析WT/DS379案中对华反补贴的法律问题，本文主要内容关键词为：法律问题论文,反补贴论文,WT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F745.0 文献标识码：A 文章编号：1008-7184(2011)03-0005-09
2006年11月，美国商务部对源自中国的铜版纸发起反补贴调查，这标志着美国打破了其自“乔治城钢铁案”以来一直奉行的不对其认定的“非市场经济国家”适用反补贴法的做法，中美之间的贸易争端形式开始由反倾销争端为主转为反倾销反补贴并行。2008年美国商务部继铜版纸案之后在1个月内针对中国4种产品（环状碳质钢管、非公路用轮胎产品、特定矩形管件产品和复合编织袋产品）连续发起的4起“双反”（反倾销、反补贴）调查，并在2008年6月至9月间陆续对上述4起案件作出了征收反倾销税和反补贴税的决定。2008年9月19日，中国就美国的上述“双反”措施提交WTO争端解决机构(DSB)。2010年10月22日，DSB公布了专家组报告。①本案涉及诸多争议，主要围绕中国补贴的认定展开，例如对于土地使用权专向性的具体认定方法，对美国“一步走”的利益传递方法的认定，以及“双反”措施可能产生的双重救济问题。本文旨在讨论上述几个问题，并从法律层面上提出对华反补贴调查的应对措施。
一、土地使用权的地区专向性认定问题
依照我国法律规定，在国有土地上开发建设房地产项目只有通过出让、划拨、租赁等方式取得国有土地使用权后方可进行，其中出让方式已成为房地产开发建设单位取得国有土地使用权的主要方式。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产管理法》等法律法规明确规定，对于通过土地使用权出让获得的土地使用权必须交纳土地出让金或使用费，交纳数额由地方土地及房地产管理部门予以确定和征收。各地方政府根据本地实际情况确定土地使用费和土地出让金的数额及减免，相关规定及优惠政策各不相同。近年来许多对华反补贴调查，往往会关注地方政府出台的这些土地优惠政策，并将其认定为地方政府向特定企业提供的补贴。本案即涉及地方政府向一家生产复合编织袋产品的生产企业艾福迪塑料包装公司出让位于新世纪工业园内的土地使用权，美国商务部在反补贴调查中将该土地使用权视为补贴，并认定该土地使用权符合地区专向性。
（一） 《补贴与反补贴措施协定》对于地区专向性的规定
WTO《补贴与反补贴措施协定》（以下简称“SCM协定”）有关专向性的规定旨在将具有贸易扭曲作用的补贴和基于社会利益而普遍授予的补贴区别对待，限定反补贴的范围。SCM协定第2条具体规定了专向性标准，并将专向性补贴分为三类：其一，企业或产业专向性补贴（第2.1条）；其二，地区专向性补贴（第2.2条）；其三，任何属于第3条规定范围内的补贴，一般称为拟制专向性补贴或禁止性补贴（第2.3条）。第2.4条规定，对专向性的认定应“依据肯定性证据明确证明”，下文将对第2.4条作专门讨论。根据第2.1条(a)(b)(c)各项的表述，在对企业或产业专向性进行认定时，应还有法律专向性与事实专向性之分，即在不满足法律专向性的要求下，补贴还可能因为实际中的一些因素满足事实上对专向性的认定。WTO有关补贴专向性的争端一般集中在对企业或产业专向性补贴方面，②专家组和上诉机构在裁决中较少涉及对于地区专向性补贴的讨论。
SCM协定第2.2条规定：“限于授予机关管辖范围内指定地理区域的某些企业的补贴属专向性补贴。各方理解，就本协定而言，不得将有资格的各级政府所采取的确定或改变普遍适用的税率的行动被视为专向性补贴。”根据对第2.2条的理解，对于中央政府来说，如果补贴是其提供给特定区域的企业的，则不论是提供给该特定区域的部分企业还是全部企业，补贴都具有专向性；对于地方政府来说，其向特定区域的部分企业提供的补贴具有专向性，向特定区域的全部企业提供的补贴并不具有专向性。20世纪80年代，美国对欧共体发起的一起反补贴调查曾引起对于第2.2条“授权机关”的讨论。这起反补贴调查主要源于欧共体批准的一项荷兰政府投资保险项目。美国商务部经调查认为，该项目是由荷兰政府负责出资，并广泛适用于荷兰全国，因此不具有专向性。但是该认定结果遭到了很多学者的批评。有学者认为，该案中的授权机关是欧共体，而非荷兰政府；欧共体负责批准各成员国的行业援助项目，根据欧共体法律规定，只有欧共体批准了荷兰的项目，荷兰政府才有权提供投资保险，所以事实上欧共体才是整个项目的授权机关，该项目应当被认定为具有专向性。③从该案可以看出，在指定地理区域确定的情况下，对“授权机关”认定的不同可能会影响到专向性的最终认定结果。
