目自筹资金占总投资的比例最高为74.75%，最低为44.56%，平均为60%；铁路项目自筹资金占总投资的比例最高为66.3%，最低为43.5%，平均为55%；港口项目自筹资金占总投资的比例最高为36.56%，最低为6.1%，平均为20.4%。
3.电力行业。抽查了8个贷款项目，自筹资金占总投资的比例最高为28%，最低为6.7%，平均为14%。
4.机电行业。主要选择了5个汽车项目，其中，项目资本金占总投资的比例最高为48.9%，最低为23.2%，平均为24.75%。
5.煤炭行业。抽查了9个煤炭贷款项目，基本上为全额负债经营。
上述51个贷款项目均为投产、收尾项目。此外还抽查了55个开发银行贷款委员会新评审的项目。新评审的项目大部分能按有关规定承诺相应比例的自筹资金，有的还出具了保证自筹资金足额到位的证明文件。其中，最高的达70%，最低的为10%左右。
需要说明的是，由于项目自筹资金的外延大于项目资本金的范畴，因此如果按国家计委对项目资本金的界定而论，开发银行贷款项目资本金实际比例更低。
二、贷款项目资本金存在的主要问题及原因
通过调查，反映出目前开发银行贷款项目资本金情况主要存在以下几个问题：
（一）贷款项目资本金比例相对较低。
在有关固定资产投资项目资本金制度规定草案中，有关项目资本金占总投资比例有两种选择方案，即方案一：交通运输、煤炭项目，最低资本金比例为40%；电力、钢铁、邮电、化肥项目，最低资本金比例为30%；机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目，最低资本金比例为20%。方案二：实行资本金制度的投资项目，最低资本金比例都为25%。在所调查的贷款项目中，能达到方案一要求的有45个，占调查项目总数106个的42.4%，能达到方案二要求的有47个，占调查项目总数106个的44.3%。也即是说，仅有不足一半的贷款项目达到了国家计委经过测算并认为合理的资本金比例，其它贷款项目资本金比例相对较低。特别是煤炭贷款项目，由于目前仍没有现实而稳定的资本金来源渠道，所以自筹资金极少，基本就没有资本金。
贷款项目资本金比例相对较低，其中既有历史原因、行业因素，也有执行中的问题。1993年国务院提出今后新上的基本建设项目必须有一定比例的资本金，不能挪用流动资金搞投资，要打足投产时所需的铺底流动资金三条原则。在此之前并没有太明确的规定。此后有关部门和金融机构也作出了一些相应规定，有成文的，也有不成文的，在实际工作中由于种种因素影响也没有严格执行。
（二）行业间、行业内不同贷款项目资本金比例相差悬殊。
在开发银行贷款涉及的诸多行业中，不同行业间贷款项目的资本金情况截然不同。在所抽查的项目中，交通、汽车行业情况相对好些，平均资本金（或自筹资金）比例分别可达35%、25%左右。其它行业如电力、原材料相对差一些，平均资本金比例为10%左右，煤炭行业资本金比例基本为零。就是在同一行业的不同项目间，资本金比例相差亦相当悬殊。在所调查的投产收尾项目中，民航项目资本金比例最高的为72.9%，最低的只有9.32%，有色项目资本金比例最高的为48.7%，最低的只有0.8%，钢铁项目资本金比例最高的为35.8%，最低的只有5.2%。
这些情况的出现与国家政策关系很大（譬如交通行业，由于国家给了政策，预算内资金变成了预算外专项基金，项目自有资金比例自然就高一些），同时和不同行业、企业各自不同的资本积累、平均利润率、历史情况、现代企业制度的推行程度、项目所在地区的经济发达状况密切相关。但也反映出大多数行业、大多数项目现在还缺乏比较稳定的资本金来源渠道的客观现实。
（三）贷款项目自筹资金到位情况不理想。