（二）DSB对于地区专向性的解释和适用
地区专向性问题主要涉及对两个概念的理解，一是“某些企业”，一是“指定地理区域”。这两个概念也是本案中的争议焦点。专家组对两个概念作了解释。专家组认为，第2.2条中的“某些企业”指的是在指定地理区域里的企业，与指定地理区域外的企业相对应。不应对“某些企业”增加其他的限制，并非只有在补贴是授予位于指定地理区域的部分企业的情况下才能认定为专向性补贴。④对于“指定地理区域”，中国根据第8.2条(b)项中对于落后地区的条款中有“可确定的经济或行政特征”的规定，认为应当根据各级机关的正式的行政或经济特征来确定。但是，专家组最终未采纳中国的观点。专家组认为第2.2条与第8.2条(b)项是不同的，第2.2条中的“指定地理区域”应包括授权机关管辖范围内的任何可以确定的区域范围，而非特指必须具有正式的行政或经济特征。⑤
值得注意的是，专家组还对第2.2条的适用范围进行了一定的讨论。专家组认为，第2.2条规定的地区性补贴的专向性可能是基于法律或事实而产生。虽然第2.2条没有像第2.1条一样提到补贴的获得应明确限定“某些企业”，但是考虑到第2.2条与有关法律上的专向性和事实上的专向性的条款是分开规定的，同时第2.2条并没有提及法律上的专向性或事实上的专向性，因此，第2.2条不应仅指法律上的专向性的情形或仅指事实上的专向性的情形，而应当包括这两种情形。⑥
（三）SCM协定第2.4条对于地区专向性的适用
SCM协定第2.4条规定：“根据本条规定对专向性的确定应依据肯定性证据明确证明。”SCM协定第2.4条位于各类专向性补贴之后，同属于第2条中的一款，其适用于各类补贴的专向性认定是毫无疑问的。在各种与专向性有关的案件中，争端解决机构也都适用第2.4条对调查机构的行为进行认定。鉴于SCM协定对于专向性只有原则性的规定和标准，没有具体的认定方法，因此，争端解决机构在考察调查机构的行为是否符合第2条的规定时，也主要通过个案分析。
在欧共体对韩进口动态随机存取存储器反补贴措施案中，专家组认定：(1)只有数量非常有限的企业利用了补贴计划，即200家合格企业中只有6家利用了计划；(2)Hyundai集团公司过度地利用了补贴计划；(3)总补贴金额中有41%提供给了Hynix。这些数据明显属于SCM协定第2.4条中所指的“肯定性证据”。⑦在审查本案中美国商务部对于中国国有商业银行向轮胎行业提供优惠贷款的事实专向性的认定时，专家组认为“对于专向性，即使任何一方在调查中均未提出任何争论，调查机关在SCM协定下也有肯定性的义务。根据SCM协定第2.4条，任何专向性的认定都必须基于肯定性证据明确证明。”⑧专家组随后指出，正如上诉机构在美国软木案中指出的，专家组有义务审查调查机关对于专向性的认定是否是基于其公布的报告中的权威记录和解释中包含的信息并进行了审慎彻底的审查；同时，上诉机构在美国对韩进口动态随机存取存储器反补贴税调查案中又认为，调查机关的反补贴调查没有必要引用或讨论终裁中支持事实的每一点证据。⑨从这些讨论中可以看出，调查机关的审查要求是极其严格的，但是并没有必要包含每一点证据，专家组在审查这一问题时必须个案分析。
（四）地区专向性在本案中的适用
本案中，专家组首先解释了“某些企业”和“指定地理区域”两个概念。虽然专家组对于这两个概念都给出了与中国不同的解释，但是随后专家组认为美国商务部在认定专向性时存在一些问题。美国的裁决表明，美国之所以认定政府给予该企业的土地所有权存在专向性，是因为该土地位于授权机关管辖范围内的指定地理区域（即新世纪工业园）。鉴于土地本身必然是一个地点，美国的分析实际上是循环论证；依照美国的逻辑，任何从政府处获得土地使用权的企业都在接受财政资助，这显然是不合理的。要符合专向性，美国必须证明园区内外的政策是不一致的，县政府的该优惠政策专门针对园区内企业。而事实在本案中，美国反补贴报告显示针对新世纪工业园区内外的土地使用权的有关政策并无区别：从性质上看都是土地使用权，出让主体都是县政府，而且出让条件、价格在园区内部都一致。该工业园并没有构成一个政府提供财政资助的明显区域，因此专家组裁决美国的认定违反了SCM协定第2条的规定。
本案专家组支持了中国对于土地使用权的专向性问题的诉请，也基于证据的问题。专家组在裁决中着重强调，专家组的对于美国违反SCM协定第2.2条的认定是基于报告中的特定事实作出的，这并不意味着土地使用权的地理属性可以自然排除地区专向性的适用；如果美国进行足够的调查，并提供工业园内外提供的土地使用权的区别，专家组可能会作出相反的认定。
近年来，中国各地方设立了包括工业园、创新园、保税区、经济技术开发区、高新技术产业开发区在内的各类开发区并出台了各种优惠政策。这些开发区作为增强区域经济实力的主要动力，为推动各地区的经济发展做出了重要贡献。但美国在近几年的对华反补贴调查中经常将这些开发区内的土地使用权视为补贴。本案的裁决表明，地方政府向企业出让的土地使用权，并不因为其位于各类工业园、开发区内而可以直接认定为具有地区专向性。调查机构必须证明园区内外的土地使用权的有关政策有区别；否则，各类工业园、开发区的土地使用权并不具有专向性，不能成为反补贴的对象。
二、上游补贴的利益传递的认定问题
（一）美国有关“上游补贴”和“补贴利益传递”的规定
一般情况下，企业直接从政府给予该企业的财政资助中获得利益。但是在特殊情况下，政府可能对上游企业生产某项原材料提供了资金、货物等，而下游企业进而通过合法渠道获得该原材料。补贴的接受者和实际受益者不一致，可能发生补贴利益的传递。这就涉及对下游企业是否获得补贴的认定，即对“上游补贴”和“补贴利益传递”的认定问题。SCM协定中对于这一问题并没有明确的规定。SCM协定第l条规定，构成补贴需满足两项基本要求：一是政府或任何公共机构提供了财政资助，二是因此授予一项利益。在上述例子中，SCM协定并未对财政资助的接受者和利益的接受者作出区分，也没有对补贴利益传递作出规定。
美国《1930年关税法》("Tariff Act of 1930")和1998年《最终反补贴规则》("Final Countervailing Duty Regulations")分别对上游补贴和利益传递分析做了规定。根据《1930年关税法》第771a节（即《美国法典》第1677-1节），构成“上游补贴”(upstream subsidies)必须满足三个条件：其一，受调查产品的投入物（input，即受调查产品生产所需的各种产品）的生产商获得了可抵消补贴；其二，受调查产品因此获得了竞争利益；其三，该补贴对于受调查产品的生产成本产生重大影响。⑩《最终反补贴规则》第351.523节进一步规定了上游补贴的调查、投入物、竞争利益的判断方法及重大影响的认定。(11)《最终反补贴规则》规定得更为具体，并且明确了对上游补贴调查的前提条件。
（二）DSB对于利益传递分析的实践
如上文所述，SCM协定未对“上游补贴”和“补贴利益传递”作出明确规定。但是，关贸总协定时期以及WTO时期的许多补贴案涉及补贴利益传递及其分析方法，专家组和上诉机构对此进行了解释。GATT时期的美国加拿大猪肉案中，(12)专家组认为美国只有在认定猪肉生产过程中存在补贴的前提下才能对猪肉采取反补贴措施；生猪和猪肉在加拿大是两个遵循正常交易原则的独立产业，提供给生猪生产者的补贴只有导致猪肉生产者对生猪支付的价格低于对其他可获得商业供应来源的生猪支付的价格水平，才能被视为对猪肉的生产给予了补贴。(13)在美国对来自加拿大某些软木的最终反补贴税裁定案（下面简称美加软木案）中，加拿大认为美国商务部没有分析补贴是否通过伐木者和无关联锯木厂以及锯木厂和下游的生产商之间的正常交易而传递给了下游产品。上诉机构通过对《1994年关税与贸易总协定》（以下简称"GATTl994"）第6.3条中“间接给予的补贴”的分析，认为通过对加工产品征收反补贴税抵消的补贴金额，可以包括政府对受调查产品投入物的生产提供的财政资助。但是在这种间接补贴的情形下，则需要进行利益传递分析。即当投入物的生产者获得补贴，加工产品生产商受到调查，而两者并非同一实体的情况下，调查机关不能径直认定部分或所有的补贴传递，而必须证明至少有部分补贴在投入物的生产商与加工产品的生产商的交易中传递给了后者。(14)在墨西哥欧盟橄榄油案中，专家组亦对传递分析方法进行了讨论。欧共体认为墨西哥没有进行补贴利益的传递分析，其计算是不合理不充分的。专家组认为欧共体虽然补贴的产品是橄榄，但是生产橄榄油是橄榄生产者获得补贴的前提，该补贴实际针对的是橄榄油；鉴于墨西哥发起的反补贴调查的对象即橄榄油，所以无需进行利益传递分析。(15)