在严格意义上，项目资本金作为业主启动、建设项目的本钱，应先于借贷资金投入。并且根据开发银行贷款管理办法的规定，使用开发银行贷款的项目其自筹资金必须与贷款同步到位。但在实际执行中，这部分资金的到位情况普遍存在问题。根据有关资料显示，1994年开发银行贷款资金实际到位702.03亿元，到位率为98.6%。其它配套资金到位841.48亿元，到位率为87.4%，至1994年末，共有96个项目其它配套资金到位率低于70%，其中有30个项目其它配套资金分文未到。1995年这个矛盾仍比较突出。以电力行业为例，1995年开发银行承贷的电力基本建设大中型项目103个，全年投资计划498.01亿元。截至10月底，电力项目资金到位300.04亿元，到位率为60.2%，其中开发银行贷款资金到位151.54亿元，到位率为76.2%，其它配套资金到位148.50亿元，到位率为49.7%，比开发银行贷款资金到位率低26.5个百分点。
贷款项目自筹资金到位不理想，一方面与地方、企业投资冲动、铺摊子，造成资金短缺有关；另一方面主要是目前国家对自筹资金的界定不明晰，自筹资金来源不规范，自筹资金管理混乱，自筹资金使用放任自流，对这部分资金能否及时到位缺乏硬约束。这些问题不解决，投融资领域其他问题更不好解决。
（四）贷款管理的有些规定难以严格执行。
开发银行成立以后，为加强信贷管理，制定了贷款管理办法。其中，《国家开发银行基本建设贷款暂行办法》和《国家开发银行软贷款暂行办法》均对贷款项目的自有资金比例作了原则规定，即“贷款项目总投资中，自筹资金一般不少于总投资的30%（大型项目不少于10%）”。但在实际工作中，由于种种因素的影响，许多行业贷款项目评审时采取了降低比例的变通办法，这一规定难以严格执行。
三、建立项目资本金制度对银行业务可能产生的影响
（一）建立项目资本金制度，有利于提高贷款项目的投资效益。
据有关部门测算，“八五”期间全社会固定资产投资完成额（1995年为预计数）按当年价格计算的投资总规模将达到61548亿元，年均增长35.43%，比调整后的“八五”投资计划超出27548元。从投资率看，1992年到1995年的投资率分别高达32.2%、37.7%、36.5%和34.8%，比调整后的“八五”计划投资率29.5%高出许多，也达到了建国以来投资率的最高水平。而从投资价格指数看，如果以1990年的投资价格指数为100，到1995年这一指数已上升为191，已经接近于翻一番，其中建筑业价格指数更高。在这种情况下，国家下决心改革固定资产投资方式，改基本贷款型投资为资本、贷款混合型投资，推行项目资本金制度是完全必要的。它对规范固定资产投资行为，控制投资规模膨胀，提高贷款项目的投资效益，是十分有益的。
（二）建立项目资本金制度，有利于保障贷款的安全。
贷款项目资本是否充足，和贷款的安全是密切相关的。从我国实践看，银行不良资产率较高，原因之一就在于许多项目超负债投资，建成后企业负担过重，无力偿还银行债务。一般讲，贷款项目具备一定量的资本金，如果其所占总投资比例越高，对银行贷款的安全就越有利，反之亦然。从国外银行业的经验看，西方国家的银行都把借款人的资本充足率作为首要的衡量标准。英国和美国作为成熟、发达的现代国家，金融界以稳健著称。英美银行规定，无论借款人背景如何，其本身所出的资本金应占项目全部资产的39%以上，只有这样才能给予贷款。若达不到39%这个标准，银行则一概不贷。这是因为根据他们的研究论证，当资本率低于39%时，业主若遇到困难，放弃从业走破产道路的可能性和欲望会大大增加。当其本身所出资本金很少，大部分为银行贷款时，这些有限责任公司的破产只会给其本身带来比例很小的资本金的损失，而银行的贷款将遭受重大损失。因此，我国制定出台项目资本金制度，改变以往在固定资产领域的“无本经营”的状况，是符合银行业务的客观要求的，有利于维护信贷资金的安全。
（三）建立项目资本金制度，有利于引导社会资金用于国家重点建设。