从上述各案件可以看出，适用利益传递分析方法必须满足一定的情形。首先，必须存在间接补贴的问题，即上游产品被授予补贴，下游产品遭到调查，且上游产品和下游产品的生产商不是同一实体。其次，上游产品和下游产品的生产商之间的交易属于正常交易。下列情形无需进行利益传递分析即可直接认定存在利益转移：(1)下游产品生产商为同一实体，或同为被调查产品生产商；或(2)两者之间的交易不满足正常交易的条件。
（三）利益传递分析的相关争议
在具体分析利益传递时，仍有一些概念需要进一步明确。首先，应当明确认定直接被授予补贴的产品的标准。在墨西哥欧共体橄榄油案中，欧共体提出被补贴产品实际上是橄榄而非橄榄油，但是专家组认为其没有提供任何事实证据，因此不予支持。但是，专家组并没有提出认定被授予补贴的产品的具体标准，难以防止调查国仅仅进行形式上的分析后即得出存在补贴的结论。其次，是否应当限制利益传递的环节，目前尚无定论。美国在对1998年《反补贴最终规则》征求意见的时候，有学者建议该规则明确规定在调查上游补贴时仅限向上游追溯一个环节。但是美国商务部并未采纳，它的解释是，上游环节与受调查商品相距越远，对受调查商品的影响越小，引起上游补贴调查的可能性就越小。但是商务部同时指出：“如果可以证明多个上游环节之前的补贴的重大影响，仍可以引起上游补贴调查。”(16)这意味着，美国商务部并不认为补贴利益并非只能传递一次。
事实上，很多成员方在多哈回合谈判中对利益传递问题提出若干修改议案，希望对利益传递分析的适用条件和具体方法加以限定，防止成员方滥用利益传递的理论依据而无限制地对相关联的产品征收反补贴税。(17)但是，成员方间至今没有对利益传递分析的具体方法达成一致。
（四）本案中有关利益传递的争议点——美国“一步走”方法(18)
本案对于利益传递的争议主要集中于美国对于补贴利益转移的认定方法上。本案实际涉及三个环节：其一，国有企业从政府处获得补贴，生产投入物；其二，贸易公司作为中间商与国有企业进行交易，获得投入物；其三，受调查企业向贸易公司购买投入物，用以自身产品即受调查产品的生产（具体环节如图1）。美国在计算受调查企业所获得的利益时，只考虑了环节三中受调查企业向贸易公司支付的价款与可适用的市场基准之间的价格差，而没有同时考虑第二个环节。中国认为，美国商务部应当先证明贸易公司从国有企业购买投入物进而获得可抵消利益，进而证明贸易公司将这些利益转移给了被调查产品的生产商。而本案中，美国商务部并未证明前者，就直接认定被调查产品的生产商获得了“间接”补贴。(19)美国认为自己对两者都作了考察；而且，无论两次交易（国有企业和私营贸易公司直接的交易和贸易公司与被调查生产商之间的贸易）之间是否存在价格差，美国商务部在计算利益时都恰当地计算了授予最终买方即被调查生产商的利益。例如，假设贸易公司在向国有企业购买投入物时获得了10个单位的利益（基于市场基准利率），而在向下游生产商出售该产品时获得了4个单位的利益补偿，则将两者相比较可以得出下游生产商获得了6个单位的利益。(20)
图1 补贴利益转移涉及的三个环节及走向
专家组主要针对非公路用轮胎反补贴调查作了回答。专家组认为美国的这种“一步走”的利益计算方法仅能适用于第二个环节和第三个环节可以同时进行的情形，即被调查产品的生产商名义上向贸易公司购买产品，再由贸易公司向上游产品的生产商发出订单。而实际上，贸易公司可能是经销商或批发商，先大批量购买上游产品后再逐批出售，这样一来，上游产品的价格自贸易公司购买时到出售时可能发生波动，贸易公司购买上游产品时的市场基准价格就不同于出售时的市场基准价格。本案中，美国商务部并未对贸易公司经营方式进行调查，所以其“一步走”方法可能导致高估利益的结果，不符合SCM协定第1.1条和第14条项下的要求。
三、对中国实施“双反”措施是否会造成双重救济的问题
（一） WTO对于“双反”措施的规定
在WTO框架下，《关于执行关税与贸易总协定第6条的协定》（下文简称《反倾销协定》）和SCM协定中分别规定了反倾销措施和反补贴措施，WTO条文中同时明确提及“双反”措施的条款即GATT1994第6.5条。该条规定：“在任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况。”根据第6.5条的表述，WTO明确禁止在出口补贴的情况下适用“双反”措施的情形，并强调可能造成的“双重救济”的后果。但该条款其仅适用于“出口补贴”的情形。因为倾销幅度=正常价值—出口价格；对于受补贴的企业而言，出口价格会因享受补贴而降低，倾销幅度从而增加，进而导致反倾销税增加。
那么，对于国内补贴适用“双反”措施是否会导致重复计算的结果，需要先将市场经济国家和非市场经济国家情况下的国内补贴分开讨论，考察是否会导致双重救济，进而考察WTO对于国内补贴所导致的双重救济的态度和规定。
首先，对于市场经济国家而言，企业倾销幅度的计算不会受到补贴的影响，因为国内补贴会同时影响正常价值和出口价格，因此反倾销税不会抵消补贴的因素，故不存在重复计算的问题。但是对于非市场经济国家来说，因调查机构在计算中对其采取非市场经济方法（以下简称“NME方法”）会造成重复计算的问题。NME方法是判断非市场经济国家产品是否构成倾销的情况下，采用替代国的正常价值而非非市场经济国家国内的生产价格和成本来计算倾销幅度的方法。之所以采取NME方法，是因为非市场经济国家内政府对经济的干预可能会导致国内的价格无法真实反映市场情况。但是将不包含政府补贴的替代国正常价值与因享受补贴而降低出口价格进行比较，会造成倾销幅度及反倾销税会因补贴的存在而较高；这样，依据NME方法采取的反倾销措施在抵消倾销损害的同时，可能也会抵消补贴带来的损害，此时一旦同时采取反补贴措施就会产生重复计算和双重救济的问题。所以，在国内补贴的情况下，对于非市场经济国家适用“双反”措施可能导致双重救济。
其次，WTO对于双重救济持否定的态度。SCM协定第19.3条和《反倾销协定》第9.2条均规定征收的反补贴税（反倾销税）必须适当，由此可见WTO规定并不认可双重救济。同时，GATT1994第6.5条的规定明确禁止适用“双反”措施补偿倾销和出口补贴造成的相同结果，据此也可以看出立法者排除双重救济的意图。尽管WTO没有对于禁止双重救济的明确规定，但是从WTO的立法精神、实践还有SCM协定的规定中均可以看出双重救济是被否定的，对于非市场经济国家适用“双反”措施是不符合WTO规定的。(21)
（二）本案专家组对双重救济的认定——SCM协定第19.4条与GATT1994第6.5条
中国认为美国对中国采取的“双反”措施可能导致双重救济，违反了美国在WTO下的诸多义务。专家组首先承认，使用NME方法有可能会对补贴产生一定形式的救济，因此同时征收反补贴税和依据NME方法计算出的反倾销税，可能会导致有关补贴得到一次以上的抵消，从而产生双重救济的问题。专家组进而考察了中国有关美国违反GATT1994及SCM协定有关规定的申诉。专家组主要从文本解释的角度对有关规定做了讨论。例如，在讨论第19.4条时，专家组认为从表面上看，中国列举了SCM协定的第19.4条等规定并没有提及双重救济的情况。第19.4条的上下文表明成员方规定第19.4条的意图并非为了解决或禁止与补贴有关的双重救济措施。专家组还注意到，反倾销措施和反补贴措施分别在两个协定中加以规定，GATT1994第6条也是在不同的段落对其分别加以规定，但第6.5条是唯一一条针对两种救济的同时实施问题明确加以限制的条款。根据第6.5条的规定，其仅适用于“出口补贴”的情形。(22)据此，专家组没有支持中国有关双重救济的申诉。
（三）美国对华“双反”措施存在的双重救济问题
美国《1930年关税法》虽然在第7节中规定了美国反补贴法的基本规则，但并不涉及反补贴法对于非市场经济国家是否适用的问题。美国在其商务部的反补贴调查实践和法院司法实践中逐步确认了不对非市场经济国家采取反补贴措施的做法。在著名的“乔治城钢铁案”中，美国商务部及联邦巡回上诉法院均认为反补贴法无法适用于非市场经济国家。(23)1991年，美国商务部在对中国的螺母和电风扇展开反补贴调查的时候也基于上述理由排除了反补贴法的适用。但是，在这两次反补贴调查中，美国商务部的态度发生了微妙的变化，反补贴法的适用扩大到了非市场经济国家的市场导向产业。自1983年至2006年，美商务部从未对源自非市场经济国家的产品征收反补贴税。美国对于来自市场经济国家的产品进行调查时始终避免实施双重救济，正是因为商务部的方法难以避免重复计算问题。