通过近几年的改革，投资领域出现的新格局之一就是自筹投资由少到多，由单一形式到多元组合，现已成为全社会投资的核心来源。固定资产投资中的自筹资金原本是指各地区、各部门和企事业单位利用地方机动财力、各项专项资金、预算外资金和其它按规定提留、管理和自行支配的各项资金。这些年来，随着企业经济制度、财务制度和国家财政管理体制改革的深化，自筹资金的外延有所扩展，还包括了各种地方、部门和企业的集资、合资以及发行股票、债券等集中起来的资金。到1993年自筹资金在固定资产投资中国有部分的比重就已达48%。这部分资金能否管好、用好，关系重大。建立项目资本金制度有利于这种管理。比如，按照项目资本金制度的要求，“新上项目必须有20—30%的自有资金或国家注入资金作为注册资本金，资本金不落实、不到位的项目，不批立项、不批可研、不能贷款”，并且“拼盘项目自有资金和银行贷款必须同步到位，凡自筹资金未按计划到位的，银行不得发放贷款”等，这些规定旨在将自筹资金引入规范管理和合理运用的轨道。抓住了自筹资金，无疑就抓住了社会资金的“牛鼻子，”这对开发银行通过贷款的配置，引导社会资金用于国家重点建设的工作而言，从国家政策上给予了支持，创造了相当有利的条件。
（四）建立项目资本金制度，对如何调整投资结构提出了新的要求。
根据国务院的要求，开发银行的重要职责之一还在于“从资金来源上对固定资产投资总量及结构进行控制和调节。”建立项目资本金制度，要求投资者不能搞无本投资，确实为开发银行从资金来源上对固定资产总量进行调控创造了便利条件。但也对如何调整投资结构提出了新问题。
目前，投资资金来源多元化，但资金使用却要求相对集中。资金集中使用包含两层意思，从宏观上讲，需要集中资金，保证重点建设；从微观上说，建设项目需要集中资金，形成规模经济。项目资本金制度本质上是希望能够集中必要的资金，保证各方对项目的投入，以此提高投资效益。但“两基一支”项目投资规模都比较大，少则数亿，多则数十亿、上百亿。照此规模，要筹集到相应数量的资本金是比较困难的。而小型项目则不然。实行资本金制度后，在现行体制下，有可能加重投资分散化、小型化的趋势。这就要求开发银行要一如既往，坚决贯彻国家产业政策，进一步加强与国家计委、国家经贸委等宏观经济部门的协调，更加严格控制小型项目贷款，以实现对投资结构的有效调控。开发银行制定了小型项目贷款管理办法，就起到了防止投资分散化的作用。
此外，我国的各类投资主体在现有投资利益格局下，存在冲动的投资欲望。什么项目都是从头来，铺新摊子，要国家给资本金，这样做，现在落实不了，将来也难落实。这说明目前的投资体制与资本金制度不相容，应改革现行投资体制。今后，开发银行应要求申请其贷款的改、扩建和新建项目，都要尽可能依托现有企业、公司、集团进行，项目资本由项目发起人及股东注入，并且在条件具备的情况下，还要注意鼓励项目的滚动开发。打个比方说，即搞项目应采取“母鸡下蛋”的方法。应把靠增加投入、铺新摊子、追求数量的粗放型投资，转变到以经济效益为中心的集约型投资上来。
四、建立项目资本金制度中的有关政策建议
（一）促进项目资本金制度建立的同时，应尽快规范银行资本金的使用范围和方向。
资本是企业进行经营的基础，银行的创立，必须拥有一定数额的最原始的资金来源，即资本金。资本金是银行得以存在的前提和基础。传统金融理论将银行资本金的功能，基本归纳为保护作用、杠杆作用和规章制度上的作用三种。正如美国联邦储备理事会给银行资本下的定义一样：资本对不可预见的损失能起缓冲作用；协助维持公众对银行的信心；在万一发生不能偿债的情况下对银行债权人提供部分保护；支持银行的合理发展。为了能增强银行资本的以上功能，在经营管理上一般要求银行资本遵循短期利润最大化的原则，以尽可能少的银行资本，在尽可能短的周期内，取得尽可能多的经营利润。
开发银行虽是政策性银行，但其资本经营应在坚持政策性的前提下，充分借鉴银行资本管理的普遍经验。目前的做法存在以下弊端：
1.开发银行资本金是由国家财政从其经营性建设基金及其回收资金中核拨的。这部分资金拨付后，其资金性质也就发生了变化。而国家有关部门仍将划给开发银行的资本金与经营性建设基金合为一体，基本全都充为项目的建设资金，“一女多嫁”，实质上造成开发银行资本金悬空，资本金的自主经营权难以落实。
2.开发银行的贷款项目主要是需国家重点支持的基础产业、基础设施和支柱产业的大中型项目，项目周期长，风险性大。开发银行资本金以软贷款形式供建设项目长期使用，将降低开发银行抵御经营风险的能力，也不符合银行资本的效益要求。