即使对中国适用“双反”措施不存在法律上的障碍，美国的调查方法仍然可能导致重复计算的结果，造成双重救济。在对中国企业进行反倾销调查时，美国适用NME方法计算倾销幅度，将不包含政府补贴的替代国正常价值与因享受补贴而降低出口价格进行比较得出倾销幅度，必然造成倾销幅度包含有补贴的因素，这样，计算出的反倾销税实际包含了补贴的因素；而同时，美国还对对中国企业获得的补贴采取反补贴措施，必然导致双重救济。
本案中专家组仅从WTO文本字面上讨论是否存在双重救济的规定，而不论美国计算方法的合理性。而且专家组在双重救济问题进行分析时的逻辑值得注意。一方面，专家组首先承认了在采用NME方法的情况下适用“双反”措施可能造成双重救济的后果，并且指出美国也没有完全否认这种可能性的存在；然而，另一方面，专家组似乎又在后续的分析中仅从WTO各协议文本方面就排除了美国“双反”措施违反GATT1994和SCM协定的可能性。正如专家组在裁决中所指出的，专家组认为SCM协定中并未含有任何有关双重救济的条款，GATT1994中唯一与双重救济有关的条款是第6.5条，而第6.5条又仅规定了出口补贴的情形。这样的解释，似乎将WTO体制下的反倾销和反补贴制度置于非常尴尬的境地，即即使本案美国在采用NME方法的情况下适用“双反”措施肯定造成了双重救济，通过GATT1994和SCM协定也无法解决这一问题。这种解释必然难以令人信服。
其实，争端解决机构对于条款的解释过于局限于文本的做法已经受到了学者的批评。争端解决机构一般习惯于依照《维也纳条约法公约》第31条和第32条规定的条约解释方法。如同上诉机构法官詹姆斯巴克斯曾言：“在解释条约时，上诉机构只有条约的用语可以参照，且WTO成员方明确要求通过文本方法对条约进行解释，即首先注重条约的用语。”(24)对于这种观点，有学者提出批评意见，认为对于WTO各协定的文本进行解释时，应当更关注于上下文和目标。如果过分拘泥于条款的比较而不关注WTO规则中原则性的规定，则将很难理解单个用语或句子；特别是当涉及政治性的单边贸易行为时，争端解决机构更应当解释和论证其裁决。(25)
四、中国应对反补贴调查的法律建议
2010年1月至10月，美国对我国产品共发起4起贸易救济调查案件，其中反倾销2起，反补贴2起，依据美国统计数据，涉案总金额达7.29亿美元。(26)11月，美国又对中国多层木地板产品发起双反调查。12月，美国多名众议员提出关于《加强执行反倾销和反补贴税令及减少规避海关税收行为法令》的法案，主要内容是赋予美国公司要求海关调查出口商规避反倾销和反补贴税的权利，旨在加强反倾销反补贴税令的实施。另外，据商务部统计，2010年前10个月欧盟已对我国发起10起贸易救济调查，超过欧盟在2009年全年对我国发起案件数；涉案金额约47.4亿美元，为2009年全年涉案金额的5.5倍。(27)中国频频遭遇双反调查和双反措施，有着深层次的经济、政治等原因，也和近年来全球经济就业的严峻形势等密不可分。中国必须从各个方面应对各种对华“双反”调查，其中的法律途径主要有以下几点：
（一）国内补贴政策的完善问题
补贴是一国制定和实施产业政策的必要手段，无法回避。在我国发展经济的过程中，必然要运用大量的补贴以调整产业结构，促进经济健康有序发展。但是，目前我国某些地方出台的补贴的确存在混乱、无序的情况，亟待改进。我国补贴主要针对出口导向型外商投资企业、经济开发区企业、某些重点扶持产业的企业及所有的国有企业，主要采取税收减免、财政资助等优惠措施。(28)首先，由于行政层级多，有权出台补贴政策的政府部门多，中央政府无法掌握各级政府部门的现行补贴政策，故有必要对目前中国的补贴情况进行必要的调查和梳理，对于与补贴相关的政策性文件也应及时报备和审查，便于中央政府把握地方的补贴政策信息。其次，应当加强对于补贴政策的审查，尤其是专向性审查，在选择受补贴的范围和对象时应尽量符合市场经济的要求，防止不合理的财政资助扰乱市场正常秩序。(29)再次，中国还应加强补贴政策的沟通，避免不必要的误解。在本案及前述的铜版纸案中，“十一五”发展规划和各地方、各行业的发展纲要等各类指导性文件都被作为授予补贴的依据。这些指导性文件往往用语宽泛，起到方向性的指引作用，但如果缺乏相应的具体实施文件与之配套，并不能给予具体企业、行业任何财政资助。中国应当对外加强沟通，一方面要介绍中国各类补贴政策的出台背景、目的和实际实施情况，另一方面重点解释这类纲要指导文件的效力和目的。此外，政府部门还应规范支持特定产业发展的政策性文件的用语，努力避免出现“对关键领域和重点项目给予资金支持”、“提供优惠贷款”等表述。调查机构在进行反补贴调查时，倾向于仅从表面上对政策进行审查，这种表述容易造成补贴肯定性的认定结果。
（二）利用调查国国内司法救济手段的问题
WTO要求调查国对行政机构的贸易救济提供司法审查，发达国家已建立起了较为完善的贸易救济司法审查机制，我国企业在美、欧均有司法审查阶段胜诉的先例。(30)涉案企业可根据调查机构所在国的相关法律法规，通过各种复审程序、行政复议或司法诉讼等，争取取消反补贴措施。例如在美国，国际贸易法院(CIT)及美国联邦上诉巡回法院(CAFC)负责反倾销、反补贴调查的司法审查。对于反倾销、反补贴调查的肯定性仲裁，一旦利害关系方认为调查机构性质行为违法或不当，可以请求上述法院进行审查予以纠正。(31)在本案涉及的非公路用轮胎案中，河北一家涉案企业在美国作出损害裁定后即向美国国际贸易法院起诉，认为商务部的做法将导致双重救济的后果。法院最终判定商务部的非市场经济国家的倾销幅度计算方法很可能导致税率的重复计算，将案件发回美国商务部重审，要求美国“要么放弃对中国产品征收反补贴税，要么修改针对非市场经济国家反倾销和反补贴调查的政策和程序”。(32)
（三）强化运用DSB多边救济机制问题
美国开始打破不对非市场经济国家进行反补贴调查的判例，既是其保护国内相关利益集团的需要，也是其对外贸易政策转变的体现。从美国近年来对华的铜版纸案、环形碳质钢管案等反补贴调查中可以看出，美国商务部对华反补贴调查中涉及的补贴类型和范围都在逐渐扩大，现在不仅包括政策性贷款、股权优惠措施、税收减免、股权方面的优惠措施、政府低价提供的商品和服务等，还包括各种指导性文件。美国对于补贴概念及专向性认定的肆意扩大，对于专向性认定方法的随意性，违背了其所承担的国际义务。本案中专家组在裁决中指出了美国商务部在土地所有权的专向性认定和补贴利益的转移分析方面存在的问题，为中国在相关问题上提供了依据和支持，有利于中国应对类似的反补贴调查。今后，中国应当继续利用WTO争端解决机制、SCM协定及WTO其他有关协定，积极寻求多边救济方式对于争端的解决。
此外，政府部门和涉案企业应加强对反补贴调查中各种问题的研究，增强应对技巧和策略，相互配合，充分准备，积极应诉，针对“双反”调查应当将反倾销和反补贴结合抗辩，以妥善应对对华反补贴调查；同时，政府和企业应攻守结合，在运用WTO规则和他国法律维护自身权益的同时，也应合理运用WTO规则和国内法规适当采取贸易救济措施，一方面消除他国补贴行为给我国企业和经济带来的损害，另一方面也对他国对华反补贴措施起到威慑和制约的作用。
补充说明：2010年12月1日，中国就本案涉及的公共机构、专向性、补贴利益的计算基准及双重救济问题进一步诉至WTO上诉机构。上诉机构于2011年3月11日公布了裁决报告，在主要争议焦点问题上支持了中国的主张，推翻了专家组的认定，否定了美国商务部的做法。(33)在公共机构方面，上诉机构推翻了专家组对于“公共机构”的定义，认为美国商务部将中国国有企业认定为公共机构的做法违反了SCM协定第1.1(a)(1)条的规定。在专向性方面，上诉机构维持了专家组的认定方法和结论。在补贴利益的计算基准方面，上诉机构认为不能仅依据政府是主要供应商就直接认定存在价格扭曲，推翻了专家组对美国商务部选择的替代基准利率的认可，认为专家组的分析缺乏分析论证，但上诉机构未能进一步指明美国商务部的做法是否违反SCM协定的规定。在双重救济方面，上诉机构认为，SCM协定并非仅针对国内补贴的双重救济情形，在利用非市场经济方法计算倾销幅度的情况下实施双重措施的做法可能引起双重救济，美国商务部有义务证明其采取的双重措施不存在双重救济，而本案中美国商务部未能证明这一点，违反了SCM协定第19(3)条的规定。上诉机构还在报告中建议争端解决机构要求美国改正上诉报告中指出的不符合SCM协议的有关措施。中国在本案中的胜利，特别是上诉机构对中国在公共机构和双重救济问题上的主张的支持，为中国其他相似补贴的合法性提供了依据，也为中国日后解决对外贸易救济争端问题提供了有力支持。
注释：
①United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China,WT/DS379/R,22 October 2010.