3.将开发银行软贷款（股本贷款部分）用于国家出资，充当项目资本金，容易造成这部分资金性质的混淆，会给这部分贷款的回收带来麻烦。并且，股本贷款虽由国家控股公司、中央企业集团及国家授权投资机构借贷投资，但其能否按时回收与项目的成败是密切相关的。在开发银行同时承贷项目硬贷款的情况下，无形中增加了开发银行承担的项目风险。
4.《贷款通则》第二十二条明确规定“借款人不得用贷款从事股本权益性投资”。据此，用开发银行资本金发放股本贷款，无论是贷款人还是借款人，其行为皆不符合国家的金融政策规章的规定，应进行必要的调整。
因此，在推行项目资本金制度的同时，尽快规范开发银行资本金的性质、构成、功能及其管理原则已势在必行。这样做，既有利于政策性银行的发展，同时也有利于项目资本金制度的完善和执行。最近，国务院负责同志在听取开发银行汇报时已明确，今后开发银行不再发放股本贷款，在资本金制度中也明确不作为资本金的一个来源。因此应修改开发银行有关的规定，并认真落实。
（二）必须建立多渠道的资本金来源，走资本多元化的路子。
这次调查的几个电力项目，其资本金充足率相对而言好一些。这除了因为国家重视电力行业的发展外，另外一个重要的原因在于及时推行了资本多元化政策。自80年代末以来，随着我国经济体制、投资体制改革的不断深化，电力行业适时出台了“改变国家独家办电，鼓励社会多方兴电”的政策，形成了投资多渠道的局面，扩宽了资金来源。在电力项目资本金中，既有国家投资公司的出资，也有行业管理部门的投入，同时也有地方政府及外商的股份。在资金比较紧张的情况下，谁都难以包打天下，“合力而为”不失为一种明智的策略。在原材料行业，唐山碱厂的成功经验亦在于此。
因此，除了中央（包括开发银行）的适当支持外，更重要的是必须调动地方、企业的积极性。关键是要设法从体制上和机制上解决企业资本金的自补机制，积极探索转让股权、发行企业可转换债券、盘活资产存量等多种形式，扩展企业补充资本金的渠道，形成投资主体多元化的格局。
（三）应建立和完善建设基金，做到积小钱办大事。
建立各种基金，积小钱来办大事，已被实践证明是一种行之有效的建设资金积累方式，国家应继续推行并加以完善。
以电力建设基金为例，“六五”以来，该基金的设立为促进电力建设发挥了重要作用。“九五”继续征收，作用将更大。但客观地讲，十几年来，我国经济形势已发生了很大的变化，如果继续征收2分钱，已满足不了电力建设和资本金制度的要求，同时也无法适应物价涨幅的实际情况，国家应加以适当调整。从这次调查的福建省情况看，根据福建省七届人大第四次会议通过的《福建省国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》和正在编制的“九五”计划，以及福建省经济发展的要求，在今后六年内，福建省每年要实现投产100万千瓦的计划。若按每投产1千瓦机组平均投入8000元左右推算（据有关部门统计，“六五”1403元／千瓦，“七五”2712元／千瓦，“八五”5670元／千瓦，“九五”估计8600元／千瓦），六年需要相应总投资480亿元。其中如20%利用外资，则需内资384亿元。地方参股平均按15%计算，则需投资60亿元左右，即每年10亿元左右。与投资规模相适应，根据项目资本金制度的有关规定，地方每年应筹集投入项目的法人资本金约需3亿元以上。目前，这部分资本金主要来源于省电力建设基金，每年1.2亿元，外加地方投资公司自筹5000万元，显然不能满足要求。为此福建省有关部门拟对每度电增收3分钱建设基金，预计每年可筹集3亿元左右，对资本金制度才能基本适应。
当然，目前专项建设基金的使用管理也还存在不少问题，因此今后要进一步规范专项基金的使用方向，防止专项建设基金被挪作他用。
（四）财政应适当增加投入，使项目资本金多一个相对稳定的来源。
近些年来，随着经济的发展，国家、地方财政收入逐步增长，而基本建设，特别是拿来搞能源、交通、重要原材料等基础设施、基础产业的钱财政并没有增加多少。从吃饭和建设考虑，必须首先考虑吃饭。但如果不节约饭钱，搞好建设创造积累，经济发展就成问题，长远来说，吃饭就不会太舒服。所以应该下决心从财政预算中确定一定的比例，拿来搞基础产业、基础设施和支柱产业的建设，作为国家资本金投入。具体来说，国家财政可通过发行国债、减少企业亏损补贴和其他增收节支措施，根据实际情况确定一个比例，用于补充企业或项目单位的国有资本金。这样可使项目资本金多一个相对稳定的来源，从全国人民长远利益着想，这样做也是很值得的。
（五）对于一些困难产业及地区，应实事求是地确定项目资本金比例。
在有关项目资本金制度草案中，项目资本金采取的是行业统一比例标准。这种做法将给实际操作带来困难。因为有些行业内部不同类型的项目差异很大，如大型水电站、新建铁路线、港口码头、大型煤炭矿井（包括露天）等，由于现行价格没有理顺，企业财务效益低下，有的甚至发生行业性亏损。对于这些目前国家实行限价或价格虽已放开但没有历史利润积累的产业，规定过高的资本金比例（30—40%）是不现实的。另外中西部经济不发达地区，地方财政比较困难，要求其与沿海经济发达地区执行一样比例的项目资本金制度，困难很大。
对于特殊产业投资项目资本金比例如何确定，这方面国外的经验可供借鉴。比如日本，日本商法规定电力、电讯、高速公路等接受政府部门价格管制的产业，比一般产业在融资资本比率上给予适当优惠，即准许这类基础产业的自有资本金比率较低（日本一般产业投资项目的自有资本金比率不能低于15%，而特殊产业投资项目的自有资本金比率仅为10%—3.3%不等）。这种做法，既有利于促进产业发展，同时也能兼顾投资人、债权人的利益。因此，对于一些困难的特殊产业和地区，国家完全应给予优惠政策，适当降低资本金比例。
（六）应强化项目资本金到位的监督管理手段。
根据项目资本金制度的有关规定，项目资本金采取一次认缴，分期缴付的办法。这种授权资本制性质的规定，目前实际上与我国现行有关法律法规是不相符合的。因为《公司法》和《企业注册登记管理规定》遵循的是资本实缴原则（即实行法定资本制），注册资本必须是企业法人成立时的实有财产。但是，由于大型项目资本金数额大，不可能一次到位或短期内缴齐。为了化解这个矛盾，在项目资本金制度中引入授权资本制可以说是唯一的现实选择。如何与《公司法》衔接，需要做法律上的程序性技术处理。
执行授权资本制，相应就要求强化对项目资本金到位的监督管理。因为实行一次认缴分期缴付的办法，重要的在于如何保证资本金按时足额到位。现在多数是“拼盘项目”，地方、企业在争上项目的情况下，往往是用有限的资金承诺为众多的项目配套，一女多嫁。对这种行为如果不能有效防范、严加禁止的话，项目资本金制度也就无异于形同虚设。国家应出台有关配套措施，比如可以规定，除不可抗力原因外，项目资本金不能按规定到位的，银行可停止对项目的贷款，或提前收回贷款。造成损失的，追究有关人员的责任。对违规严重的地区，银行不评审新的贷款项目，国家有关部门不批准新的开工项目等。
（七）应按《公司法》规范运作，确立国有资产投资主体。
实行项目资本金制度，投资主体的确立十分重要。投资主体如果不确立或名不副实，都将影响到资本金制度的贯彻执行，正可谓“皮之不存，毛将焉附”。其中关键是要做好国有资产投资主体的确认工作。
各级政府授权投资的机构作为国有资产投资主体，是一种特殊形式的企业法人，在确立时应具备如下条件：
1.有一定数量的直属全资企业、控股企业、参股企业或集团成员企业，并与之有内在的经济技术联系；
2.有较雄厚的资本规模和经济实力；
3.有利于优化产业结构和资产配置，有利于跨地区、跨行业经营，有利于发展生产和提高经济效益。
国家授权投资机构（即国有资产投资主体）的确立方式，可以结合政府机构改革，将具备条件的专业经济部门、行业性总公司中有关国有资产经营管理职能分离出来，改组设立国有资产经营公司；也可以授权企业集团的核心企业或母公司经营国有资产；或扶持某些大型、特大型企业，使之发展成为投资控股公司。同时，对原有的国家、地方投资公司实施改造，进一步理顺其经营机制和运作规则。这些国有资产投资主体必须是国有独资公司，要制定公司章程，设立董事会及监事会。按照社会主义市场经济的内在要求，要允许合理竞争，不搞垄断，要跨行业经营，不宜以行业为单位每个行业搞一个。
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