②自2003年至2009年，与企业或产业专向性补贴有关的案例主要有：美国对来自加拿大某些软木的最终反补贴税裁定(WT/DS257)、美国对韩进口动态随机存取存储器反补贴税调查案(WT/DS296)、欧共体对韩进口动态随机存取存储器反补贴措施案(WT/DS299)、日本对韩进口动态随机存取存储器反补贴税案(WT/DS336)等、具体可参见：朱榄叶.世界贸易组织国际贸易纠纷案例评述(2003-2006)[M].北京：法律出版社，2008；朱榄叶.世界贸易组织国际贸易纠纷案例评述(2007-2009)[M].北京：法律出版社，2010.
③Rudiger Wolfrum,Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele,WTO-Trade Remedies,Boston:Martinus Nijhoff Pubishers,2008:467-468.
④United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China,WT/DS379/R,paras.9.127-9.139.
⑤United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China,WT/DS379/R,paras.9.140-9.144.
⑥United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China,WT/DS379/R,para.9.134.
⑦EC-Countervailing Measures on DRAM Chips,WT/DS299/R,paras.7.223-7.232.
⑧United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China,WT/DS379/R,para.9.50.
⑨United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China,WT/DS379/R,para 9.44-9.52.
⑩Title VII of the Tariff Act of 1930.International Trade Administration [2010-12-29].http://ia.ita.doc.gov/regs/title7.txt.
(11)19 CFR Part 351:Countervailing Duties; Final Rule.International Trade Administration [2010-12-29].http://ia.ita.doc.gov/regs/98-30565.pdf.
(12)GATT Panel Report,US-Canadian Pork.
(13)朱榄叶.世界贸易组织国际贸易纠纷案例评述(2003-2006)[M].北京：法律出版社，2008:342.
(14)US-Softwood Lumber IV,WT/DS257/R,paras 123-166.
(15)Mexico-Olive Oil,WT/DS341/R,paras 7.130-7.169.
(16)19 CFR Part 351:Countervailing Duties; Final Rule.International Trade Administration [2010-12-20].http://ia.ita.doc.gov/regs/98-30565.pdf.
(17)例如加拿大等国在多哈回合中针对利益转移提出了关于上游补贴传递认定的提案。具体参见：甘瑛：WTO补贴与反补贴法律与实践研究[M].北京：法律出版社，2007:137-141.
(18)美国在本案中采取的利益转移分析方法，该方法只考察了受调查企业购买投入物的价格与市场基准价格之间的差额，没有考虑上游环节的补贴利益，为行文方便，本文将该方法均表述为“一步走”方法。
(19)United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China,WT/DS379/R,paras 12.1-12.7.
(20)United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China,WT/DS379/R,paras 12.13-12.14.
(21)美国联邦巡回上诉法院也多次要求商务部应避免双重救济。例如本案涉及的非公路用轮胎反倾销反补贴案中，美国国际贸易法院认为商务部的非市场经济国家的倾销幅度计算方法很可能导致税率的重复计算，将案件发回美国商务部重审。参见邓德雄.反倾销和反补贴重复救济问题及其司法审查研究——兼析美国国际贸易法院非路用轮胎双反案判决[J].国际贸易，2009(11).
(22)United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China,WT/DS379/R,paras 14.116-14.117.
(23)陈立虎，赵艳敏.美国对华并用反倾销反补贴措施问题分析[M]／／WTO法与中国论丛（2010年卷）.北京：知识产权出版社，2010.
(24)James Bacchus,"Appellators:The Quest for the Meaning of And/Or",World Trade Review,2005,4(3):506.
(25)Richard Diamond,"Pnyatization and the Definition of Subsidy:A Critical Study of Appellate Body Texturalism",Journal of International Economic Law,2008,9:17-18.
(26)2010年1-10月美共对中国出口产品发起4起贸易救济调查[EB/OL].商务部网站[2010-12-29].http://gpj.mofcom.gov.cn/aarticle/d/e/j/k/201010/20101007214689.html.
(27)2010年1-10月欧盟对华贸易救济调查案件数量和金额激增[EB/OL].商务部网站[2010-12-29].http://gpj.mofcom.gov.cn/aarticle/d/e/j/1/201011/20101107249560.html.
(28)唐宜红，唐若韬.美国对华反补贴的焦点问题与我国的对策[J].国际贸易，2010(5).
(29)彭岳.中、美、墨三国税收补贴争端的法律分析[J].法商研究，2008(2).
(30)商务部进出口公平贸易局.应对国外贸易救济调查指南[M].北京：中国商务出版社，2009:20.
(31)陈立虎，赵艳敏.美国对华并用反倾销反补贴措施问题分析[C].WTO法与中国论丛（2010年卷）.北京：知识产权出版社，2010.
(32)邓德雄.反倾销和反补贴重复救济问题及其司法审查研究——兼析美国国际贸易法院非公路用轮胎双反案判决[J].国际贸易，2009(11).
(33)United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China,WT/DS379/AB/R,11 March 2011.
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